Forvitrer den nordiske modellen i møte med økt innvandring?

Forvitrer den nordiske modellen i møte med økt innvandring?

En komparativ casestudie av Danmark og Norges ulike reaksjoner på flyktningkrisen

Eivor Vold Skjelbostad

Masteroppgave i statsvitenskap Institutt for statsvitenskap

UNIVERSITETET I OSLO

Vår 2018 Antall ord: 34 285

Forvitrer den nordiske modellen i møte med økt innvandring?

En komparativ casestudie av Danmark og Norges ulike reaksjoner på flyktningkrisen

© Eivor Vold Skjelbostad Vår 2018

Forvitrer den nordiske modellen i møte med økt innvandring? En komparativ casestudie av Danmark og Norges ulike reaksjoner på flyktningkrisen

Eivor Vold Skjelbostad http://www.duo.uio.no/

Trykk: CopyCat Nydalen

Sammendrag

Økt innvandring utgjør en av dagens største utfordringer for den nordiske modellen. For at den nordiske modellen skal bestå har det vært ansett som nødvendig at flyktninger og innvandrere integreres i arbeidslivet, slik at de ikke utelukkende blir en byrde for velferdsstaten, men også bidrar til finansieringen av den. I etterkant av flyktningkrisen valgte Danmark og Norge ulike veier for å nå dette målet. Danmark iverksatte blant annet et tiltak som innebærer at flyktninger kan arbeide til redusert lønn. Norge konkluderte derimot med at lavlønnssporet måtte unngås, og at universalismeprinsippet i den nordiske modellen fortsatt skulle være førende for utformingen av den arbeiderettede integreringspolitikken. I denne oppgaven har jeg forsøkt å besvare hva som kan forklare nordiske lands ulike tilbøyelighet til å bryte med modellens prinsipper i møte med økt innvandring. Oppgaven baserer seg på følgende empirisk grunnlag; analyse av tidligere historiske studier av velferds- og integrasjonspolitikken i begge land, samt intervjuer av aktører som gjennom trepartssamarbeid var med på å utforme integreringspolitikken i Danmark og Norge i etterkant av flyktningkrisen.

Kartleggingen av de danske og norske aktørene viser at det utpeker seg ulike tendenser på tvers av landene. Alle de norske aktørene er opptatt av å unngå lavere lønn for flyktninger, og søker på denne måten å verne om universalismeprinsippet. Hva gjelder de danske aktørene så er bildet mer sammensatt, og aktørenes ønske om å verne om universalismeprinsippet varierer. Danske myndigheter, og arbeidsgiverorganisasjonene, hadde et tydelig ønske om å innføre lavere lønn for flyktninger. Arbeidstakerorganisasjonene var i utgangspunktet imot en særordning for flyktninger som innebar redusert lønn, men støttet likevel opp om et sånt forslag.

Ved bruk av to teoretiske perspektiver, et instrumentelt og et kulturelt perspektiv, har jeg forsøkt å belyse hvorfor aktørene inntok det standpunktet de gjorde. Analysen viser at de danske aktørenes egeninteresser i å fremstå som handlekraftige og relevante, samt forhandlingsdynamikken i trepartssamarbeidet, er sentralt for å forklare at man i Danmark vedtok et integreringstiltak som bryter med universalismeprinsippet i den nordiske modellen.

Samtidig må aktørenes egeninteresser sees i sammenheng med deres verdier, og også landenes integreringspolitiske historie.

Forord

Først og fremst vil jeg rette en stor takk til veilederen min, Vilde Hernes – så engasjert, inspirerende og alltid med en åpen dør. Takk for gode diskusjoner, og for at du har utfordret meg gjennom hele prosessen. Du har gjort arbeidet med masteroppgaven til det jeg har drømt om, og jeg har lært så utrolig mye!

Jeg vil også rette en stor takk til informantene for at dere var så positive til å stille opp – uten dere ingen oppgave! Takk også til Foreningen Norden og UiO:Norden for masterstipend.

Ellers må jeg takke verdens beste familie og venner som alltid er der, både i sol og regn!

Tusen takk for alle oppmuntrende ord da jeg ble syk i innspurten og så litt mørkt på tilværelsen. Til Naeem, Sebastian, Ingrid, David og Elise; tusen takk for utallige hyggelige lunsjer, kaffepauser og runder med kortspill – og ikke minst alle gode innspill og råd. En spesiell takk til Betina og Katrine for trofast korrekturlesing gjennom flere år på Blindern, og en evig takk til Katrine for lån av pc da jeg i en distré og hektisk innspurt helte vann over min egen.

Blindern, juni 2018 Eivor Vold Skjelbostad

Forkortelser

Aktører i Danmark

BM – Beskæftigelsesministeriet UM – Undervisningsministeriet DA – Dansk Arbejdsgiverforening

LO i Danmark – Landsorganisationen i Danmark FOA – Fag og Arbejde

Aktører i Norge

ASD – Arbeids- og sosialdepartementet NHO – Næringslivets Hovedorganisasjon LO i Norge – Landsorganisasjonen i Norge

Innholdsfortegnelse

1 Den nordiske modellen i møte med økt innvandring ... 1

2 Litteraturstudie – den nordiske modellen ... 6

2.1 Den nordiske velferdsstaten ... 6

2.2 En eller flere nordiske modeller?... 8

2.2.1 Integrasjon og velferd ... 9

2.2.2 Trepartssamarbeid ... 11

2.2.3 Én enhetlig modell? ... 12

3 Teoretiske perspektiver ... 13

3.1 Det instrumentelle perspektivet ... 13

3.1.1 En forhandlingsvariant av det instrumentelle perspektivet... 14

3.2 Det kulturelle perspektivet... 17

3.2.1 Normativ institusjonalisme ... 17

3.2.2 Historisk institusjonalisme... 19

3.2.3 Hva er forskjellen mellom de to perspektivene?... 20

4 Metode ... 22

4.1 Forskningsdesign ... 22

4.1.1 Casestudie – for en helhetlig forståelse ... 22

4.2 Empirisk grunnlag for analyse ... 25

4.2.1 Skriftlige kilder ... 25

4.2.2 Intervjuer ... 26

4.3 Validitet og reliabilitet ... 30

4.3.1 Validitet – er datamaterialet relevant for problemstillingen? ... 31

4.3.2 Reliabilitet – ville andre forskere fått samme svar? ... 32

5 Utviklingen frem mot flyktningkrisen ... 33

5.1 Begrepsavklaringer... 33

5.1.1 Hva er integrering? ... 33

5.1.2 Innvandrer, flyktning og familiegjenforent... 34

5.1.3 Kompetansesporet, lavlønnssporet og innslusningslønn... 34

5.2 Integreringspolitikk ... 35

5.2.1 Dansk og norsk integreringspolitikk i et historisk perspektiv ... 35

5.2.2 Trepartssamarbeid om arbeidsrettet integrering ... 42

6 Utviklingen etter flyktningkrisen ... 47

6.1 Danmark ... 47

6.1.1 Prosessen ... 47

6.1.2 Tiltaket ... 49

6.1.3 Aktørenes egeninteresser ... 52

6.1.4 Aktørenes vurdering av hvor sterkt universalismeprinsippet står ... 57

6.1.5 Viderefører eller bryter tiltaket med tidligere tiltak? ... 57

6.1.6 Aktørenes vurdering av krisens betydning for trepartssamarbeidet ... 58

6.2 Norge ... 59

6.2.1 Prosessen ... 59

6.2.2 Tiltaket ... 61

6.2.3 Aktørenes egeninteresser ... 62

6.2.4 Aktørenes vurdering av hvor sterkt universalismeprinsippet står ... 64

6.2.5 Viderefører eller bryter tiltaket med tidligere tiltak? ... 65

6.2.6 Aktørenes vurdering av krisens betydning for trepartssamarbeidet ... 66

7 Analyse – hvorfor ulik tilbøyelighet? ... 68

7.1 Sammenligning av Danmark og Norge ... 68

7.1.1 Betydningen av aktørenes egeninteresser ... 69

7.1.2 Betydningen av aktørenes holdning til universalismeprinsippet ... 75

7.1.3 Betydningen av stiavhengighet ... 78

7.1.4 Betydningen av flyktningkrisen ... 80

7.2 Hva forteller perspektivene? ... 81

7.3 Forvitrer modellen – eller finnes det ikke én modell? ... 83

8 Avslutning og konklusjon ... 87

8.1 Hva var spørsmålet?... 87

8.2 Hva ble svaret?... 87

8.3 Hvordan kan funnene belyse oppgavens tema? ... 88

Vedlegg 1: intervjuguide, danske aktører ... 93

Vedlegg 2: intervjuguide, norske aktører ... 95

Vedlegg 3: intervjuguide, Cappelen-utvalget ... 97

Litteraturliste... 99

1 Den nordiske modellen i møte med økt innvandring

De nordiske velferdsstatene har vekket interesse internasjonalt for sin evne til å kombinere utjevning av sosiale forskjeller, politisk stabilitet og økonomisk utvikling. Men kan denne velferdsmodellen bestå i møte med dagens utfordringer? Ifølge Jønsson og Petersen (2010, s.

147, 163, 164) var velferdsmodellen, litt satt på spissen, opprinnelig ment for en noenlunde stabil og homogen befolkning – noe som ble utfordret med økt innvandring på 1980-tallet. De nordiske velferdsstatene utsettes hele tiden for nye utfordringer i form av endrede politiske, økonomiske og sosiale forhold, og økt innvandring trekkes ofte frem som en av dagens mest presserende utfordringer for den nordiske modellens bærekraft (Kuhnle & Pedersen, 2017, s.

237). Særlig flyktningeinnvandring innebærer kortsiktige kostnader for nasjonale myndigheter, som kan bidra til å begrense omfanget av tilgjengelige offentlige midler til andre formål. Dersom innvandrere på sikt ikke når det samme høye nivået for arbeidsdeltakelse som den innfødte befolkningen, samtidig som de er mer avhengige av sosiale overføringer, vil det medføre en langsiktig økning i kostnader, og bidra til å øke de økonomiske utfordringene med å opprettholde en generøs velferdsstat (Kuhnle & Pedersen, 2017, s. 238).

Dersom de nordiske velferdsstatene skal takle de nye utfordringene som kommer med økt innvandring må de tilpasse seg de endrede samfunnsforholdene. Det er et åpent spørsmål hvorvidt selve kjernen i den nordiske velferdsmodellen vil gå tapt eller bli gjenoppfunnet i denne prosessen, og den store testen for den nordiske modellen vil være i hvilken grad de nordiske landene på sikt evner å utjevne de nye inntekts- og sysselsettingsforskjellene som kommer med økt flyktningeinnvandring (Djuve, 2016, s. 11-12; Kuhnle & Pedersen, 2017, s.

238). Dersom den nordiske modellen skal videreføres er man nødt til å få flyktninger raskt ut i arbeid, slik at flyktningene ikke utelukkende blir en økonomisk byrde for velferdsstaten, men også bidrar til finansieringen av den. Det har derfor vært ansett som nødvendig at nye innbyggere integreres i arbeidslivet, men også i samfunnet for øvrig (Brochmann &

Hagelund, 2010a). Myndighetene har også vært opptatt av å kontrollere innvandringen, for å unngå at den prinsipielt generøse velferdsmodellen som skal favne om alle, undermineres av for sterkt påtrykk av nye medlemmer (Brochmann & Hagelund, 2010a, s. 16). Samtidig trekkes økt innvandring av unge personer i arbeidsdyktig alder også frem som en mulighet til

å dempe utfordringer tilknyttet eldrebølgen og fraflytting fra distriktskommuner. Integrering av flyktninger og andre innvandrere brukes på denne måten både som en trussel mot opprettholdelse av velferdsstaten, men også som en forutsetning for velferdsstatens opprettholdelse (NOU 2011: 7, 2011). Når mennesker har innvandret på lovlig vis har de nordiske myndighetenes tilnærming vært at de bør integreres i tråd med prinsippene i velferdsmodellen – til det beste for både seg selv og samfunnet. I de skandinaviske landene har det rådet en oppfatning om at en vesentlig grad av økonomisk likhet er en forutsetning for likeverdig samfunnsborgerskap. Dersom man skal sikre godt samhold mellom borgerne kan ikke forskjellene mellom dem være for store. En forutsetning for at folk skal føle seg som en del av samfunnet er tilgang til verdsatte, grunnleggende ressurser i samfunnet (Brochmann &

Hagelund, 2010a, s. 16-20).

Et spørsmål jeg tar for meg i denne oppgaven er nordiske lands ulike tilbøyelighet til å holde fast på sentrale prinsipper i den nordiske modellen i møte med nye utfordringer. Nærmere bestemt vil jeg se på hvorvidt likhetstankegangen som har preget de nordiske velferdsstatene fortsatt vil bestå i møte med økt innvandring. Hvorfor holder noen land fast ved sentrale prinsipper, mens andre avviker fra dem? Med utgangspunkt i dette tar oppgaven sikte på å belyse følgende problemstilling:

Hva kan forklare nordiske lands ulike tilbøyelighet til å bryte med prinsipper i den nordiske modellen i møte med økt innvandring?

Økt innvandring er en av dagens største utfordringer, noe som ble veldig tydelig med flyktningkrisen, da asylankomstene til Europa økte betraktelig på veldig kort tid. I 2015 krysset omlag 878 000 flyktninger og migranter Middelhavet fra Nord-Afrika og Midtøsten, og mediene var fulle med bilder av flyktninger som gikk langs Europas motorveier (Jumbert, 2018). I Norge økte antall asylsøkere fra i underkant av 12.000 i 2013 til over 30.000 i 2015.

I Danmark økte asylankomstene i samme tidsrom fra omkring 7.500 til over 20.000 (Hernes, 2018). Flyktningkrisen representerte den største flyktningstrømmen til Europa siden andre verdenskrig, og utgjør en av de største humanitære utfordringene for europeiske ledere i nyere tid (Wedén, 2015). Krisen var og er en enorm utfordring for nordiske land og medførte økt debatt om hvordan arbeidsmarkeds- og integreringspolitikken bør innrettes for å få flere i arbeid, noe som er en stor utfordring i flere land (Eurostat, 2016; NOU 2016: 15, 2016, s. 82).

nordiske land avtegnet det seg visse forskjeller. I både Danmark og Norge ble det nedsatt trepartssamarbeid i forbindelse med flyktningkrisen, hvor myndighetene og arbeidslivets parter gikk sammen i forsøk på å finne løsninger for hvordan flyktningene på en bedre måte kunne innlemmes i arbeidslivet. Utfallet av trepartssamarbeidet i Norge og Danmark skilte seg imidlertid sterkt fra hverandre. I Danmark kom man blant annet frem til et nytt arbeidsintegreringstiltak, en Integrasjonsgrunnutdannelse (IGU), som er en blanding av et arbeids- og utdannelsestiltak som innebærer at flyktninger arbeider til redusert lønn.

Argumentet for dette var at flyktninger ikke innehar tilstrekkelige kvalifikasjoner til å rettferdiggjøre tarifflønn. I Norge konkluderte trepartssamarbeidet med at veien til integrering må gå gjennom kvalifisering og kompetanse, og at man må unngå å skape et B- arbeidsmarked med lave lønninger for flyktninger. Dette skillet mellom Danmark og Norge i valg innen den nye arbeidsrettede integreringspolitikken gjør landene til svært interessante case. Tatt i betraktning at begge land karakteriseres som nordiske velferdsstater, hvor universalismeprinsippets likhetstankegang tradisjonelt sett har stått støtt og vært retningsgivende for politikkutformingen, kan utfallet av trepartssamarbeidet i Danmark virke oppsiktsvekkende. I denne oppgaven legger jeg til grunn at universalismeprinsippet også gjelder lønn. Ved å åpne opp for bruk av lavere lønninger for flyktninger som en enkeltgruppe, synes Danmark å ha brutt med universalismeprinsippets vektlegging av like løsninger og rettigheter for alle lag av befolkningen. IGU kan på ulike måter implisere en forskjellsbehandling av ulike befolkningsgrupper. For det første ved at IGU åpner opp for at flyktninger kan motta lavere lønn enn andre. For det andre fordi det også kan være mange andre grupper som også ville ønsket seg muligheten til å tre ut på arbeidsmarkedet til en lavere lønn. På denne måten kan IGU både anses for å være negativt for flyktninger fordi de får lavere lønn, men det kan også anses som positivt ved at de får en fordel overfor andre utsatte grupper.

Denne oppgaven tar mer spesifikt sikte på å undersøke hva som kan forklare at Danmark i etterkant av flyktningkrisen innførte et vedtak som bryter med universalismeprinsippet, mens Norge i møte med samme krise svarte med å verne om universalismeprinsippet. Er dette et uttrykk for at den nordiske modellen forvitrer i møte med en utfordring som flyktningkrisen, ved at landene møter denne utfordringen ved å gå i ulik retning? Eller er det snarere et uttrykk for at det i virkeligheten ikke finnes én enhetlig nordisk modell?

For å besvare problemstillingen baserer oppgaven seg på følgende metode og empirisk materiale: Forskningsdesignet for oppgaven er kvalitativ komparativ casestudie, og det empiriske grunnlaget består av skriftlige kilder, samt intervjuer av sentrale aktører som deltok i trepartssamarbeidet i begge land. Som teoretisk rammeverk for oppgaven benytter jeg et instrumentelt perspektiv og et kulturelt perspektiv. Målet med oppgaven er å analysere prosessen rundt trepartssamarbeidet i Danmark og Norge i etterkant av flyktningkrisen for å belyse hva som kan forklare ulikt utfall i de to landene. Jeg vil benytte en forhandlingsvariant av det instrumentelle perspektivet for å belyse hvordan aktørenes egeninteresser, samt selve forhandlingsdynamikken i trepartssamarbeidet, kan forklare at man i Danmark innførte et tiltak som brøt med universalismeprinsippet, mens man ikke gjorde det i Norge. Videre vil jeg også benytte elementer fra normativ- og historisk institusjonalisme innenfor det kulturelle perspektivet. Dette perspektivet vil benyttes for å belyse henholdsvis hvordan aktørenes verdigrunnlag, og den politisk-historiske konteksten som omgir dem, kan tenkes å ha lagt føringer for hvilke politikkutfall aktørene betraktet som aktuelle. Mer spesifikt vil jeg se på om tiltak som avviker fra universalismeprinsippet kan forklares med at prinsippet faktisk ikke står så sterkt som tidligere antatt. Videre vil jeg undersøke om også tidligere policyvalg har veket fra universalismeprinsippet, og at IGU ikke brøt med, men snarere var en videreutvikling av eksisterende tiltak. De ulike teoretiske perspektivene vil benyttes supplerende, og ikke konkurrerende, for å få et mest mulig helhetlig bilde på hva som kan forklare Norge og Danmarks ulike tilbøyelighet til å bryte med universalismeprinsippet.

Oppgavens struktur

Jeg vil i kapittel 2 legge frem en mer utfyllende presentasjon av oppgavens tema; den nordiske velferdsstaten i møte med innvandring. Herunder vil jeg redegjøre for hva som menes med en «nordisk modell», og hvorvidt det i virkeligheten er snakk om én enhetlig modell. I kapittel 3 vil jeg redegjøre for de to teoretiske perspektivene som utgjør oppgavens analytiske rammeverk, et instrumentelt og et kulturelt perspektiv, samt redegjøre for hvordan perspektivene vil bli anvendt. Jeg vil innenfor hvert av de teoretiske perspektivene utlede noen forventninger til funn som vil undersøkes empirisk senere i oppgaven. I kapittel 4 redegjør jeg for oppgavens metodiske tilnærming, der jeg skriver om casestudie som forskningsdesign, om utvalgsstrategi, intervju som innsamlingsmetode, samt peker på utfordringer tilknyttet reliabilitet og validitet. I kapittel 5 vil jeg innledningsvis ta for meg viktige begrepsavklaringer som gjør seg gjeldende i oppgaven. Deretter vil jeg redegjøre for

i Danmark og Norge. Dette kapitlet leder frem mot en presentasjon av utviklingen innen integreringspolitikken i begge land i etterkant av flyktningkrisen i kapittel 6, basert på empirien som ble innsamlet i intervjuene. I kapittel 7, som utgjør analysen, vil jeg diskutere oppgavens empiri i lys av de to teoretiske perspektivene. Perspektivene vil benyttes supplerende for å gi et helhetlig bilde av hva som kan forklare ulik tilbøyelighet til å bryte med universalismeprinsippet i Danmark og Norge. Avslutningsvis i kapitlet vil jeg løfte blikket og diskutere om forskjellen mellom Danmark og Norge er et uttrykk for at den nordiske modellen forvitrer i møte med flyktningkrisen, eller om det snarere er et uttrykk for at det i virkeligheten ikke finnes én enhetlig nordisk modell. I kapittel 8 vil oppgaven oppsummeres, og jeg vil presentere oppgavens konklusjon.

2 Litteraturstudie – den nordiske modellen

Jeg vil i det følgende begynne med å redegjøre for hva som kjennetegner den nordiske velferdsstaten, før jeg diskuterer hvorvidt man kan si at det finnes én enhetlig nordisk modell.

Jeg gjør oppmerksom på at begrepene «den nordiske velferdsstaten», «den nordiske velferdsmodellen» og «den nordiske modellen» gjennomgående brukes om hverandre i avhandlingen, men at betydningen av begrepene er den samme. I denne oppgaven legger jeg til grunn at den nordiske modellen omfatter Norge, Sverige, Danmark, Finland og Island (Christiansen & Markkola, 2006; Knutsen, 2017).

2.1 Den nordiske velferdsstaten

«Den nordiske modellen» har i løpet av de siste 25 årene etablert seg som en del av det internasjonale vokabularet, og modellen utgjør en særegen enhet i internasjonal velferdsforskning (Brochmann & Hagelund, 2010a, s. 23; Kuhnle & Pedersen, 2017, s. 220).

Det som gjør den nordiske velferdsmodellen unik i internasjonal sammenheng er den omfattende og institusjonaliserte velferdspolitikken. Modellen har vekket interesse i forskermiljøer, så vel som fra politisk hold for sin evne til å kombinere økonomisk utvikling med politisk stabilitet, egalitær inntektsfordeling og lave fattigdomsnivåer (Brochmann &

Hagelund, 2010a, s. 23-25; Esping-Andersen & Korpi, 1986, s. 41-42; Kuhnle & Pedersen, 2017, s. 220). Modellen kan sies å bestå av ulike elementer som til sammen utgjør en

«pakke» som plasserer de nordiske velferdsstatene i en distinkt kategori av velferdsstater. Et sentralt element er en aktiv velferdsstat med et utstrakt offentlig ansvar for befolkningens velferd og trivsel. Den nordiske velferdsmodellen kjennetegnes av et omfattende og generøst statlig sikkerhetsnett som beskytter befolkningen mot sosial risiko som arbeidsledighet, sykdom, uførhet og alderdom (Kuhnle & Pedersen, 2017, s. 220, 221, 225). Staten er i tillegg ansvarlig for å avlaste familieinstitusjonen for dens omsorgsforpliktelser (Brochmann &

Hagelund, 2010a, s. 23). Ettersom de nordiske velferdsstatene er avhengige av store inntekter for å finansiere velferden for sine innbyggere, kjennetegnes modellen også av et høyt skattenivå. For å kunne sikre en bred base av inntektsskatt er velferdsmodellen følgelig avhengig av et høyt sysselsettingsnivå (Kuhnle & Pedersen, 2017, s. 229).

Velferdsforskerne Walter Korpi og Gösta Esping-Andersen har beskrevet den nordiske velferdsmodellen som omfattende, institusjonalisert og universell. Modellen kan sies å være

omfattende med tanke på de ulike sosiale behovene den tar sikte på å møte. Omfanget av offentlig inngripen er større enn i de fleste andre land, og velferdsstatens prinsipper preger sivilsamfunnet mer enn hva som er vanlig internasjonalt sett. Videre kan modellen beskrives som institusjonalisert i form av dens sosiale rettigheter som gir alle borgere rett til en anstendig levestandard (Esping-Andersen & Korpi, 1986, s. 42). I praksis omfattes alle som er lovlig bosatt av disse rettighetene (Brochmann & Hagelund, 2010a, s. 23). Modellen beskrives også som universell med tanke på at velferdspolitikken ikke bare rettes mot spesielt utsatte grupper, men hele befolkningen, med det formål å oppnå et mer egalitært samfunn (Esping-Andersen & Korpi, 1986, s. 42-43). De universelle velferdsordningene kommer hele befolkningen til gode – gjennom hele livet. Dette har vært et sentralt moment for å sikre politisk oppslutning og legitimitet rundt velferdsordningene. Mer spesifikt er det riktignok snakk om ulike former for og ulike grader av universalisme. Selv om de skandinaviske velferdsordningene i stor grad inkluderer de fleste samfunnsborgerne i de samme ordningene, også innvandrere med lovlig opphold, så finnes det tilgangskriterier for de fleste velferdsordninger. Et eksempel er at man må ha opparbeidet seg en viss botid i landet for å få alderspensjon (Brochmann & Hagelund, 2010a, s. 24, 26). Som tidligere nevnt utvider jeg universalismeprinsippet til også å gjelde lønn, og legger til grunn at universalisme også omhandler likebehandling og like rettigheter angående lønn for alle grupper av befolkningen, med sikte på å oppnå et samfunn med små sosiale forskjeller.

For å bidra til en bredere forståelse av den nordiske modellen har Kuhnle og Pedersen (2017, s. 222) lagt til ytterligere ett element som kjennetegner de nordiske velferdsstatene; ulike former for demokratisk styre. Med dette sikter Kuhnle og Pedersen til at de nordiske landene kjennetegnes av sivilsamfunnsorganisasjoners aktive involvering og deltakelse i politiske prosesser, forut at formelle beslutninger tas av nasjonalforsamlinger og regjeringer.

Sivilsamfunnets deltakelse skjer på ulike og ofte institusjonaliserte måter, og danner et bestemt mønster for konflikthåndtering og oppnåelse av politisk legitimitet. Deltakelsen kommer tydeligst til uttrykk i form av trepartssamarbeid mellom regjeringen, arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene – som utgjør partene i arbeidslivet (Kuhnle & Pedersen, 2017, s. 222). Trepartssamarbeid er et uttrykk for korporatisme, som innenfor the political economy school omhandler hvordan arbeidslivets parter og staten forhandler om inntektspolitikk og økonomisk politikk (Christiansen et al., 2010, s. 25). Trepartssamarbeid og kollektive lønnsforhandlinger har bidratt til en mindre konfliktfylt arbeidslivsutvikling i de nordiske landene enn i mange andre land. Arbeiderbevegelsen har med sin sterke innflytelse

bidratt til en sammenpresset lønnsstruktur med forholdsvis marginale sosiale forskjeller, og relativt harmoniske forhold i arbeidslivet (Brochmann & Hagelund, 2010a, s. 29; Djuve, 2016, s. 9; Kuhnle & Pedersen, 2017, s. 230). Aktiv arbeidsmarkedspolitikk, i tillegg til livslang velferdssikring, har også bidratt til at man har fått produktive økonomier med stor omstillingsevne og høy humankapital. Velferd og arbeidsliv utgjør gjensidige bufferfunksjoner, og den høye sysselsettingsraten fungerer som en økonomisk bærebjelke. I tillegg til å finansiere velferden bidrar høy sysselsetting også til å redusere de offentlige utgiftene (Brochmann & Hagelund, 2010a, s. 23-24).

2.2 En eller flere nordiske modeller?

Den nordiske velferdsmodellen beskrives som omfattende, institusjonalisert og universell, i tillegg til at modellen kjennetegnes av arbeidslivets parters aktive deltakelse i politiske prosesser (Esping-Andersen & Korpi, 1986; Kuhnle & Pedersen, 2017). Velferdslitteraturen preges imidlertid ikke av konsensus med tanke på hva som utgjør den nordiske velferdsstatens «natur» eller eksakte innhold. Dersom man undersøker landene fra et intra- nordisk perspektiv vil det åpenbare seg viktige variasjoner. Dette har medført debatt om hvorvidt det er riktig å snakke om én nordisk modell, eller om det i virkeligheten er snakk om flere ulike modeller (Esping-Andersen & Korpi, 1986, s. 43). Variasjoner mellom de nordiske landene åpenbarer seg blant annet i ideologisk fundament, økonomiske strukturer, sosial trygghet, samfunnsmessig kontekst, samt innen ulike politikkområder og disse områdenes utvikling over tid (Brochmann & Hagelund, 2010a, s. 28; Engelstad & Hagelund, 2015, s. 2; Hvenegård-Lassen, 2007). Hvilket generaliseringsnivå man tar utgangspunkt i har mye å si for hvorvidt de nordiske landene betraktes som like eller ikke. Dersom sammenligningsbasisen er global er likhetene ofte slående og de nordiske landene vil havne i samme modell, men dersom man sammenligner de nordiske landene opp mot hverandre vil man imidlertid kunne avdekke store forskjeller (Hvenegård-Lassen, 2007). For å besvare oppgavens problemstilling er det nødvendig med et dypere innblikk i hvilke forskjeller som åpenbarer seg mellom Danmark og Norge når det kommer til integrasjon, velferd og trepartssamarbeid. Jeg vil i det påfølgende redegjøre for dette, samt kort diskutere hvorvidt det innenfor disse områdene i virkeligheten er snakk om én enhetlig modell.

2.2.1 Integrasjon og velferd

I internasjonal migrasjonsforskning tydeliggjøres forskjellene mellom de nordiske landene, og på mange områder ser de på ingen måte ut som én modell. Tvert imot kan landene fremstå som ganske ulike. For eksempel har Sverige vært kjent for sin relativt liberale holdning til flyktninger, mens Danmark har gjort seg bemerket internasjonalt som representant for en mer restriksjonistisk innvandrings- og integrasjonspolitikk. Norge plasserer seg politisk sett et sted mellom det liberale Sverige og restriksjonistiske Danmark. Tatt i betraktning at innvandring, integrering og velferdspolitikk er tett sammenvevd, fremstår det som paradoksalt at land med relativt like velferdsmodeller ender opp med så avvikende modeller for inkludering av flyktninger og innvandrere (Brochmann & Hagelund, 2011, s. 13).

Innenfor velferdspolitikken kommer flere ulikheter mellom landene til syne; mens det i Danmark har blitt gjort klare innskrenkninger innen velferdspolitikken, har velferdsstatens sikkerhetsnett i større grad blitt opprettholdt i Norge (Engelstad & Hagelund, 2015, s. 5).

Ifølge velferdsforskeren Bjørn Hvinden er det flere faktorer som kan indikere at Danmark skiller seg mest ut blant de nordiske landene, og er det landet som har mest til felles med liberale velferdsstater som Storbritannia og Irland (Jakobsen, 2008, s. 14-15).

Hva gjelder velferdsstatens behandling av innvandrere, har dansk politikk de senere årene beveget seg i stadig mer restriktiv retning. Innvandringen til Danmark har blitt redusert og rettighetene knyttet til denne gruppens velferd har blitt strammet inn (Brochmann &

Hagelund, 2010c; Kristensen, 2007) Ifølge Catharina Juul Kristensen (2007, s. 52) utgjør disse endringene en utfordring mot universalismeprinsippet. Kristensen mener det er overraskende at dette ikke er tillagt særlig politisk betydning siden universalismeprinsippet utgjør den danske velferdsstatens fundament. Også i Norge har debatten blitt mer kritisk, og myndighetene har sendt signaler om innstramming på asylfeltet, blant annet ved å skjære ned på støtten til asylsøkere (Brochmann & Hagelund, 2010a, s. 29). I alle de skandinaviske landene har populistpartier stilt spørsmålstegn ved hvorvidt innvandrere faktisk skal omfattes av de universelle velferdsordningene (Alestalo & Kuhnle, 2018, s. 22). Sammenlignet med Danmark har imidlertid ikke endringene i utledningslovgivning og nykommeres sosiale rettigheter vært like markant i Norge, og landene kjennetegnes av stadig mer ulike tilnærminger til innvandring og integrasjon, spesielt når det kommer til ideologi og hvordan politikk legitimeres (Brochmann, 2018, s. 231; Brochmann & Hagelund, 2010a, s. 29).

Tanken om at gode velferdsstater motvirker de potensielt negative effektene av innvandring har fått økt oppmerksomhet i begge land siden årtusenskiftet. Samtidig har generøs velferdspolitikk, kombinert med fravær av insentiv til å lære seg språket, i økende grad blitt ansett for å ikke være bærekraftig, da innvandrere gjøres avhengige av velferd. Denne tanken har vært fremtredende i begge land, men spesielt i Danmark. Kulturelle konflikter har også blitt koblet til velferdsstatens bærekraft, og brukt for å fyre opp diskusjonen om solidaritetens grenser (Brochmann & Hagelund, 2011, s. 14-15). Den danske integrasjonspolitikken har hatt en mer negativ tilnærming til kulturelle forskjeller enn nabolandene. Danmarks vilje til å bruke innvandrings- og integrasjonspolitikk for å bremse det som anses som uønskede aspekter av innvandreres kultur har blitt betraktet som kontroversielt internasjonalt. Spesielt integrasjonsytelsen, den offentlige stønaden flyktninger og innvandrere mottar, har høstet kritikk for å representere et brudd med den universalistiske velferdsmodellen, ettersom stønaden er mye lavere enn støtten danske borgere mottar (Brochmann & Hagelund, 2011, s.

18). Her skiller Norge seg fra Danmark ved at de aldri har redusert flyktninger og innvandreres offentlige støtte for å øke insentivene til å arbeide (Brochmann & Hagelund, 2011, s. 19). Ifølge den danske statsviteren Jørgen Goul Andersen (2007) representerer den danske integrasjonsytelsen et unntak. Andersen mener at den danske velferdsstaten fortsatt er inkluderende overfor innvandrere, og at de mer radikale endringene er tilknyttet hvor mange som slipper inn i landet. Kristensen (2007, s. 55) mener derimot at integrasjonsytelsen representerer et brudd med den tidligere politikken man har ført overfor flyktninger. I tillegg mener hun at ytelsen går på bekostning av universalismeprinsippet ved at den er rettet mot en spesifikk gruppe, i tillegg til at den kan virke marginaliserende økonomisk sett.

Bäckman og Nelson (2018, s. 34) stiller spørsmålstegn ved om egalitarismen fortsatt er førende i de nordiske landene. Bakgrunnen for dette er utviklingen i inntektsfordelingen og kutt i velferdspolitikken. Dersom man ser på endring i fattigdom over tid, eller på fattigdom blant spesifikke risikogrupper, blir det tydelig at inntektsulikheten i de nordiske landene øker og den egalitære strukturen blir mindre distinkt. Ifølge Alestalo og Kuhnle (2018, s. 33) har nesten ingen nordiske land lykkes helt med å beskytte risikogrupper som innvandrere, unge og eldre fra fattigdom. Samtidig er det lite som tyder på at nordiske land gjør det spesielt dårlig med tanke på fattigdom i møte med utfordringer tilknyttet innvandring. Ifølge Bäckman og Nelson (2018, s. 34) øker forskjellene i de nordiske velferdsstatene, og den nordiske modellens unike karakteristikker har blitt mindre påfallende. Skandinavisk

opprettholdt en felles forankring i den nordiske velferdsmodellen, selv om de har hatt ulike tilnærminger til integrering og multikulturalisme (Brochmann & Hagelund, 2011, s. 22).

Ifølge Kristensen (2007, s. 58) peker endringene i dansk politikk på at man går i retning av en mindre omfattende form for universalisme. Eller i retning av å innføre et todelt samfunn, hvor «den arbeidende eliten» har fullt sosialt medborgerskap og omfattes av universalismeprinsippet, mens arbeidsløse etniske minoriteter (og statsborgere) ikke gjør det.

For å forstå årsaken til ulikhetene i de skandinaviske landene, er det ifølge Brochmann (2011, s. 22) nødvendig å se på de landsspesifikke parti-politiske konstellasjonene – og særlig den politiske høyresiden. Høyresiden er ikke nødvendigvis motstandere av offentlig velferd, men fremmer ulike retningslinjer for fordelingen av velferd, herunder det å kutte ned på utgiftene som gir fordeler til innvandrere.

2.2.2 Trepartssamarbeid

Trepartssamarbeid, med samarbeid mellom staten og arbeidslivets parter, er mindre omfattende i dag enn hva som var tilfelle på 1970-tallet. Men selv om arbeidslivets parters rolle har minket noe, lever den korporative tradisjonen i både Danmark og Norge i beste velgående (Christiansen, 2018, s. 44; Mailand, 2011). Sammenlignet med andre europeiske land er også kontakten og samarbeidet mellom staten og partene i arbeidslivet tettere i Danmark og Norge (Engelstad & Hagelund, 2015, s. 4). Det åpenbarer seg store likheter de to landene imellom. Begge land er konsensussøkende og har til tross for økonomiske nedturer opplevd mer enn ti år med sysselsettingsvekst. Sosialdemokratiske partier har stått sentralt både i Danmark og Norge, og til tross for lange perioder i opposisjon de senere årene, har ikke høyreorienterte regjeringer medført noen oppsmuldring av velferdsstaten, og egalitære normer er fortsatt dominerende. Høyreorienterte partier har heller ikke vært mindre villige enn de sosialdemokratiske til å inkludere partene i arbeidslivet (Mailand, 2011, s. 93). Til tross for at arbeidsmarkedsorganisasjonene i både Danmark og Norge er utsatt for medlemsfrafall, er medlemsandelen fortsatt høy, og den er aller høyest i Danmark (Christiansen, 2018, s. 43-44; Greve, 2004, s. 159). Arbeidslivets parter har også i begge land fortsatt tilgang til regjeringen på de fleste områder, og de har en sterk rolle innen regulering av lønn og arbeidsforhold. De senere årene har partene også vært delaktige innen nye områder som arbeidsinnvandring. Til tross for at korporatismen står noe svakere nå enn tidligere, spiller partene fortsatt en relevant rolle innen reguleringen av arbeid og velferd.

Ifølge Mailand (2011, s. 93-95) vil situasjonen bli en ganske annen dersom fagforeningenes medlemsfrafall plutselig øker.

Trepartssamarbeid er i begge land utbredt innen både velferds- og arbeidsmarkedspolitikken, men her åpenbarer det seg også noen forskjeller mellom landene. I Norge er arbeidsmarkedspolitikken i større grad enn i Danmark gjenstand for lovgivning. Videre har staten spilt en mye mer aktiv rolle i å bestemme lønnen i Norge, og trepartsavtaler om inntektspolitikk er mye mer utbredt her enn i Danmark. Dette har også medført at korporatismen har stått sterkt i Norge tiår etter tiår (Mailand, 2011, s. 93-94). Massiv arbeidsinnvandring til Norge fra EU har også medført ytterligere regulering for å hindre sosial dumping og utnyttelse av arbeidsinnvandrere, og beskyttelse av lønnsnivået har stått sentralt. I Danmark har partene i arbeidslivets uttalte mål siden 1980-tallet vært å sikre bedrifters konkurranseevne, så vel som å sikre sysselsetting. Fagforeningene har på sin side gjennom kollektive forhandlinger vært mer opptatt av å sikre jobber enn de har vært opptatt av selve lønnsnivået (Mailand, 2011, s. 80-81). En annen forskjell mellom Danmark og Norge er at trepartssamarbeidet er langt mer formalisert i Norge, og at de ulike elementene i trepartssamarbeidet også er sterkere (Engelstad & Hagelund, 2015, s. 4).

2.2.3 Én enhetlig modell?

Hvilket generaliseringsnivå man tar utgangspunkt i har mye å si for hvor like de nordiske landene ser ut. Dersom sammenligningsbasisen er global vil de nordiske landene se relativt like ut, men sett i et intra-nordisk perspektiv blir forskjellene mer påfallende. Både Danmark og Norge har likevel en felles forankring i den nordiske modellen. Samtidig har landene relativt ulike tilnærminger til velferd og integrering av innvandrere, og Norge ser ut til å holde universalismeprinsippet tettere til brystet enn Danmark. Når det kommer til trepartssamarbeid er likhetene påfallende, samtidig som landene skiller seg ad på noen punkter. Trepartssamarbeidet ser ut til å stå noe sterkere i Norge. Samtidig har man i Norge vært svært opptatt av å beskytte lønnsnivået, mens hovedfokuset i Danmark har vært å sikre sysselsetting og bedrifters konkurranseevne.

3 Teoretiske perspektiver

Oppgavens problemstilling skal belyses ved hjelp av en kombinasjon av to ulike teoretiske perspektiver; et instrumentelt perspektiv og et kulturelt perspektiv. Jeg vil ta utgangspunkt i en forhandlingsvariant av det instrumentelle perspektivet for å belyse hvordan aktørenes egeninteresser, samt selve forhandlingsdynamikken, kan forklare hvorfor Danmark innførte et tiltak som brøt med universalismeprinsippet, mens Norge ikke gjorde det. Videre vil jeg benytte elementer fra normativ- og historisk institusjonalisme for å belyse hvordan aktørenes verdigrunnlag, og den politisk-historiske konteksten, kan tenkes å ha lagt føringer for utformingen av dagens integreringspolitikk. Jeg vil begynne med å gi en innføring i de to perspektivene, samt forklare hvordan perspektivene skal benyttes for å analysere og besvare oppgavens problemstilling. Innenfor hvert perspektiv utleder jeg også noen forventinger som skal belyses i analysen. Målet er ikke å sette de ulike teoretiske perspektivene opp mot hverandre for å sammenligne deres forklaringskraft, men snarere å bruke dem supplerende.

Samtidig vil jeg se på skjæringspunktet mellom perspektivene for å få en dypere forståelse for hva som kan forklare landenes ulike tilbøyelighet til å bryte med prinsipper i den nordiske modellen i møte med flyktningkrisen – nærmere sagt hva som kan forklare Danmark og Norges ulike tilbøyelighet til å innføre tiltak bestående av lavere lønn for flyktninger.

3.1 Det instrumentelle perspektivet

Grunnelementet i det instrumentelle perspektivet er at offentlige organisasjoner skal utføre oppgaver på vegne av samfunnet. På den måten kan organisasjoner betraktes som instrumenter som tas i bruk for å oppnå mål som anses som viktige i samfunnet (Christensen, Egeberg, Lægreid, Roness, & Røvik, 2015, s. 34). Det instrumentelle perspektivet har sine røtter i ‘rational-choice’-teori, som tar utgangspunkt i en tankegang om at mennesker er rasjonelle aktører og at deres adferd baseres på maksimering av egeninteresse (Boston, 1996).

Teorien er basert på at aktører handler fullstendig formålsrasjonelt; de har klare og konsistente mål samtidig som de har komplett oversikt over alle handlingsalternativer og de ulike alternativenes konsekvenser (Christensen et al., 2015, s. 37). Herbert Simon rettet i klassikeren ‘Administrative behaviour’ (1997) kritikk mot hvor realistisk dette synet er. Som en motvekt til den fullstendig rasjonelle «economic man» skisserte Simon «administrative man» – som går ut på at aktører handler innenfor bestemte strukturelle rammer, men har ufullstendig kjennskap til alternativer og konsekvenser. Begrenset rasjonelle aktører bærer

like fullt preg av å handle ut fra konsekvenslogikk, som er basert på tanken om at adferd drives av egeninteresse og forventninger til handlingers konsekvenser. Ut ifra den informasjonen de kjenner til forsøker aktørene å handle rasjonelt med sikte på å oppnå ønskede konsekvenser. I denne oppgaven legger jeg til grunn at aktørene er begrenset rasjonelle. Bakgrunnen for dette er at problemene offentlige organisasjoner står overfor gjerne er svært komplekse, og at det dermed er umulig for aktørene å inneha fullstendig informasjon om alle handlingsalternativer og deres konsekvenser (Christensen et al., 2015, s.

37). Her er trepartssamarbeidets møte med utforming av arbeidsrettet integreringspolitikk i etterkant av flyktningkrisen intet unntak.

3.1.1 En forhandlingsvariant av det instrumentelle perspektivet

Forhandlingsvarianten av det instrumentelle perspektivet betrakter organisasjoner som koalisjoner sammensatt av flere organisasjoner med delvis motstridende interesser og mål, hvor de ulike partene handler formålsrasjonelt på grunnlag av egeninteresse.

Trepartssamarbeidet kan betraktes som en slik koalisjon (Christensen et al., 2015, s. 34-35).

Jeg vurderer de ulike organisasjonene i trepartssamarbeidet som helhetlige aktører. De ulike aktørene i trepartssamarbeidet skal i fellesskap løse store samfunnsmessige utfordringer de ikke kan løse på egenhånd, men på grunn av delvis motstridende interesser er det grunn til å tro at utfallet av samarbeidet vil være gjenstand for forhandlinger. Forhandlingene vil kunne bære preg av konflikt, maktkamp og politikk, og utfallet vil avhenge av hvilke ressurser aktørene kan sette bak sine interesser (Christensen et al., 2015, s. 35, 45, 46).

I denne oppgaven skal to ulike aspekter ved dette perspektivet undersøkes. For det første vil perspektivet benyttes for å belyse aktørenes egeninteresse tilknyttet deltagelse i forhandlingsprosessen. For det andre vil perspektivet benyttes for å belyse aktørenes egeninteresse i å innføre tiltak som bryter med universalismeprinsippet. Gitt at noen aktører har egeninteresse i å innføre slike tiltak vil jeg undersøke eventuelle strategier aktørene har tatt i bruk for å få gjennom tiltaket blant potensielle motstandere. Jeg tar utgangspunkt i Lewicki’s (2007, s. 65-66) skille mellom henholdsvis prosedurale- og substansielle egeninteresser. Prosedurale interesser relateres til hvorfor ulike aktører går inn i forhandlinger. En organisasjon kan for eksempel velge dette fordi de drives av selve maktspillet i en forhandling, mens en annen organisasjon kan velge å gå inn i forhandlinger fordi de ikke har blitt konsultert tidligere og ønsker å påvirke hvordan et problem løses. Å ha

en stemme kan være viktig i seg selv ved at det fremstiller organisasjoner som relevante og gir de legitimitet, eller det kan være instrumentelt viktig, fordi dersom man lykkes i forhandlingen så kan utsikten til å bli invitert til fremtidige forhandlinger bedres.

Substansielle interesser er knyttet til hvilken betydning innholdet i det man forhandler om har for de ulike organisasjonene. Substansielle interesser kan være betydningsfulle for organisasjoner av ulike grunner, enten fordi man anser det som godt i seg selv og/eller fordi det bidrar til oppnåelse av et overordnet mål.

Innenfor det instrumentelle perspektivet anses egeninteresser som sentralt for å forstå aktørers adferd. Med utgangspunkt i dette har jeg utledet to forventninger tilknyttet henholdsvis aktørenes prosedurale og substansielle interesser. Den første forventningen går ut på at aktørene i begge land deltok i trepartssamarbeidet fordi de hadde egeninteresser tilknyttet selve deltagelsen, og at det av ulike grunner var viktig for aktørene som organisasjon å delta. I Danmark innførte man gjennom trepartssamarbeidet et tiltak som brøt med universalismeprinsippet, mens man i Norge ikke gjorde det. Min andre forventning er at dette kan forklares med at organisasjonene som har inngått i trepartssamarbeid i de to landene har ulike egeninteresser. Mer spesifikt har jeg en forventning om at noen av de danske organisasjonene har hatt egeninteresse i å innføre lavere lønn for flyktninger, mens de norske organisasjonene ikke hadde det, og at dette kan forklare at man i Danmark brøt med universalismeprinsippet, mens dette ikke var tilfelle i Norge.

Med utgangspunkt i forventningen om at noen aktører har hatt en egeninteresse i å innføre lavere lønn for flyktninger, forventer jeg at disse aktørene kan ha tatt i bruk ulike strategier for å få eventuelle motstandere av tiltaket med på laget. For å overkomme interessemotsetninger og hindre en fastlåst forhandlingssituasjon, kan aktører forsøke å handle strategisk ved å utnytte de andre aktørenes ulike preferanser for å lede forhandlingene i en retning som samsvarer med deres egeninteresser (Blom-Hansen, Christiansen, Fimreite,

& Selle, 2012, s. 74). For at dette skal lykkes er det nødvendig at aktørene har tilstrekkelig informasjon om hverandres interesser til at de kan avsløre vinn-vinn alternativer.

Trepartssamarbeidet er en veletablert forhandlingsarena mellom aktører som kjenner hverandres interesser svært godt, og det er derfor god grunn til å tro at alle aktørene besitter nok informasjon til å kunne forsøke å utnytte hverandres ulike preferanser dersom forhandlingssituasjonen skulle bli fastlåst (Lewicki et al., 2007, s. 70). Det må innvendes at det kan være en svært krevende oppgave å komme frem til et vinn-vinn utfall dersom

aktørene er svært uenige, og at det kanskje er mer sannsynlig at man finner en slags gylden middelvei som alle kan leve med. Man kan da velge å inngå et kompromiss, hvor de ulike aktørene delvis endrer sine tidligere fastsatte preferanser og gir etter på visse punkter (Héritier, 1999, s. 17). Trepartssamarbeid kan i seg selv sies å være en slags institusjonalisering av å inngå kompromiss, da interessemotsetningene mellom staten, arbeidstakerorganisasjonene og arbeidsgiverorganisasjonene, innenfor enkelte områder kan være så store at det ikke vil være mulig å oppnå et forhandlingsutfall som er i overensstemmelse med alle aktørenes preferanser. Aktører kan også forsøke å kompensere meningsmotstandere for noe av tapet de påføres ved innføring av et ønsket tiltak. For at dette skal lykkes forutsettes det at nytteverdien for forkjemperne for tiltaket anses som tilstrekkelig til tross for at meningsmotstanderne har blitt kompensert for noe av sitt tap (Héritier, 1999, s.

17).

Trepartssamarbeid består gjerne av aktører med motstridende egeninteresser. Det kan være vanskelig å komme frem til en enighet, og resultatet i forhandlinger blir ofte et kompromiss.

Med utgangspunkt i dette har jeg en forventing om at tiltak som avviker fra universalismeprinsippet har blitt innført ved at det er inngått forlik der motstandere har godtatt avviket som del av et større kompromiss. Aktører som har måttet inngå forlik som strider imot deres prinsipper og interesser vil imidlertid stå i fare for å tape legitimitet. Dette vil være svært alvorlig for en organisasjon. Det er dermed grunn til å anta at organisasjonen vil forsøke å fremstille utfallet av forhandlingene på en fordelaktig måte som noe de faktisk kan stå inne for. Denne måten å presentere en løsning på kalles framing – eller innramming.

Innramming innebærer selektiv bruk av kunnskap og informasjon om et problem og årsakssammenhengene som omgir det, og kan brukes strategisk av politiske aktører for å forsøke å strukturere og fremstille løsningene på problemet på en måte som stemmer overens med deres interesser (Knill & Tosun, 2012, s. 102-103). Løsninger kan rammes inn og presenteres på måter som fremmer ulike oppfatninger. Selve løsningen kan være den samme, men hvordan den fremstilles vil kunne variere ved at de ulike aktørene vektlegger de elementene ved en løsning som stemmer overens med deres interesser for å unngå å tape legitimitet. Med utgangspunkt i dette har jeg en forventning om at tiltak som avviker fra universalismeprinsippet fremstilles som om det ikke avviker for å unngå tap av legitimitet.

3.2 Det kulturelle perspektivet

James G. March og Johan P. Olsen (1989, s. 118) skiller mellom aggregative og integrative politiske prosesser. Førstnevnte forstår politiske prosesser som resultat av forhandlinger mellom rasjonelle aktører drevet av egeninteresse – her kan det trekkes en parallell til det instrumentelle perspektivet. Sistnevnte forstår imidlertid politiske prosesser som resultat av en institusjons felles normer og verdier, og knyttes opp mot det kulturelle perspektivet.

Kulturperspektivet vektlegger at normer og verdier, som har vokst frem innad i en organisasjon over en lengre tidsperiode, er av stor betydning for organisatorisk adferd (Christensen et al., 2015, s. 75). March og Olsen er to svært sentrale skikkelser innen dette perspektivet (Peters, 2012, s. 25). I 1984 utga de artikkelen «New Institutionalism:

Organizational Factors in Political Life» (1984) som har blitt stående som en klassiker innen disiplinen. March og Olsen kritiserte instrumentell teori for å ha et overdrevent fokus på individualistisk og utilitaristisk adferd, og ønsket å gjenintrodusere betydningen av normer og verdier i politisk analyse av organisatorisk adferd. De argumenterte for at individer hovedsakelig får sine politiske verdier gjennom medlemskap i institusjoner, og at en institusjons verdier, fremfor dens formelle regler, fungerer som rettesnor for medlemmene.

De mente at organisasjoner og institusjoner er helt sentrale for å forstå betydningen av verdier og kollektive valg i politikken (Peters, 2012, s. 25, 45). I de fleste tilfeller er det riktignok snakk om en blanding av både organisatoriske og institusjonelle trekk. Jeg vil derfor benytte det instrumentelle og det kulturelle perspektivet supplerende for å bidra til en dypere forståelse.

Innenfor det kulturelle perspektivet baserer denne oppgaven seg på to ulike tilnærminger;

henholdsvis normativ- og historisk institusjonalisme. Innenfor den normative institusjonalismen spiller kulturelle normer og verdier en avgjørende rolle for å forklare organisatorisk adferd, mens innen den historiske institusjonalismen står stiavhengighet sentralt.

3.2.1 Normativ institusjonalisme

March og Olsen ønsket å gjenfinne forståelsen av det kollektive og verdidrevne fremfor det individualistiske, som utgangspunkt for politisk beslutningstaking (Peters, 2012, s. 45).

‘Logics of appropriateness’ er ifølge March og Olsen det som oftest danner bakteppet for handling (1989, s. 24), og er et sentralt konsept innenfor normativ institusjonalisme (Peters,

2012, s. 27). Dette omhandler at passende adferd for en bestemt aktør i en gitt situasjon defineres av politiske og sosiale institusjoner, og overføres mellom aktører gjennom sosialisering. Handlingslogikken går ut på at aktører etterstreber å oppfylle de forventninger og plikter som følger med deres rolle, identitet og medlemskap i institusjonen (Olsen, 2007, s. 3). Ifølge March og Olsen er politikk organisert etter denne handlingslogikken. Politiske samfunn baseres på en felles historisk kontekst, et felles verdisyn, og en grunnleggende felles forståelse – som kommer til uttrykk i regler for passende adferd (March & Olsen, 1989, s.

160-161). Regler følges både fordi de oppfattes som rimelige i forhold til oppgaven som skal gjennomføres, men også fordi de anses for å inneha en normativ validitet (Olsen, 2007, s. 3).

Denne handlingslogikken er basert på en tanke om at det som anses som passende vil legge føringer for adferd, og skiller seg fra tradisjonell tenkning om konsekvenslogikk som utgangspunkt for handling (March & Olsen, 1989, s. 160-161).

Normativ institusjonalisme retter seg her mot institusjoner, og omhandler hvordan en institusjons verdigrunnlag legger føringer for hva som betraktes som passende adferd.

Forståelsen av hva som er passende adferd vil variere mellom ulike institusjoner, ettersom ulike organisasjonskulturer kan vektlegge ulike normer og verdier (Christensen et al., 2015, s.

218). Dette impliserer at de ulike aktørene i trepartssamarbeidet kan ha varierende forståelser av hva som er passende adferd, ettersom de kulturelle normene og verdiene som vektlegges i deres institusjonelle omgivelser kan variere. Dette kan igjen virke førende for hvilke alternativer som anses for å være passende innen utviklingen av den arbeidsrettede integreringspolitikken, og kan bidra til å forklare landenes ulike tilbøyelighet til å innføre tiltak som bryter med universalismeprinsippet. Med utgangspunkt i dette perspektivet har jeg en forventning om at ulik tilbøyelighet i Danmark og Norge til å innføre tiltak som bryter med universalismeprinsippet kan forklares av ulikt verdigrunnlag i de to landene. Mer spesifikt har jeg en forventning om at brudd med prinsippet kan forklares med at universalismeprinsippet ikke er en retningsgivende del av de danske aktørenes verdigrunnlag.

Tilsvarende har jeg en forventing om at fravær av brudd på universalismeprinsippet i Norge kan forklares med at universalismeprinsippet er en retningsgivende del av de norske aktørenes verdigrunnlag.

3.2.2 Historisk institusjonalisme

Historisk institusjonalisme baseres på tanken om stiavhengighet. Stiavhengighet handler om at veivalg som tas i en institusjons formative fase, eller når en policy foreslås innført, legger føringer på den videre utviklingen, og bidrar til å gjøre alternative veivalg mindre sannsynlige over tid. Kort sagt handler stiavhengighet om at når en organisasjon eller en institusjon legger ut på en ‘sti’, så tenderer de første policyvalgene å videreføres i fremtidige policyvalg slik at stien opprettholdes. For å forstå de valgene som tas er det derfor en forutsetning å forstå den politiske og historiske konteksten (Peters, 2012, s. 70-71).

Gitt at aktiviteten i offentlige organisasjoner og institusjoner gjerne er rutinepreget og følger standardiserte prosedyrer, så er det ifølge Peters (2012, s. 72) grunn til å tro at kreftene som opprettholder den opprinnelige stien er sterke. Historisk institusjonalisme tar utgangspunkt i en forståelse av at det er krevende å endre institusjonell praksis, og når politikere skal redesigne institusjoner vil de begrenses av innebygde kulturelle strukturer (Thelen, 1999, s.

386). Perspektivet er velegnet for å forklare opprettholdelse av status qou, men er kritisert for sin mangelfulle evne til å forklare endring. Stiavhengighet tilsier riktignok ikke at utvikling og endring ikke kan finne sted, men at utvikling påvirkes av tidligere policyvalg. Institusjoner vil gradvis kunne utvikle seg som følge av endrede miljøforhold og politisk manøvrering, men innenfor rammer satt av tidligere innført policy – og endringen vil i seg selv være stiavhengig (Peters, 2012, s. 70-73; Thelen, 1999, s. 387). Selznick (1997, s. 27) forklarer motstand mot forandring med at institusjoner har tilegnet seg verdier, og med dette også en motstand mot endring. Ved introduksjon av endring vil medlemmene i en institusjon få en følelse av personlig tap; selve institusjonens «identitet» krenkes på et vis, og det er med stor motvilje at de gir etter for økonomiske eller tekniske hensyn. Stiavhengighet legger altså til grunn at alternative veivalg over tid gjøres mindre sannsynlig, men at små endringer innenfor den samme stien kan finne sted. Dersom stien skal kunne ta en ny retning som bryter med tidligere praksis kreves et stort politisk press i form av en krise som kan legitimere og nødvendiggjøre omlegging av politikken (Peters, 2012, s. 70; Thelen, 1999, s. 399).

Historisk institusjonalisme kan brukes til å studere både policyendringer og organisasjonsendringer. I denne oppgaven vil perspektivet benyttes for å se på policyendringer, og for å belyse om tidligere politikk innenfor integreringsfeltet kan ha lagt føringer for den videre politikkutformingen i etterkant av flyktningkrisen. Med utgangspunkt

i dette har jeg en forventing om at tiltak som avviker fra universalismeprinsippet har blitt innført fordi det er en videreutvikling av tidligere policy innen integreringspolitikken. Mer spesifikt har jeg en antagelse om at Danmark også tidligere (enn 2016) har innført integreringstiltak som bryter med universalismeprinsippet, og at tiltak som avviker fra prinsippet ble innført fordi det er en videreføring av tidligere innførte integreringstiltak.

Tilsvarende har jeg en forventing om at man i Norge heller ikke tidligere har innført integreringstiltak som bryter med universalismeprinsippet, og at denne politikken som følge av stiavhengighet ble videreført i etterkant av flyktningkrisen.

Som tidligere nevnt åpner historisk institusjonalisme opp for at kriser som oppfattes som tilstrekkelig alvorlige, såkalte critical junctures, kan legitimere drastisk endring (Thelen, 1999, s. 399). Med utgangspunkt i dette har jeg en forventing om at tiltak som avviker fra universalismeprinsippet har blitt innført fordi flyktningkrisen ble oppfattet som så alvorlig at det legitimerte drastisk endring. Mer spesifikt har jeg en forventing om at kriseforståelsen i Danmark var alvorlig nok til at det kunne legitimere å innføre tiltak som bryter med universalismeprinsippet, og at kriseforståelsen i Norge ikke var tilstrekkelig alvorlig til å legitimere tilsvarende tiltak.

3.2.3 Hva er forskjellen mellom de to perspektivene?

Historisk- og normativ institusjonalisme har mye til felles, og en utfordring ved bruk av perspektivene i politisk analyse kan være å skille mellom hva som kan forklares med utgangspunkt i henholdsvis stiavhengighet eller normer og verdier. Stiavhengighet og hva som anses for å være passende adferd er tett sammenkoblet (Christensen et al., 2015, s. 61).

Peters (2012, s. 88) argumenterer for at historisk institusjonalisme er nær ved å være en versjon av normativ institusjonalisme, gitt sin stilltiende aksept av ‘logics of appropriateness’

som formende for adferd, om enn med en velutviklet interesse for historisk kontekst og effekten av institusjoner over tid. I denne oppgaven vil jeg benytte perspektivene supplerende for å fokusere på ulike elementer i den empiriske analysen. Begge perspektivene kan benyttes for å studere både institusjoner og policy, men som tidligere nevnt vil jeg i denne oppgaven benytte historisk institusjonalisme for å belyse hvordan en valgt form for policy tenderer å videreføres, mens normativ institusjonalisme vil benyttes for å belyse betydningen av en institusjons verdigrunnlag for adferd. Innenfor et historisk perspektiv kan politikkutformingen i etterkant av flyktningkrisen for eksempel forklares med at politikkfeltet

er preget av stiavhengighet og at aktørene preges av de valgene som tidligere har blitt tatt innenfor samme politikkområde. Samtidig kan den etablerte praksisen innenfor et politikkområde være med på å forme aktørenes normer og verdier, og aktørenes handlinger kan dermed forstås både som et uttrykk for stiavhengighet, men også som et resultat av aktørenes verdigrunnlag. Det kan dermed være problematisk å forsøke å skille mellom hvorvidt det er stiavhengighet eller verdier som har vært avgjørende, og jeg vil derfor benytte de to tilnærmingene supplerende.

4 Metode

4.1 Forskningsdesign

I dette kapitlet vil jeg redegjøre for oppgavens metodologiske tilnærming. Oppgaven er meldt inn til og godkjent av Norsk senter for forskningsdata (NSD). Innledningsvis redegjør jeg for forskningsdesignet jeg har benyttet, som er en kvalitativ, komparativ casestudie. Jeg vil diskutere hvorfor casestudie er et velegnet forskningsdesign i dette tilfellet, samt argumentere for hvorfor det er hensiktsmessig å benytte strategisk utvelging av case for å besvare oppgavens problemstilling. Videre presenteres det empiriske grunnlaget oppgaven er basert på, herunder skriftlig materiale og intervjuer. Jeg vil forklare fremgangsmåten jeg har benyttet i innsamlingen og analysen av det empiriske materialet, samt begrunne de valgene jeg har tatt underveis. Avslutningsvis vil jeg diskutere oppgavens validitet og reliabilitet.

4.1.1 Casestudie – for en helhetlig forståelse

Jeg vil belyse oppgavens problemstilling ved å gjennomføre en komparativ casestudie av hva som kjennetegner den arbeidsrettede integreringspolitikken i Danmark og Norge, samt hva som kjennetegner prosessene rundt trepartssamarbeidet under og i etterkant av flyktningkrisen. En case er et avgrenset fenomen, eller enhet, som observeres på ett bestemt tidspunkt eller over en viss tidsperiode (Gerring, 2007, s. 19). Casestudier er som regel svært intensive studier som tar innover seg mye informasjon om de enhetene som undersøkes, noe som bidrar til å utvikle en helhetlig forståelse (Grønmo, 2004, s. 105). Videre er casestudier velegnet når en ønsker å forstå og forklare handlinger og prosesser (Andersen, 1997, s. 34).

Casestudier gir god innsikt i enkelthendelser, og bidrar til økt forståelse for aktører og deres intensjoner, noe som igjen kan bidra til økt forståelse av årsakssammenhenger og til å identifisere hvilke kausalmekanismer som gjør seg gjeldende. Dette bidrar til å øke den indre validiteten (Gerring, 2007, s. 43-44). Denne studien tar som sagt sikte på å belyse hva som kan forklare Danmark og Norges ulike tilbøyelighet til å bryte med universalismeprinsippet i utformingen av den arbeidsrettede integreringspolitikken i etterkant av flyktningkrisen. I så henseende er det viktig å skaffe til veie et detaljert og helhetlig bilde av prosessene rundt trepartssamarbeidet i begge land, samt den integreringspolitiske historiske konteksten.

Casestudie er derfor svært godt egnet, med tanke på at formålet er å bidra til en dypere og

mer helhetlig forståelse av hva som kan forklare ulikhetene i utformingen av integreringspolitikken landene imellom.

Valg av case

For å gå i dybden på et fenomen er det nødvendig å begrense antall caser. For å belyse og besvare problemstillingen har jeg valgt Danmark og Norge som kontrasterende caser. Casene er valgt ved strategisk utvelging. Jeg har basert utvalget av caser på såkalt «most similar systems design». Det går ut på å velge enheter som skiller seg fra hverandre på den avhengige variabelen, men som er mest mulig like med hensyn til alle andre forhold enn det som skal forklares. Like trekk kan ikke forklare det som er ulikt, og de like trekkene kan dermed elimineres. Tanken bak dette designet er at en eller noen få uavhengige variabler varierer mellom casene – og at dette kan forklare variasjonen i avhengig variabel (Grønmo, 2004, s. 404; Levy, 2008). Danmark og Norge har ulikt utfall på avhengig variabel, her operasjonalisert som tilbøyelighet til å bryte med prinsipper i den nordiske modellen. I Danmark iverksatte man som resultat av trepartssamarbeidet blant annet et nytt arbeidsrettet integreringstiltak – IGU, som innebærer bruk av lavere lønn for å få flyktninger ut på arbeidsmarkedet. I Norge ble resultatet av trepartssamarbeidet svært annerledes. Det man kom frem til var et «hurtigspor» inn i arbeidslivet som innebærer økt fokus på kartlegging av flyktningenes kompetanse, i tillegg til en ambisjon om at arbeidslivet skal bidra i sysselsettingen (Hernes & Tronstad, 2017, s. 138). I Norge gikk man ikke for en tilsvarende løsning som i Danmark med bruk av lavere lønn for å få flyktninger ut i arbeid. Norge valgte en løsning med langt vagere virkemidler. Dette skillet mellom Danmark og Norge i valg innen den nye arbeidsrettede integreringspolitikken gjør landene til svært interessante case.

Tatt i betraktning at begge land karakteriseres som nordiske velferdsstater, hvor universalismeprinsippet tradisjonelt sett står sentralt i politikkutformingen, kan utfallet av trepartssamarbeidet i Danmark virke oppsiktsvekkende. Ved å åpne opp for bruk av lavere lønninger for flyktninger som en enkeltgruppe, har Danmark brutt med universalismeprinsippets vektlegging av like løsninger og rettigheter for alle lag av befolkningen. Som tidligere nevnt kan IGU implisere en forskjellsbehandling av ulike befolkningsgrupper på flere måter. Tiltaket kan anses som negativt for flyktninger ved at det åpner opp for at de kan motta lavere lønn enn andre. Samtidig kan tiltaket anses for å gi flyktninger en fordel i forhold til andre grupper, siden også mange andre kunne ønsket seg muligheten til å arbeide til lavere lønn. På bakgrunn av at Danmark synes å ha brutt med universalismeprinsippet, mens Norge ikke har gjort det, vil Danmark fungere som denne