Prop. 153 L
(2012–2013)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)
Endringer i passloven (politiets adgang til
å benytte passregisteret)
1 Hovedinnholdet
i proposisjonen ... 5
2 Bakgrunnen for lovforslaget ... 6
3 Kort om hvilke opplysninger som registreres i passregisteret ... 8
4 Gjeldende rett om adgang til å benytte opplysninger fra passregisteret ... 10
4.1 Generelt om bruk av registre med personopplysninger ... 10
4.2 Nærmere om adgangen til å benytte opplysninger fra passregisteret ... 11
4.3 Enkelte ytterligere bemerkninger om innholdet i dagens regler ... 11
4.4 Kort om svensk og dansk rett ... 13
4.5 Kort om reform av EUs regelverk om personvern ... 14
5 Forslag i høringsnotatet ... 15
6 Høringsinstansenes syn ... 21
6.1 Hovedtrekk ... 21
6.2 Nærmere om høringsinstansenes syn på lovforslaget ... 22
7 Departementets vurderinger ... 28
7.1 Generelt ... 28
7.2 Særlig om bruk av opplysninger fra passregisteret ved forebygging og etterforskning av straffbare forhold ... 28
7.3 Særlig om behov tilknyttet politiets arbeid etter utlendingsloven ... 29
7.4 Særlig om automatiserte søkeprosesser i bildemateriale ... 30
7.5 Spørsmål om samtykke som grunnlag for å hente opplysninger fra passregisteret ... 30
7.6 Spørsmål om oppbevaring mv. av opplysninger etter bruk ... 31
7.7 Utlevering av opplysninger til utlandet ... 31
7.8 Enkelte andre forhold ... 31
8 Økonomiske og administrative konsekvenser ... 32
9 Merknader til de enkelte bestemmelsene ... 33
Forslag til lov om endringer i passloven (politiets adgang til å benytte passregisteret) ... 36
(2012–2013)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)
Endringer i passloven (politiets adgang til å benytte passregisteret)
Tilråding fra Justis- og beredskapsdepartementet 7. mai 2013, godkjent i statsråd samme dag.
(Regjeringen Stoltenberg II)
1 Hovedinnholdet i proposisjonen
I proposisjonen fremmer Justis- og beredskapsde- partementet forslag til en ny § 8 a i passloven.
Bestemmelsen åpner for at politiet kan benytte opplysninger fra det sentrale passregisteret til flere oppgaver enn det som ligger i dagens regler.
Foruten til formål som ligger innenfor passloven, skal politiet etter forslaget kunne hente ut opplys- ninger fra passregisteret til bruk:
– i arbeid med å finne savnet person eller med å identifisere en død person eller en person som det hører under politiets oppgaver å hjelpe – i arbeid med å identifisere en person som kan
innbringes eller skal pågripes eller anbringes i politiarrest
– ved forebygging eller etterforskning av en handling som etter loven kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder
– i arbeid etter utlendingsloven med å avklare identiteten til en person som har plikt til å gi opplysninger om egen identitet
– ved kontroll av opplysninger som skal føres inn i det sentrale registeret over strafferettslige reaksjoner
– når den som opplysningene gjelder har gitt et uttrykkelig samtykke som er basert på frivillig- het og informasjon.
Etter forslaget skal uthentingen av opplysninger fra passregisteret til de nevnte formålene kunne skje ved direkte tilgang. Videre går bestemmelsen ut på at opplysninger som er hentet ut på grunn- lag av den, ikke skal lagres ut over det som er nød- vendig for å oppfylle formålet med behandlingen av opplysningene eller dokumentere behandlin- gen av den saken som opplysningene er innhentet for. For å dekke de behov som i praksis oppstår for å kunne utveksle opplysninger innenfor inter- nasjonale politisamarbeid som Norge deltar i, foreslås det dessuten en regel om adgang til å utlevere opplysninger fra passregisteret til uten- landske samarbeidende politimyndigheter og sik- kerhetstjenester når dette ikke anses uforholds- messig.
Øvrige forslag i proposisjonen er tilpasninger til den nye bestemmelsen.
2 Bakgrunnen for lovforslaget
Det har tidligere vært en viss praksis for at poli- tiet, som er passmyndighet i Norge, har benyttet opplysninger fra passregisteret til andre politimes- sige formål enn dem som kan knyttes til passlo- ven. I 2010 fikk passforskriften en tilføyelse om at ansatte i norsk grensekontroll, Kripos og pass- myndigheten kun gis tilgang til opplysningene i passregisteret til bruk for passutstedelse, grense- kontroll og ved innlevering og beslag etter passlo- ven § 7. Videre tok Datatilsynet opp spørsmål om lovligheten av rutinemessig å innhente opplysnin- ger fra passregisteret for å identifisere bilførere som er avbildet i forbindelse med automatisk tra- fikkontroll. Senere har departementet påpekt overfor Politidirektoratet at personopplysningslo- ven inneholder begrensninger i adgangen til å benytte personopplysninger til andre formål enn dem de er innsamlet for.
Det er nevnt i NOU 2012: 14 Rapport fra 22.
juli-kommisjonen at Politiets sikkerhetstjeneste (PST) ønsker tilgang til flere offentlige registre enn i dag, herunder til passregisteret (rapporten punkt 16.4, side 387 annen spalte). Kommisjonen selv har blant annet anbefalt at taushetsbestem- melsene i lovgivningen bør harmoniseres med det etablerte regelverket for PSTs arbeid, slik at tje- nesten i større grad kan få tilgang til relevant informasjon fra andre etater. Det vises til NOU 2012: 14 punkt 19.9 (anbefaling nr. 27, side 459 annen spalte).
Ved brev 20. februar 2013 sendte Justis- og beredskapsdepartementet ut et høringsnotat med forslag til endringer i passloven og passforskriften som åpner for at politiet kan benytte opplysninger fra passregisteret til flere formål enn i det som lig- ger i dagens regler (nevnt også i Meld. St. 21 (2012-2013) Terrorberedskap, punkt 6.5.5). For- slaget i høringsnotatet fremgår av punkt 5 neden- for. Høringsnotatet ble sendt til følgende instan- ser:
Departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet Barneombudet
Datatilsynet
Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD) Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Domstoladministrasjonen
Forbrukerombudet Generaladvokaten
Juridisk fakultet, Universitetet i Bergen Juridisk fakultet, Universitetet i Oslo Juridisk fakultet, Universitetet i Tromsø
Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker Konkurransetilsynet
Kripos
Likestillings- og diskrimineringsombudet Nasjonal sikkerhetsmyndighet
Norsk senter for menneskerettigheter Personvernnemnda
Politidirektoratet Politihøgskolen
Politiets data- og materielltjeneste (PDMT) Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Post- og teletilsynet Regjeringsadvokaten Riksadvokaten Riksarkivet Sametinget Skattedirektoratet
Spesialenheten for politisaker Statistisk Sentralbyrå
Statsadvokatembetene
Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS- utvalget)
Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen)
Sysselmannen på Svalbard Toll- og avgiftsdirektoratet Utlendingsdirektoratet Vegdirektoratet Økokrim
Amnesty International Norge Antirasistisk senter
Arbeidsgiverforeningen Spekter Bedriftsforbundet
Ciliat
Den Norske Advokatforening Den Norske Dommerforening
DIXI ressurssenter for voldtatte, Oslo og Stavanger
Fellesskap mot seksuelle overgrep (FMSO) Finansnæringens Fellesorganisasjon Forsvarergruppen av 1977
ICJ Norge
Innvandrernes landsorganisasjon Institutt for samfunnsforskning
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) Juss-Buss
Jussformidlingen i Bergen Jusshjelpa i Nord-Norge Kommunenes sentralforbund Kontoret for fri rettshjelp Landsorganisasjonen i Norge Mediebedriftenes landsforening Mira ressurssenter
Norges Juristforbund Norges politilederlag
Norsk forening for kriminalreform (KROM) Norsk Journalistlag
Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Organisasjon mot offentlig diskriminering (OMOD)
Personvernnemnda
Politiembetsmennenes landsforening Politiets Fellesforbund
Redd Barna, Rettighetssenteret Rettspolitisk forening
Røde Kors
Stiftelsen for kritisk og undersøkende presse (SKUP)
Høringsfristen var 2. april 2013. Følgende hørings- instanser har hatt merknader til innholdet i forsla- get:
Datatilsynet
Det nasjonale statsadvokatembetet for
bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet
Kripos
Politidirektoratet
Politiets data- og materielltjeneste (PDMT) Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Post- og teletilsynet Riksadvokaten Riksarkivet
Samferdselsdepartementet Toll- og avgiftsdirektoratet Utlendingsdirektoratet Økokrim
Den Norske Advokatforening
Finans Norge (tidligere Finansnæringens Fellesorganisasjon)
Norges Politilederlag
Norsk forening for kriminalreform (KROM) Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og
Norsk Journalistlag (i fellesskap) Politiets Fellesforbund
Politijuristene i Norges Juristforbund
Hovedelementene i høringsuttalelsene er referert i punkt 6 nedenfor (enkelte i punkt 4.3). Følgende høringsinstanser har meddelt at de ikke har merk- nader eller ikke avgir uttalelse:
Arbeids- og velferdsdirektoratet Arbeidsdepartementet
Barne- og likestillingsdepartementet Domstoladministrasjonen
Fiskeri- og kystdepartementet
Fornyings- og administrasjonsdepartementet Forsvarsdepartementet
Gjenopptakelseskommisjonen Helse- og omsorgsdepartementet Kunnskapsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet Regjeringsadvokaten
Statistisk sentralbyrå Utenriksdepartementet
Arbeidsgiverforeningen Spekter Landsorganisasjonen i Norge
3 Kort om hvilke opplysninger som registreres i passregisteret
De rettslige rammene for innholdet i passregiste- ret fremgår av passloven § 8 og passforskriften
§ 13. Passloven § 8 lyder:
Ǥ 8 Passregister
Det kan opprettes et sentralt passregister.
Også utlendingspass og reisebevis for flyktnin- ger kan registreres i registeret.
Registeret kan inneholde passinnehavers navn, fødselsnummer, høyde, øyenfarge, hår- farge, fødested, utsendelsesadresse, samt pass- nummer, utstedende myndighet, utstedelses- dato og utløpsdato. Ved endring av navn eller lignende, og ved utstedelse av nytt pass, kan også tidligere data beholdes i registeret.
I registeret kan også inntas passinnehavers signatur og ansiktsfoto.
Bare passmyndigheten, Kripos og norsk grensekontrollmyndighet skal ha tilgang til passregisteret.
I registeret inntas for øvrig slike opplysnin- ger som er nødvendig for forvaltning av regis- teret og utstedelse av pass.
Behandlingsansvarlig for passregisteret er Politidirektoratet.
Ved passmyndighet som ikke er tilknyttet det sentrale passregister, kan det føres midler- tidig passregister etter regler gitt av Politidi- rektoratet.
For diplomatpass, spesialpass og tjeneste- pass utstedt etter regler gitt i medhold av lov om utenrikstjenesten § 1 kan det også inntas andre opplysninger etter forskrift fastsatt av Utenriksdepartementet.»
Passforskriften § 13 første ledd sier følgende om hva passregisteret kan inneholde:
«I sentralt passregister opprettet i medhold av passloven § 8 kan i tillegg til de opplysninger som fremgår av bestemmelsen, også registrere opplysninger om pass som er meldt tapt eller stjålet, beslutning om passhindring, jf. passlo- ven § 5, beslutning om innlevering og beslag av pass, jf. passloven § 7, årsaken til at det ikke
utstedes pass med fingeravtrykk, jf. § 5, samt kopi av dom eller lignende, jf. § 10.»
Ved utstedelse av pass skal det som hovedregel tas bilde av søkeren ved hjelp av teknisk utstyr for opptak av biometri, og avgis fingeravtrykk på en fingertrykksavleser som er integrert i opptaksut- styr for biometri, jf. passloven § 3 og passforskrif- ten §§ 4 og 5. Denne informasjonen lagres i selve passet til bruk for verifisering eller kontroll av pas- sinnehaverens identitet, jf. passloven § 6 annet ledd.
I henhold til passloven § 6 a annet ledd skal biometrisk personinformasjon som er innhentet til bruk ved personalisering av passet slettes så snart passet er oversendt eller utlevert til pas- sinnehaver. Biometrisk personinformasjon som innhentes fra den som passerer grensekontroll eller annet kontrollsted for kontroll av reisedoku- menter, skal dessuten slettes så snart som mulig etter at vedkommendes identitet er fastslått, jf.
samme bestemmelse fjerde ledd. Disse bestem- melsene medfører plikt til å slette informasjon som blir liggende igjen hos den som har utstedt eller deltatt i produksjonen av passet.
Passinnehavers ansiktsfoto og signatur inngår som nevnt i passregisteret, i tillegg til opplysnin- ger om fødselsnummer, høyde, øyenfarge, hår- farge, fødested, utsendelsesadresse mv., jf. passlo- ven § 8 annet og tredje ledd. Fotografiet er et JPEG-bilde som tilfredsstiller internasjonale krav til oppløsning og kvalitet. På bakgrunn av de tek- niske egenskapene er fotografiene i passregiste- ret egnet til såkalt biometrisk gjenkjenning.
Det er tidligere vurdert om fingeravtrykk skal lagres i passregisteret. Under henvisning blant annet til et visst misbrukspotensiale, konkluderte departementet i Ot.prp. nr. 64 (2008-2009) med at det ikke ville fremme forslag om dette, jf. proposi- sjonen punkt 5.3.2.
Etter passloven § 8 femte ledd kan det inntas i registeret «for øvrig slike opplysninger som er nødvendig for forvaltning av registeret og utste- delse av pass». Etter passforskriften § 13 første ledd kan det registreres beslutning om passhind- ring etter passloven § 5, beslutning om innleve-
ring og beslag av pass etter § 7, årsaken til at det ikke utstedes pass med fingeravtrykk i samsvar med hovedregelen etter passforskriften § 5, og det skal avmerkes i et merknadsfelt i passregiste- ret når det er fremlagt kopi av dom eller lignende, jf. også passforskriften § 10. Beslutning om pass- hindring etter § 5 kan ha bakgrunn i sinnslidelse, domfellelse og andre forhold av personlig karak- ter. At beslutning om passhindring må kunne registreres i passregisteret, kommer til uttrykk allerede i Ot.prp. nr. 61 (1996-97). I Ot.prp. nr. 64 (2008-2009) punkt 5.3.3 er det uttalt at registrering av opplysninger etter passloven § 8 femte ledd ikke vil være informasjon som direkte gjelder pas- sinnehaver. I praksis er det imidlertid behov for å registrere passhindring mv., og det er ikke noe som tyder på at det man har ment å stenge denne muligheten.
I tillegg til det som er nevnt nå og i høringsno- tatet, legges det inn i saksbehandlingssystemet for pass enkelte andre opplysninger eller merkna- der som passmyndigheten har behov for, slik som kontaktinformasjon, hvem som har møtt ved søk-
nad om pass til barn og informasjon om fremlagte fullmakter. Videre legges det i noen tilfeller inn en såkalt obs-merknad om forhold som kan være av betydning for om det skal utstedes pass. Eksem- pel på slike forhold er en bekymringsmelding om at en forelder vil prøve å få utstedt pass uten den andre forelders samtykke for å bringe barnet ut av landet. Andre eksempler er at søker venter på soning av en dom, eller at det kan være fare for misbruk av pass eller at søker ikke er i stand til å ta vare på seg selv i utlandet. Videre vil det være nødvendig å registrere opplysninger om forhånds- varsel om passnektelse eller tilbakekall av pass og innkomne meldinger fra Schengen informasjons- system mv. Praksis må ses på bakgrunn av at det etter passloven § 8 femte ledd kan inntas i passre- gisteret opplysninger som er nødvendige for for- valtning av registeret og utstedelse av pass.
Det er ikke gitt særskilte forskrifter etter pass- loven § 8 siste ledd for diplomatpass, spesialpass og tjenestepass utstedt i medhold av utenrikstje- nesteloven § 1.
4 Gjeldende rett om adgang til å benytte opplysninger fra passregisteret
4.1 Generelt om bruk av registre med personopplysninger
Personopplysningsloven gir regler om opprettelse og forvaltning av registre som inneholder person- opplysninger. I henhold til personopplysningslo- ven krever behandling av personopplysninger at det foreligger et behandlingsgrunnlag, som eksempelvis kan være en lov, samtykke fra den opplysningene gjelder eller at behandlingen er nødvendig for å utøve offentlig myndighet. For behandling av sensitive personopplysninger gjel- der det ytterligere krav, jf. personopplysningslo- ven § 9. Personopplysninger kan i utgangspunktet bare brukes til angitte formål som er saklig begrunnet i den behandlingsansvarliges virksom- het, og ikke senere brukes til formål som er ufor- enlig med det opprinnelige formålet med innsam- lingen uten at den registrerte samtykker, jf. per- sonopplysningsloven § 11 første ledd. Innenfor rammen av Den europeiske menneskerettskon- vensjonen artikkel 8 og andre folkerettslige for- pliktelser kan det gis særskilte regler som åpner for en videre bruk av personopplysninger enn det som følger av personopplysningsloven.
Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8 lyder i norsk oversettelse:
«Art 8. Retten til respekt for privatliv og familie- liv1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv
og familieliv, sitt hjem og sin korrespon- danse.
2. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offent- lige trygghet eller landets økonomiske vel- ferd, for å forebygge uorden eller kriminali-
tet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.»
Rekkevidden av EMK artikkel 8 er behandlet blant annet i forarbeidene til politiregisterloven (Ot.prp. nr. 108 (2008-2009) punkt 4.3.1, proposi- sjonen ble fremmet på ny ved Prop. 12 L (2009- 2010)). Kjernen i bestemmelsen er at den enkelte har krav på respekt for sitt privatliv, sitt hjem og sin korrespondanse (artikkel 8 nr. 1). Departe- mentet legger til grunn at politiets behandling av personopplysninger skal ligge innenfor de ram- mer som EMK artikkel 8 oppstiller.
Vilkårene etter artikkel 8 nr. 2 for å gjøre begrensninger i den retten til privatliv og egne personopplysninger som ligger i artikkel 8 nr. 1, er for det første at begrensningen må være «i sam- svar med loven». I dette ligger at begrensningene må ha grunnlag i en formell nasjonal norm som er tilgjengelig og gir forutsigbarhet for innbyggerne.
For det andre må inngrepet være «nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økono- miske velferd, for å forebygge uorden eller krimi- nalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter». I kravet til nødvendighet ligger blant annet at det må være forholdsmessighet mellom inngrepet og den sam- funnsmessige verdien av dette. Kravet til forholds- messighet utgjør en begrensning for hvilke inn- grep lovgiver kan åpne for, selv om tiltaket gjelder eksempelvis kriminalitetsbekjempelse.
Også FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 17 inneholder forbud mot vil- kårlige eller ulovlige inngrep i privatliv og familie- liv, hjem og korrespondanse, og rett til beskyt- telse mot slike inngrep eller angrep. Denne kon- vensjonen antas ikke å inneholde flere begrens- ninger enn de som følger av EMK artikkel 8, jf.
eksempelvis NOU 2004: 6 Mellom effektivitet og personvern, punkt 4.3.5.
4.2 Nærmere om adgangen til å benytte opplysninger fra passregisteret
Passloven § 8 utgjør det rettslige grunnlaget for det sentrale passregisteret. I tillegg til å regulere hvilke opplysninger som kan registreres der, angir bestemmelsen hvem som har tilgang til registeret. Av § 8 fjerde ledd fremgår at bare pass- myndigheten, Kripos og norsk grensetollmyndig- het skal ha tilgang til passregisteret. Etter § 9 kan det gis nærmere forskrifter til gjennomføring av loven. Passforskriften § 13 annet ledd lyder:
«Ansatte i norsk grensekontroll, Kripos og passmyndigheten gis kun tilgang til opplysnin- gene i passregisteret til bruk for passutste- delse, grensekontroll, og ved innlevering og beslag, jf. passloven § 7.»
Politidistriktene og en del utenriksstasjoner er passmyndighet. Politiet kan i utgangspunktet like- vel bare benytte opplysninger fra passregisteret innenfor de rammer som følger av loven. I tillegg til det som er uttrykkelig oppregnet i passforskrif- ten § 13 annet ledd, antar departementet at opp- lysningene i passregisteret kan benyttes til etter- forskning av saker om forfalskning og misbruk av pass, siden slik virksomhet er nært knyttet til passlovens formål. På basis av en presumsjon om samtykke, har departementet dessuten lagt til grunn at opplysninger fra passregisteret kan benyttes i saker om savnede personer, se også personopplysningsloven § 8 bokstav c og § 9 før- ste ledd bokstav c. Også ellers vil samtykke fra den registrerte kunne gi grunnlag for å bruke opplysningene i passregisteret til andre formål.
Opplysninger i elektroniske registre kan være gjenstand for beslag og utlevering i samsvar med reglene i straffeprosessloven kapittel 16. Etter straffeprosessloven § 203 kan det tas beslag i
«[t]ing» som antas å ha betydning som bevis i en straffesak. Ordet «ting» omfatter også opplysnin- ger som er elektronisk lagret, jf. eksempelvis Bjerke, Keiserud og Sæther: Straffeprosessloven.
Kommentarutgave 4. utgave side 711. Myndighe- ten til å beslutte beslag ligger i utgangspunktet hos påtalemyndigheten, og beslutningen skal så vidt mulig være skriftlig, jf. straffeprosessloven
§ 205. Når særlige grunner foreligger, kan påtale- myndigheten bringe spørsmål om beslag inn for retten, jf. § 205 annet ledd. Den som rammes av beslaget kan dessuten kreve at spørsmålet om opprettholdelse av dette bringes inn for retten.
Påtalemyndigheten skal sørge for at den som ram- mes, blir gjort kjent med denne retten, jf. § 208.
Etter straffeprosessloven § 210 kan videre retten (i hastetilfeller påtalemyndigheten, med etterføl- gende fremleggelse av saken for retten) pålegge den som besitter en ting som antas å ha betydning som bevis, og som plikter å vitne i saken, å utle- vere tingen. Beslag og utlevering etter disse bestemmelsene er utformet primært med tanke på tilfeller der den aktuelle tingen befinner seg hos andre enn politiet.
Politiregisterloven, som foreløpig ikke er i kraft, regulerer politiets og påtalemyndighetens behandling av opplysninger. Politiets forvaltnings- virksomhet og sivile gjøremål faller utenfor politi- registerlovens virkeområde, jf. politiregisterloven
§ 3 første ledd nr. 2. Loven regulerer således ikke spørsmål om politiets bruk av opplysningene i passregisteret.
4.3 Enkelte ytterligere bemerkninger om innholdet i dagens regler
Under høringen uttaler Politidirektoratet at det ikke kan se at kravet til nødvendighet og forholds- messighet i EMK artikkel 8 og personopplys- ningsloven § 11 utgjør en slik begrensning for lov- giver som departementet har lagt til grunn. Direk- toratet viser til uttalelse fra Politiets utlendingsen- het (PU), der det uttales blant annet:
”PU mener at det er sentralt i forbindelse med utførelsen av våre oppgaver at det er enkel til- gang til registre hvor personopplysninger kan undersøkes. Når det gjelder passregisteret, er dette også politiets eget register for personopp- lysninger i forbindelse med utstedelse av pass.
Det følger av passloven § 8 at passmyndighe- ten, Kripos og norsk grensekontroll skal ha til- gang til passregisteret. Passloven § 2 regulerer hvem som er passmyndigheten, og første ledd gir politiet myndighet, jf. fotnoten vises det til politiloven § 2 nr 7. Ut fra ordlyden i passloven mener PU at det ikke fremgår klart at politiet som sådan ikke skal ha tilgang til registeret. Vi viser også til at passloven bygger på tidligere sedvanerett, hvor passvesenet utgjorde en del av den alminnelige politiforvaltning, og at pass ble også benevnt som politipass. (Ot.prp. nr. 61 (1996-97). Om lov om pass (passloven)). Det har således i all sin tid vært en oppfatning om at pass og passregisteret ”tilhører” politiet. At begrensningene i den senere personopplys- ningsloven § 11 skal være til hinder for politiets
bruk av passregisteret, kunne høringsbrevet gitt en nærmere redegjørelse for.
Etter vår vurdering har politiet hatt behand- lingsgrunnlag ved at registeret er politiets, og at bruk har vært saklig begrunnet i politiets virksomhet. Vi viser i denne sammenheng til høringsbrevets drøftelser av våre internasjo- nale forpliktelser, EMK artikkel 8 nr 2, og at politiets behandling av personopplysninger skal ligge innenfor rammen til EMK. Inngrep skal være nødvendig i et demokratisk samfunn, hvorav blant annet kriminalitetsbekjempelse og forebygging av uorden ligger innenfor de formålene som artikkel 8 nr 2 anerkjenner.
Videre oppstiller EMK et krav om forholds- messighet. I denne sammenheng må det sees hen til opplysningenes art/sensitivitet, opp mot formålet de er tenkt brukt for.
PU mener at politiets bruk av passregiste- ret har vært innenfor disse rammene, og at det må legges til grunn at i de tilfeller hvor politiet har tjenestelig behov for å be om identitetsopp- lysninger, bør politiet også ha adgang til enkelt å kontrollere disse i passregisteret. Vi viser til det vi skriver ovenfor om opplysningenes karakter.”
Videre uttaler Politidirektoratet at begrepet «ufor- enlig» i personopplysningsloven § 11 første ledd bokstav c om at opplysninger som hovedregel ikke senere skal brukes til formål som er «uforen- lig med det opprinnelige formålet med innsamlin- gen», er relativt sterkt. Politidirektoratet viser videre til at PU stiller spørsmål ved om høringsno- tatet gir uttrykk for en noe snever forståelse av hva som er formålet med passloven og passregis- teret, og viser til følgende i uttalelsen fra Politiets utlendingsenhet:
”[..] Formålet med et pass er først og fremst at en stats utlendingsmyndighet kan kontrollere utlendingers identitet som ledd i den utlen- dingskontroll alle land foretar. Passet tjener derfor som et identitetsbevis for innehaveren.
Mangler ved passet kan føre til avvisning ved grensen. Passet tjener også som legitimasjon for at innehaveren kan påberope seg utsteder- statens diplomatiske beskyttelse. Norske myn- digheter utsteder også reisedokumenter til utlendinger som oppholder seg i riket, dels utlendingspass, dels reisebevis for flyktninger, se Ot.prp. nr. 61 (1996-97) Om lov om pass (passloven).
Pass er altså et reisedokument, men også et viktig og sikkert personlig identitetsdokument,
som benyttes også som et grunnlagsdokument for å verifisere personopplysninger i andre sammenhenger. Når pass også brukes som et identitetsdokument, er PU ikke umiddelbart enig i at sjekk av id-opplysninger opp mot opp- lysninger i passregisteret, er en bruk av de registrerte opplysningene som går utover pass- lovens formål. Formålet med passregisteret bør ikke sees som atskilt fra formålet med å ha et pass. Vi viser til at passregisteret er opprettet med det overordnede formål å sikre at pass og ulike personopplysninger kan kontrolleres.
Et grunnleggende utgangspunkt når poli- tiet sjekker opplysninger i passregisteret er at det handler om identifisering og avklaring av ID i ulike sammenhenger. Siden rettigheter og plikter i samfunnet er knyttet opp til det enkelte individ, er det helt sentralt for alt politiarbeid at identifiseringen er korrekt.
Identitetsproblematikk, misbruk av identi- teter, bruk av falske og/eller flere identiteter representerer en betydelig utfordring for myn- dighetene. PU nevner at ID-problematikk har blitt et såpass omfattende problem, nasjonalt og internasjonalt, at det i økende grad vanske- liggjør politiets oppgaver. Høringsbrevet behandler ikke disse problemstillingene.”
Departementet nevner at det er naturlig å anse politioppgaver som består i å avklare om en per- son er norsk statsborger, som å ligge innenfor passlovens formål. Det mer generelle behovet som høringsinstansen har tatt opp, drøftes i punkt 7.3 nedenfor.
Når det gjelder de mer generelle betraktnin- ger om forståelsen av personopplysningsloven, ser departementet at det kan være forskjellig syn på rekkevidden av begrensningene der. Dette til- sier i seg selv at det vil være en fordel å få en lov- bestemmelse som regulerer politiets adgang til å benytte opplysninger fra passregisteret. Etter departementets oppfatning er det viktig at politi- ets behandling av personopplysninger ligger innenfor kravene etter EMK artikkel 8, herunder at den behandlingen av personopplysninger som det åpnes for, skal være nødvendig og forholds- messig. Det er ikke nødvendig i denne sammen- heng å gå ytterligere inn på spørsmålet om rekke- vidden av begrensningene etter dagens rett.
Presseorganisasjonene Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag har under høringen etterlyst en beskrivelse av all- mennhetens innsynsrett vedrørende passregiste- ret. Organisasjonene uttaler blant annet at opplys- ningene i registeret som hovedregel vil være
offentlige i medhold av offentleglova, og at selv om det er hjemmel for å unnta personbilde i pass- registeret, har pressen som hovedregel innsyn i registerkortets tekst. Presseorganisasjonen nev- ner også at passregisteret kan gi avgjørende infor- masjon til bruk i journalistikken.
Departementet nevner at spørsmål om allmenn- hetens rett til innsyn i passregisteret ikke er sær- skilt regulert i passloven. Rett til innsyn kan imid- lertid følge av offentleglova. Etter offentleglova § 3 har allmennheten som hovedregel rett til innsyn i
«[s]aksdokument, journalar og liknande registre for organet». Med ordet «dokument» menes en logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, fremvisning, overføring eller lignende, jf. offentle- glova § 4 første ledd. Opplysninger som er under- lagt taushetsplikt, er unntatt fra innsyn, jf. § 13 før- ste ledd. Videre åpner loven for å gjøre unntak fra innsynsretten for en del andre typer informasjon, blant annet fødselsnummer, jf. offentleglova § 26 femte ledd. Etter offentleglova § 26 tredje ledd før- ste punktum kan det nektes innsyn i «personbilete som er teke inn i eit personregister». I departe- mentets «Rettleiar til offentleglova» punkt 8.18 er passregisteret nevnt som eksempel på et slikt register. Videre er det uttalt at det ikke bør prakti- seres meroffentlighet for bilder omfattet av denne bestemmelsen i verneperioden etter åndsverklo- ven § 45 c siste ledd, dersom ikke et av vilkårene etter åndsverkloven § 45 c første ledd for å vise bil- det offentlig, er oppfylt. Etter denne bestemmel- sen kan bildet vises offentlig blant annet dersom det har «aktuell og allmenn interesse».
4.4 Kort om svensk og dansk rett
Etter svensk passlag (1978:302) er politiet pass- myndighet i riket, jf. § 2 annet ledd. Etter samme lov § 6 annet ledd nr. 1 må passøker avgi fingerav- trykk og et ansiktsbilde i digitalt format. Bildet og fingeravtrykket lagres i passet, jf. § 6 a. Fingerav- trykk og biometriske data fra disse og fra ansikts- bilde skal umiddelbart slettes når passet er utle- vert eller passøknaden trukket eller avslått, jf.
samme bestemmelse.
Etter § 6 b kan ikke fingeravtrykk og ansikts- bilde, eller biometriske data som kan tas frem fra disse, anvendes ved søk ved hjelp av automatisert behandling. Av Prop. 2004/05:119 Ökad säkerhet i pass m.m. fremgår at man med denne bestem- melsen har ment å utelukke at biometriske data som tas frem i forbindelse med utstedelse av pass blir spart hos myndighetene for eksempelvis
andre typer kontroller, og at ansiktsbilde og bio- metriske data fra dette ikke skal kunne brukes ved søk ved hjelp av automatisert behandling, for eksempel for identifisering av en ukjent person (proposisjonen punkt 4.2.3). Videre er det i Prop.
2008/09:132 Fingeravtryck i pass tatt opp spørs- mål om de digitale ansiktsbildene og/eller finger- avtrykk bør kunne spares i passregisteret og bru- kes for automatisk søkning, slik at man ved behandling av nye passøknader kan gjøre rutine- messige undersøkelser opp mot materialet, og på den måten forhindre at en person kan skaffe seg flere pass med ulike identiteter. I proposisjonen uttales det blant annet at denne gevinsten må avveies mot de risiki for den enkeltes integritet som en slik mulighet skulle kunne innebære, og at det ved den anledning (innføring av fingerav- trykk i pass) ikke var grunn til å vurdere spørsmå- let annerledes enn ved innføring av ansiktsbilder i pass (proposisjonen punkt 4.2 og 4.3).
Etter passförordning (1979:664) § 23 skal Riks- polisstyrelsen føre blant annet et sentralt passre- gister. Bestemmelsen lyder:
«23 § Rikspolisstyrelsen skall föra ett centralt passregister samt ett centralt register över omständigheter som avses i 20 § 1 och 3 pass- lagen (1978:302). Uppgifter förs in i passregis- tret av Rikspolisstyrelsen och passmyndighet inom riket.
Rikspolisstyrelsen skall på begäran lämna ut uppgift i form av fotografisk bild av enskild från passregistret till polismyndighet, Eko- brottsmyndigheten, svensk ambassad, svenskt lönat konsulat, Försvarsmakten, Kustbevak- ningen, Tullverket, Skatteverket och Krono- fogdemyndigheten.»
Det fremgår ikke av bestemmelsen hvilke opplys- ninger som skal føres inn i passregisteret. Henvis- ningen i første ledd til passloven § 20 nr. 1 og 3 indikerer imidlertid at opplysninger om behov for særskilt passtillatelse for mennesker under psy- kisk omsorg, i en del tilfeller skal i et eget register.
Det svenske politiet har direkte tilgang til opp- lysninger i passregisteret blant annet som ledd i grensekontrollen og for identifikasjonskontroll i annen politivirksomhet. Reguleringen i passloven med tilhørende forordning er summarisk. Spørs- mål om reguleringen av passregisteret må endres på bakgrunn av en ny grunnlovsbestemmelse som styrker vernet for den personlige integrite- ten, er under utredning.
I Danmark er det som utgangspunkt kommu- nene som behandler søknader om pass fra danske
borgere i Danmark, jf. bekendtgørelse nr. 1003 av 6. oktober 2006 § 4 og lov om pas til danske stats- borgere m.v. § 1. Politiet har imidlertid også opp- gaver innen passforvaltningen. Blant annet har politiet myndighet til å nekte utstedelse av pass eller inndra pass i enkelte tilfeller, jf. passloven
§ 2, og behandler saker der passøker oppretthol- der sin søknad selv om det foreligger en marke- ring i det sentale passregisteret som taler imot passutstedelse, jf. nevnte bekendtgørelse § 13.
Politiet utsteder pass til danske statsborgere på Færøyene og Grønland.
Også i Danmark avgis det fra 1. januar 2012 fingeravtrykk, som sammen med en kopi av søke- rens foto lagres digitalt i passet.
Rigspolitichefen er behandlingsansvarlig for det sentrale passregisteret. Det er ikke regulert særskilt i den danske passlovgivningen hvilke opplysninger passregisteret skal inneholde. For spørsmål om tilgang for andre offentlige myndig- heter til opplysningene i passregisteret, sier den danske forvaltningsloven § 32 at «[d]en, der vir- ker inden for den offentlige forvaltning, må ikke i den forbindelse skaffe sig fortrolige oplysninger, som ikke er af betydning for udførelsen av den pågældendes opgaver». Spørsmål om anvendelse av opplysningene i registeret, reguleres videre av den danske persondataloven, som blant annet inneholder følgende bestemmelse (§ 5 annet ledd):
«Indsamling af oplysninger skal ske til udtryk- keligt angivne og saglige formål, og senere behandling må ikke være uforenelig med disse formål. Senere behandling af oplysninger, der alene sker i historisk, statistisk eller videnska- beligt øjemed, anses ikke uforenelig med de formål, hvortil oplysningene er indsamlet.»
Som det fremgår, inneholder også dansk rett en bestemmelse om at innsamling av personopplys-
ninger skal skje til uttrykkelig angitte og saklige formål, og at senere behandling av opplysningene ikke må være uforenlig med disse formålene.
Videre inneholder persondataloven kapittel 4 regler om behandlingsgrunnlag for ulike katego- rier av personopplysninger. Systematisk tilsvarer disse reglene den norske personopplysningslo- vens regler om behandlingsgrunnlag, men utfor- mingen er til dels forskjellig.
4.5 Kort om reform av EUs regelverk om personvern
Personopplysningsloven har bakgrunn i EUs per- sonverndirektiv (direktiv 95/46/EF). Det pågår et arbeid med å modernisere EUs personvernregel- verk, blant annet for å møte de utfordringer som den teknologiske utviklingen har skapt. I januar 2012 la EU-kommisjonen frem utkast til revidert personvernregelverk, nærmere bestemt forslag til en generell forordning om databeskyttelse, og til et direktiv om kompetente myndigheters behand- ling av personopplysninger ved kriminalitetsbe- kjempelse. Sistnevnte vil innebære en direktivfes- ting av EUs rammebeslutning 2008/977/JHA om behandling av personopplysninger innenfor ram- mene av politisamarbeid og annet rettslig samar- beid i straffesaker. Politiregisterloven, som forelø- pig ikke er i kraft, gjennomfører i stor grad reglene i rammebeslutningen. Arbeidet med revi- sjon av EUs personvernregelverk er noe nærmere omtalt i Meld. St. 11 (2012-2013) Personvern – utsikter og utfordringar kapittel 3.
Forslagene til en generell personvernforord- ning og til et direktiv vedrørende kriminalitetsbe- kjempelse er fortsatt til behandling i EU, og det er uklart hvordan regelverket kommer til å se ut, og når det blir ferdig. For det som er tema for denne proposisjonen, ser ikke departementet tungtvei- ende grunner til å avvente EUs revisjon.
5 Forslag i høringsnotatet
I høringsnotatet 20. februar 2013 punkt 4 tok departementet utgangspunkt i at den enkelte inn- bygger i stor grad skal ha kontroll over bruken av egne personopplysninger, og at hensynet til tilli- ten mellom den enkelte og offentlig forvaltning til- sier at forvaltningen bruker personopplysninger utelukkende til det formålet de er innsamlet for.
Det ble nevnt at Stortingets menneskerettsvalg har foreslått en ny grunnlovsbestemmelse om personvern og personopplysningsvern, og at utvalget, ved drøftelsen av om Grunnloven bør ha en slik bestemmelse, har uttalt blant annet (Doku- ment 16 (2011-2012), punkt 30.6.5):
«Det kan i den forbindelse være viktig å under- streke hvilken betydning privatlivets fred, per- sonvern og personopplysningsvern erfarings- messig har å si for utviklingen av et sunt og levedyktig demokrati. Enkeltindivider som lever i samfunn der de til stadighet opplever overvåking og kontroll, kan bli mer tilbake- holdne med å fremsette ytringer eller på annen måte delta i det politiske liv. Tilsvarende vil lek- kasje av personlige opplysninger fra forvalt- ning eller fra private kunne oppleves som vil- kårlig saksbehandling, eller i verste fall som
«straff» for manglende lydighet. Slike ytterlig- gående brudd på privatlivets fred vil i realiteten utgjøre en trussel mot det norske demokra- tiet.»
Ved drøftelse av om den nye grunnlovsbestem- melsen bør gi anvisning på et personopplysnings- vern, uttaler Stortingets menneskerettsutvalg blant annet (Dokument 16 (2011-2012) punkt 30.6.6.3):
«Samtidig er det et stort og trolig økende behov for å verne om personlige opplysninger i samfunnet. Dette har sammenheng med tek- nologisamfunnets muligheter til å samle, bruke, oppbevare og spre informasjon om enkeltpersoner. Allerede i dag er utfordringene store, og det er all grunn til å tro at disse utfor- dringene vil bli flere i årene som kommer. For å være rustet til å møte denne utviklingen vil et
generelt grunnlovsvern om personopplysnin- ger være viktig. I dag er personopplysningsver- net spredt i den ordinære lovgivning, og det er uklart hvor langt EMK artikkel 8 verner om personopplysninger.»
Videre redegjorde Justis- og beredskapsdeparte- mentet i høringsnotatet punkt 4 for at utlendings- loven §§ 100 og 102 e er eksempler på andre lov- bestemmelser som regulerer spørsmål om politi- ets adgang til å benytte personopplysninger fra ulike forvaltningsregistre, og som i noen grad åpner for at politiet kan benytte opplysningene blant annet i etterforskningsøyemed.
I den nærmere drøftelsen av i hvilke tilfeller politiet bør kunne benytte opplysninger fra pass- registeret (høringsnotatet punkt 4.2), la departe- mentet til grunn at man må ta i betraktning både politiets behov, hvilke typer opplysninger registe- ret inneholder og hvordan bruken av opplysnin- ger vil kunne ramme den som har avgitt dem.
Departementet redegjorde for at passregisteret i noen grad kan inneholde sensitiv personinforma- sjon, men at politiet vil ha taushetsplikt om per- sonlige forhold etter vanlige regler. Videre ble det konstatert at politiets bruk av opplysninger fra passregisteret ikke innebærer noen fysisk eller umiddelbar ulempe for den enkelte innbygger, og at ulempen ved å åpne for utvidet bruk av opplys- ningene primært er at endringen vil være et bidrag til myndighetens kontroll overfor innbyg- gerne, med tilhørende fare for at de skal bli mer tilbakeholdne med frie ytringer med videre, jf.
ovenfor. For øvrig nevner høringsnotatet blant annet også at selv om det i prinsippet er en frivillig sak å søke om pass, så er muligheten for å krysse landegrenser så sentral i vår tid, at det i denne sammenhengen gir liten mening å betegne pass som en frivillig sak. Høringsnotatet punkt 4.2 inneholder dessuten følgende utgangspunkt og gjennomgåelse:
«Departementet har som utgangspunkt at adgangen til å benytte opplysninger fra passre- gisteret skal begrenses til situasjoner der dette kan være av vesentlig betydning for utførelsen
av sentrale politioppgaver. Dette gjelder for det første i saker om å finne savnede personer. I slike saker vil politiet gjerne ha behov for et bilde av den som er savnet, og kanskje også av andre personer, for eksempel personer som er observert sammen med den savnede eller av andre grunner kan tenkes å bidra til oppklaring av saken. Bilde og andre opplysninger om en savnet vil i mange tilfeller kunne fremskaffes gjennom pårørende eller andre deler av den savnedes miljø, mens det i andre tilfeller kan være vanskelig å oppspore slikt materiale. Ikke minst fordi det i slike saker kan være et stort poeng å komme raskt i gang med letingen, er det behov for at politiet selv har mulighet til å fremskaffe eksempelvis bilde. Som nevnt leg- ger departementet til grunn at man i saker om savnet person må kunne bygge på en presum- sjon om samtykke for at politiet kan benytte opplysninger fra passregisteret (med unntak for tilfeller der den savnede er en voksen per- son, og man har klare holdepunkter for at for- svinningen er i samsvar med vedkommendes eget ønske). Muligheten for å benytte passre- gisteret til å få frem opplysninger om den sav- nede er med andre ord til stede også i dag. For at regelverket skal være så fullstendig som mulig, er den likevel gjort synlig i forslaget til passloven § 8 a første ledd bokstav a. Forslaget åpner dessuten for å benytte passregisteret til å identifisere også andre personer enn den sav- nede selv. Bakgrunnen for dette er det alvoret som kan ligge i slike saker, og at muligheten for å finne den savnede i god behold kan være større jo raskere og mer effektivt politiet kan lete.
Også i forbindelse med identifikasjon av en død eller bevisstløs person, vil det kunne under- lette politiets arbeid vesentlig at det raskt kan fremskaffes den typen opplysninger som pass- registeret inneholder. For den som er levende, men bevisstløs, kan muligheten for rask identi- fikasjon bidra til at personen raskere kan få hensiktsmessig hjelp eller behandling. På samme måte som for savnet person, må søk i passregisteret i slike situasjoner anses å være i personens egen interesse, og et tiltak som de fleste ville samtykket til om de hadde vært for- spurt på forhånd. For tilfeller der en person er død, tilsier både hensynet til pårørende og mer generelle samfunnsmessige hensyn at politiet får best mulige forutsetninger for å kartlegge vedkommendes identitet.
I en del tilfeller må politiet håndtere perso- ner som ikke kan ta vare på seg selv, og som på
grunn av sykdom eller lignende ikke er i stand til å redegjøre for sin identitet. Særlig hensynet til personens velferd tilsier at politiet også i slike tilfeller bør kunne hente opplysninger fra passregisteret, og på den måten raskest mulig kan få avklart vedkommendes identitet og omsorgssituasjon. Også i slike tilfeller må man ofte kunne anse bruken av passregisteret til identifikasjonsformål å være i den aktuelle per- sonens interesse. For helhetens skyld omfatter forslaget til passloven § 8 a første ledd bokstav a likevel identifikasjonsarbeid knyttet til så vel syke som bevisstløse og døde personer.
Når politiet skal gjennomføre en pågripelse, kan det være vesentlig at politiet på forhånd har mulighet til å gjøre seg kjent med opplys- ninger om den som aksjonen skal rette seg mot. Kunnskap om den som skal pågripes kan være vesentlig for utførelsen, og øke sikkerhe- ten for at det er rette vedkommende som pågri- pes. For pågripelse under etterforskning, jf.
særlig straffeprosessloven §§ 171 og 172, vil det i praksis følge allerede at forslaget til pass- loven § 8 a første ledd bokstav c at politiet vil kunne benytte opplysninger fra passregisteret.
For å favne pågripelse også i andre situasjoner, herunder etter straffeprosessloven § 88 av sik- tet som uteblir fra rettsmøte eller fremmøtefor- kynnelse av dom, og etter straffeprosessloven
§ 115 og tvisteloven § 24-5 av vitne som uteblir fra rettsstedet, er det imidlertid behov for en regel som sier at det kan innhentes informa- sjon fra passregisteret i forbindelse med en pågripelse. Bakgrunnen for de ulike hjemler for pågripelse, er at det er behov for kontroll over den pågrepnes bevegelser, eksempelvis for å sikre at vedkommende gir sitt bidrag til behandlingen av en sak. Pågripelse innebærer bruk av tvangsmakt, og skal bare utøves i lov- bestemte tilfelle og når inngrepet ikke er ufor- holdsmessig. De vurderinger av behov og alvor som ligger til grunn for de ulike lovhjemlene for pågripelse, taler for at politiet bør kunne benytte opplysninger fra passregisteret ved gjennomføring av operasjonen, jf. forslag til § 8 a første ledd bokstav b.
I visse tilfeller kan politiet innbringe en per- son til politistasjon eller lensmannskontor for inntil fire timer, jf. politiloven § 8. Blant annet gjelder dette overfor den som ikke på forespør- sel oppgir navn, fødselsdato, fødselsår, stilling og bopel når politiet forlanger det, eller gir opp- lysninger om dette som det er grunn til å tvile på riktigheten av, jf. politiloven § 8 første ledd nr. 3. I noen tilfeller vil innhenting av opplysnin-
ger fra passregisteret kunne erstatte behovet for å innbringe en person. For at politiet skal kunne velge den mest effektive arbeidsformen, og under henvisning til det behovet for virke- midler som ligger til grunn for at politiet i lov- bestemte tilfeller kan innbringe, antar departe- mentet at det bør kunne hentes opplysninger fra passregisteret i situasjoner der loven åpner for innbringelse. Forslaget til passloven § 8 a første ledd bokstav b inkluderer derfor også alternativet «kan innbringes».
Endelig foreslår departementet at passlo- ven § 8 a første ledd bokstav b skal åpne for at politiet kan benytte passregisteret ved anbrin- gelse av en person i politiarrest. Alternativet kan være overflødig når også innbringelse og pågripelse er med, men tas for fullstendighets skyld med, siden det ved anbringelse i politiar- rest utvilsomt er behov for klarhet om vedkom- mendes identitet.
Etter departementets syn bør politiet videre kunne benytte passregisteret ved etter- forskning av straffbare forhold av et visst alvor.
Begrunnelsen for dette er at opplysninger fra passregisteret kan være et vesentlig verktøy for å oppklare en sak, og den verdien som generelt ligger i at straffbare forhold oppklares så raskt som mulig. Rask oppklaring kan være viktig for at saken overhodet skal være mulig å oppklare, og vesentlig for at oppklaringen skal ha de effektene av å gjenopprette trygghet og avskrekke fra nye straffbare handlinger som er bakgrunn for at man etterforsker straffbare forhold.
Blant de situasjoner der bruk av passregis- teret vil ha stor verdi, er i tilfeller der en etter- forskning må legges bredt an fordi gruppen av potensielle gjerningspersoner i utgangspunk- tet er stor. Ved å sammenholde opplysninger fra passregisteret med øvrige opplysninger i saken, vil mange kunne sjekkes ut. Dermed kan antallet personer som må kartlegges, redu- seres betydelig. På samme måte kan opplysnin- ger fra passregisteret ha vesentlig betydning ved etterforskning av saker som får stor opp- merksomhet i media, og der politiet mottar en stor mengde tips fra publikum. Ved bruk av opplysninger fra passregisteret vil politiet kunne sjekke ut tips ved å sammenligne opp- lysninger i passregisteret med øvrig informa- sjon i saken. Alternativene, eksempelvis innkal- ling av en lang rekke personer til avhør eller besøk i bolig eller arbeidssted, er langt mer tid- krevende, og innebærer også en belastning for personer som lett ville kunne utelukkes gjen-
nom bruk av passregisteret. Både hensynet til effektiviteten i politiets arbeid, til den enkelte som må kartlegges og mer generelle sam- funnsøkonomiske hensyn tilsier således at poli- tiet bør kunne hente informasjon fra dette registeret under etterforskning. Muligheten kan være til hjelp også i arbeid med å identifi- sere vitner.
Et annet eksempel på verdien av passregis- teret under etterforskning, er ved identifise- ring av barn som er avbildet i bilde- og filmma- teriale som politiet gjennomgår. Det kan være barn som har blitt lurt eller truet til å la seg avbildet eller filmet i en seksualisert setting.
Det kan også være barn som er avbilde eller fil- met mens de utsettes for grove seksuelle over- grep fra voksne. Arbeidet med slike saker star- ter gjerne med søk i beslaglagt materiale og kobling av opplysninger med søk i andre kilder.
Bruk av passfoto kan være avgjørende for iden- tifisering av fornærmede (i alle aldre), særlig når politiet har et omfattende bildemateriale.
Uten tilgang til bilder fra passregisteret kan muligheten for å identifisere fornærmede være langt dårligere, og veien til identifisering len- gre, med tilhørende fare for at det i mellomti- den begås nye overgrep. Ved bruk av fotografi fra passregisteret kan politiet styre ressursene mot avhør av de riktige menneskene, og på den måten øke muligheten for rask oppklaring.
Alternativet kan være at politiet under etter- forskningen må ta kontakt med mange barn for å få bekreftet eller avkreftet om identiteten er sammenfallende.
Når IP-adresse og abonnement for en per- son som utfører ulovlige handlinger er identifi- sert, men det bor flere personer må samme adresse, kan bruk av fotografi fra passregiste- ret bidra til å identifisere hvem av beboerne som er den personen som politiet søker.
Eksempelvis kan det være tilfelle dersom per- sonen har brukt bilde av seg selv i chat eller webcam, eller politiet har funnet bilde av perso- nen etter åpne søk på Internett.
Etter departementets syn bør politiet kunne benytte opplysninger fra passregisteret i etterforskningsøyemed. Samtidig bør det antakelig settes en grense nedad for i hvilke til- feller muligheten skal stå til disposisjon. I prin- sippet skal hjemler for straff være forbeholdt forhold som etter sin art fører til skade eller fare for skade på interesser som bør vernes av samfunnet, og der andre reaksjoner eller sank- sjoner ikke finnes eller vil være tilstrekkelige, og nyttevirkningene er klart større enn skade-
virkningene, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) kapit- tel 7. Samtidig spenner de lovhjemler som i dag finnes for straff, over et meget bredt spekter av handlinger og alvorlighet. Enkelte straffbare forhold er såpass lite graverende at det ikke er selvsagt at politiet bør kunne bruke opplysnin- ger som den enkelte innbygger har bidratt med selv for å skaffe seg pass. Eksempler på slike forhold kan være det å urettmessig bruke en annens ting til uleilighet for eieren (straffelo- ven § 393), å ulovlig tilegne seg hittegods (straffeloven § 394), og å snike seg inn på en utstilling uten å betale (straffeloven § 403). På denne bakgrunnen antar departementet at det bør etableres en nedre grense for hvilke straff- bare forhold som bør kunne gi politiet anled- ning til å innhente opplysninger fra passregis- teret.
Regelverket inneholder mange eksempler på denne typen «terskler» for å kunne benytte ulike verktøy under etterforskning av straff- bare forhold. Ett eksempel er straffeprosesslo- ven § 158 første ledd, som sier at det kan inn- hentes biologisk materiale med sikte på å gjen- nomføre en DNA-analyse (uavhengig av samtykke) av den som med skjellig grunn kan mistenkes for en straffbar handling som etter loven kan medføre frihetsstraff. For dette tilta- ket er terskelen altså knyttet til om det aktuelle forholdet etter loven kan medføre frihetsstraff.
For en rekke andre sentrale etterforsknings- skritt er adgangen begrenset til forhold som kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder, jf. eksempelvis straffeprosessloven
§§ 171 og 184, som regulerer adgangen til pågripelse og varetektsfengsling (men slik at loven stiller betydelig flere vilkår enn bare til strafferammen for det skal være adgang til å benytte disse tvangsmidlene). Som nevnt i punkt 4.1 ovenfor, er terskelen for politiets bruk av opplysninger fra utlendingsmyndighe- tenes foto- og fingeravtrykksregister i etter- forskningsøyemed angitt som «etterforskning av en eller flere handlinger som samlet kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måne- der», jf. utlendingsloven § 100 annet ledd tredje punktum. Videre nevnes ligningsloven § 3-13, som regulerer taushetsplikt i ligningsforvalt- ningen. Hovedregelen etter § 3-13 nr. 1 er at den som har utført arbeid for ligningsforvalt- ningen, har taushetsplikt om det man i den sammenheng har fått vite om noens formues- eller inntektsforhold eller andre økonomiske, bedriftsmessige eller personlige forhold. Etter
§ 3-13 nr. 2 er imidlertid ikke taushetsplikten til hinder for at opplysningene gis:
«f. til politi eller påtalemyndighet til bruk i straffesak. Gjelder straffesaken overtredelse av bestemmelser utenfor skatteetatens forvalt- ningsområde, kan opplysninger bare gis når det foreligger rimelig grunn til mistanke om overtredelse som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder. Opplysningene om brutto- og nettoinntekt, bruttoformue og gjeld kan gis til bruk under utmåling av straff eller erstatning i straffesaken.»
Som det fremgår, går terskelen etter denne bestemmelsen for når det kan gis opplysninger fra ligningsforvaltningen til politi og påtale- myndighet i straffesaker utenfor skatteetaten forvaltningsområde, ved at det må foreligger rimelig grunn til mistanke om overtredelse som kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder.
Lovgivningen inneholder også eksempler på høyere terskler enn fengsel i seks måneder.
Etter utlendingsloven § 102 e kan PST og Kri- pos som nevnt gis tilgang til informasjon fra visumregisteret når dette er sentralt for «å fore- bygge, oppklare eller etterforske terrorhand- linger eller andre alvorlige straffbare handlin- ger», og slik at «alvorlige straffbare handlin- ger» viser til forhold med minst tre års strafferamme, jf. punkt 4.1 ovenfor. Straffepro- sessloven § 210 b og c (slik bestemmelsene lyder etter lov 15. april 2011 nr. 11, foreløpig ikke i kraft) stiller krav til strafferamme på fengsel i henholdsvis fire, tre og fem år (even- tuelt at forholdet gjelder overtredelse av nær- mere angitte straffebud) for pålegg om utleve- ring av trafikkdata mv. For adgang til å benytte kommunikasjonsavlytting inneholder straffe- prosessloven § 216 a første ledd bokstav a en terskel på fengselsstraff i 10 år eller mer, mens samme lov § 216 b første ledd bokstav a inne- holder en terskel på fem år for annen kontroll av kommunikasjonsanlegg.
Ved sammenligning med slike eksempler, må det tas i betraktning at mange av dem gjel- der overfor person som er mistenkt for et straffbart forhold. En slik forutsetning er ikke bygget inn i forslagene i dette notatet. I vår sammenheng må en dessuten også ha i mente at det er tale om bruk av opplysninger som er gitt i en annen sammenheng enn etterfors- kning. På begge disse punktene skiller situa- sjonen seg fra eksempelvis adgangen til å inn- hente biologisk materiale etter straffeprosess- loven § 158, og tilsier en høyere terskel enn der
(hvor den går ved «frihetsstraff»). Alle forhold tatt i betraktning antar departementet at den nedre grensen i dette tilfellet bør angis som høyere straff enn fengsel i seks måneder, alter- nativt høyere straff enn fengsel i ett år.
Med en nedre grense på høyere straff enn fengsel i seks måneder, vil også overtredelser av vegtrafikkloven gi grunnlag for å benytte opplysninger fra passregisteret. I praksis er dette en omfattende kategori saker, som inklu- derer også mindre alvorlige forhold. Selv om den formelle strafferammen er vid, er det ikke opplagt at denne kategorien saker bør være omfattet av det som kan gi grunnlag for å benytte opplysninger fra passregisteret. På den annen side er det i praksis et stort behov for til- gang til fotografi i saker med utgangspunkt i automatisk trafikkontroll (ATK-saker), ved at det i mange tilfeller kan være av vesentlig verdi for oppklaringen av hvem som førte bilen, å kunne sammenligne fotografi fra trafikkontrol- len med et annet portrettfotografi. Ut fra sam- menhengen mellom førerkort og bekjempelse av kriminalitet i vegtrafikken, kan det være mer nærliggende at dette behovet ivaretas ved å åpne for at politiet kan få utlevert fotografi fra Vegvesenet enn for bruk av opplysninger fra passregisteret. Departementet antar imidlertid at dette bør ses i sammenheng med forslag til endringer av vegtrafikkloven som er under planlegging i Samferdselsdepartementet. Slik lovgivningen i dag er utformet, er det i praksis behov for at politiet kan benytte opplysninger fra passregisteret også ved overtredelse av vegtrafikkloven.
Også for forebygging av kriminalitet kan det være av stor verdi at politiet har anledning til å benytte opplysninger fra passregisteret. For eksempel kan det være tilfelle når en mindreå- rig har lagt ut en video av seg selv på nettet, og bruk av passfoto kan være til hjelp for å identi- fisere vedkommende, slik at det kan iverkset- tes tiltak som reduserer risikoen for at barnet skal utsettes for straffbare forhold. Videre kan bruk av informasjon fra passregisteret være av verdi ved tips om at en voksen person har opp- rettet en mistenkelig profil som kan være egnet til å forlede barn. Bruk av fotografi fra passre- gistret er dessuten vesentlig for å kunne identi- fisere personer som kan utgjøre en særskilt trussel mot personer som opptrer med politie- skorte, ved at eskortetjenesten bør kunne være orientert om utseendet på personer som erfaringsmessig kan utgjøre en slik trussel.
Generelt bør hensynet til å kunne forebygge alvorlig kriminalitet veie tyngre enn den enkel- tes interesse i at passregisteret bare benyttes i samsvar med formålet med avgivelsen av opp- lysningene.
Hva som kan være forebygging av straff- bare forhold, er mindre konkret enn hva som inngår i en etterforskning. Departementet antar at den nedre grensen for hvilke handlin- ger forebyggingen må gjelde for at passregiste- ret skal kunne benyttes, derfor bør være en god del høyere enn den som foreslås for etter- forskningssaker. Departementet forslag går ut på at forebyggingen må gjelde et forhold som etter loven kan medføre fengsel i tre år eller mer, jf. forslaget til § 8 a første ledd bokstav c.
Med en slik grense vil blant annet det å foreta en seksuell handling med barn under 16 år være omfattet, jf. straffeloven § 200 annet ledd, som har en strafferamme på fengsel inntil tre år. Videre foreslås å ta inn i passloven § 8 a at opplysninger fra passregisteret kan benyttes for å sikre at registrering i det sentrale registeret over strafferettslige reaksjoner blir korrekt. Hver år mottar norsk politi en rekke meldinger om straffereaksjoner vedrørende norske borgere i utlandet. Disse reaksjonene registreres i det sentrale straffe- og politiopplysningsregisteret.
I en del tilfeller kan det være usikkerhet knyt- tet til borgerens identitet, ettersom person- nummer og norsk adresse ofte ikke er mar- kert. Dokumentene er imidlertid ofte påført norsk passnummer. I slike tilfeller kan passre- gisteret benyttes til å konstatere at passnum- meret er korrekt og stemmer overens med fød- selsdato med videre. Etter departementets syn er det ikke betenkeligheter knyttet til en slik bruk av passregisteret, samtidig som korrekt registrering er helt vesentlig for at reaksjonsre- gisteret skal fylle sin funksjon. Departementet foreslår at den aktuelle bruken skal komme til uttrykk i loven, jf. forslaget til passloven § 8 a første ledd bokstav d.
At passregisteret kan benyttes når den undersøkelsen gjelder samtykker til det, er alle- rede på det rene, jf. punkt 3.2 ovenfor. Av infor- masjonshensyn bør imidlertid også denne adgangen synliggjøres i loven, jf. forslaget til
§ 8 a første ledd bokstav e. Samtykke vil eksem- pelvis foreligge der en person ber om midlerti- dig kjøretillatelse, men ikke kan legitimere seg fordi all legitimasjon er gått tapt med tapt lom- mebok eller lignende.»
Etter denne gjennomgåelsen, nevnes i høringsno- tatet at enkelte av de muligheter for bruk av pass- registeret som er beskrevet i notatets punkt 4.2, inkluderer såkalt biometrisk gjenkjenning. Bio- metrisk gjenkjenning beskrives som en automati- sert prosess som innebærer at man ved hjelp av datautstyr bruker en algoritme til å trekke ut visse data fra et ansiktsfoto og oversetter disse til en mal, som igjen kan sammenlignes med en mal fra et annet bilde. Gjennom en slik prosess er det mulig raskt å gjennomsøke en stor base med foto- grafier i arbeid med å finne identiteten til en per- son som man har et fotografi av. Det nevnes at datautstyret som trengs for slik biometrisk gjen- kjenning er tilgjengelig på det alminnelige marke- det, og at samme prosess teknisk sett kan gjøres med fotografier fra eksempelvis Facebook.
Høringsnotatet inneholder videre følgende drøf- telse (punkt 4.3):
«Den svenske passloven (1978:302) § 6 b inne- holder et forbud mot søk ved hjelp av automati- sert behandling. Av Prop. 2004/05:119 fremgår at forbudet der er motivert av personvernhen- syn, for å avdempe betenkelighetene ved bio- metrisk materiale i pass (punkt 4.2.2 og 4.2.3).
Mulighet til å gjennomføre automatiserte gjen- nomsøkingsprosesser i fotografiene i passre- gisteret innebærer i realiteten at man har et bil- deregister som omfatter alle med norsk pass.
Det er lett å se nytten av dette for politiet, jf.
også ovenfor. Samtidig stiller muligheten for automatisk søk i bildematerialet i en viss for- stand hele befolkningen «til disposisjon» for politiet, for de aller fleste innbyggernes ved- kommende uten at de har foretatt seg noe som tilsier at de bør inngå i mer enn nettopp passre- gisteret. I utgangspunktet er dette en vanskelig avveining. Særlig i møte med alvorlig krimina- litet, slik som eksempelvis voldskriminalitet overfor barn, betales det imidlertid en meget høy pris for personvernet dersom det av per- sonvernhensyn skal stenges for slike mulighe- ter. Det det i så fall betales for, er å unngå en bruk av ansiktsfoto som i seg selv ikke er merk- bar eller har andre direkte konsekvenser for innbyggerne.
Det er mulig å tenke seg en mellomløsning, for eksempel å ta inn i forslaget til § 8 a en bestemmelse om at automatiserte søk i fotoba- sen ved bruk av biometriske data bare kan
benyttes i forbindelse med forebygging eller etterforskning av forhold med en strafferamme på tre år eller mer.»
Høringsnotatets forslag til lovendring går ut på at passloven § 8 fjerde ledd, som i dag sier at «[b]are passmyndigheten, Kripos og norsk grensekon- trollmyndighet skal ha tilgang til passregisteret», skal suppleres med ordene «med mindre annet er bestemt i lov eller i forskrift i medhold av lov».
Videre skal passloven etter forslaget få en ny § 8 a med følgende innhold:
«§ 8 a Utlevering av opplysninger fra passregiste- ret til andre formål
Foruten til de formål som ligger innenfor loven her, kan opplysninger fra passregisteret utleveres til politiet til bruk
a) i arbeid med å finne savnet person, og med å identifisere person som det hører under politiets oppgaver å hjelpe
b) i arbeid med å identifisere person som kan innbringes eller skal pågripes eller anbrin- ges i politiarrest
c) ved forebygging av forhold som etter loven kan medføre fengsel i tre år, og ved etter- forskning av forhold som etter loven kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder
d) ved kontroll av opplysninger som skal føres inn i det sentrale registeret over straffe- rettslige reaksjoner
e) når den som opplysningene gjelder, sam- tykker.
Utlevering etter første ledd kan skje ved direkte tilgang.
Politiet skal slette opplysninger som er utle- vert fra passregisteret så snart formålet med undersøkelsen er oppfylt.»
Ved innarbeidelse av en henvisning til den nye § 8 a i passloven § 1, ligger det dessuten i høringsno- tatets forslag til lovendring at politiets adgang til å benytte opplysninger fra passregisteret vil omfatte også diplomatpass, spesialpass og tjenestepass.
Endelig inneholder høringsnotatet et forslag til tilpasning av passforskriften til lovendringene, og til en presisering i passforskriften § 13 første ledd om at registrering i passregisteret ikke skal omfatte flere personopplysninger enn det som er nødvendig for forvaltningen av pass.
6 Høringsinstansenes syn
6.1 Hovedtrekk
Mange av de høringsinstansene som har uttalt seg i saken, uttrykker støtte til å åpne for at politiet kan benytte opplysninger fra passregisteret til flere oppgaver enn etter dagens regler. Dette gjel- der Riksadvokaten, Politidirektoratet (som viser til samme synspunkt fra Agder, Hordaland, Oslo, Rogaland, Vestfold og Østfold politidistrikter og Politiets utlendingsenhet), Kripos, Økokrim, Det nasjonale statsadvokatembetet, Politiets sikkerhets- tjeneste (PST), Toll- og avgiftsdirektoratet, Utlen- dingsdirektoratet, Politiets Fellesforbund og Norges Politilederlag. Det fremgår at også Politijuristene i Norges Juristforbund er positiv.
Flere av høringsinstansene påpeker at adgang til å benytte opplysninger fra passregisteret er vik- tig for en målrettet og effektiv oppgaveløsning for politiet. PST uttaler blant annet:
«Politiets sikkerhetstjeneste (PST) støtter JDs forslag til endring er i passloven og passfor- skriften. Vi vil understreke at det i forbindelse med PSTs arbeid, både knyttet til forebygging og etterforskning, er av stor betydning å ha til- gang til passregisteret for å kunne foreta en sik- ker identifisering av personer som er i vårt søkelys. De foreslåtte endringene vil være egnet til å ivareta dette behovet.»
Det nasjonale statsadvokatembetet mener det er åpenbart at utvidet adgang til å få utlevert opplys- ninger fra passregisteret ved forebygging og etter- forskning av straffbare forhold vil gi økt mulighet for en mer effektiv kriminalitetsbekjempelse. Øko- krim opplyser at passbilder vil være en viktig fak- tor i arbeid tilknyttet kampen mot hvitvasking og terrorfinansiering. Politiets Fellesforbund uttaler blant annet:
«PF mener at høringsforslaget er meget godt dokumentert og forslaget til endring av passlo- ven § 8 vil kunne føre til mer kvalitet og presi- sjon i politiets arbeid. Tilgang til foto vil være et vesentlig bidrag til å identifisere ofre på et tid- lig tidspunkt – i for eksempel overgrepssaker.
Dette vil bidra til å forebygge gjentatte over- grep og dermed redusere ofres lidelser ved å bli utsatt for flere overgrep.»
Noen av de høringsinstansene som er positive til å åpne for utvidet adgang til å benytte opplysnin- gene i passregisteret, mener at forslaget i hørings- notatet inneholder for mange begrensninger til å imøtekomme behovet, og således ikke går langt nok. Dette gjelder sentrale instanser i politiet, her- under Politidirektoratet og Kripos. Blant annet gis det uttrykk for at de nedre grenser som er angitt for hvor alvorlig forhold det må være tale om for at det skal kunne benyttes opplysninger fra pass- registeret ved forebygging eller etterforskning, er satt for høyt. Hovedinnholdet i merknadene refe- reres nærmere i punkt 6.2 nedenfor.
Enkelte høringsinstanser gir uttrykk for skep- sis eller motforestillinger til forslaget om å utvide adgangen til å benytte opplysninger fra passregis- teret. Det gjelder Datatilsynet, som frykter en utvikling der politiet gis lovhjemlet tilgang til ulike registre i kriminalbekjempelsesøyemed. Tilsynet viser blant annet til at selv om denne typen lov- hjemler isolert sett kan virke godt begrunnet, kan slike bestemmelser i sum få alvorlige konsekven- ser for tillitsforholdet mellom borgere og forvalt- ningen.
Også Advokatforeningen gir uttrykk for mot- forestillinger, idet den uttaler:
«Advokatforeningen ønsker å påpeke en trend hvor stadig flere registre brukes til stadig nye formål. Slik utvikling har negativ påvirkning for borgernes personvern spesielt, og frihet som individer generelt.»
Norsk forening for kriminalreform (KROM) mener prinsipalt at høringsforslaget bør avvises.
Det har fremkommet også ytterligere merkna- der, jf. punkt 6.2 nedenfor. Blant annet har Riksar- kivet, Kripos og Politijuristene i Norges Juristfor- bund merknader til forslaget om at politiet skal slette opplysninger fra passregisteret så snart for- målet med undersøkelsen er oppfylt.
