RAPPORT NR. 7 / 2016 06.12.2016
TILTAK FOR Å NÅ MÅL OM BÆREKRAFTIG REINDRIFT
Utfordringer for selvstyre
i reindriftsnæringen
Landbruksdirektoratet
Eanandoallodirektoráhtta
Rapport: Utfordringer for selvstyre i reindriftsnæringen - Tiltak for å nå mål om bærekraftig reindrift Avdeling: Avdeling reindrift
Dato: 06.12.2016
Rapport-nr.: 2016/7
Forsidefoto: Per Torbjørn Jystad / Reindriftsnytt
Innholdsfortegnelse
Innholdsfortegnelse ...2
1 Innledning ...8
1.1 Bakgrunn for arbeidet ...8
1.2 Mandat – Videreutvikling av internkontroll, selvstyre og tiltak for konfliktløsning ...9
1.3 Arbeidsgruppas sammensetning ...10
1.4 Arbeidsgruppas vurdering av mandatet ...10
1.5 Arbeidsmetode, prosess og oppbygning av rapporten ...11
1.5.1 Arbeidsmetode ...11
1.5.2 Rapportens oppbygning ...12
2 Utvikling av lovverk og forvaltning i reindriftspolitikken ...14
2.1 Lovverk som regulerer reindriftsnæringen ...14
2.1.1 Utvikling av lovverket for reindriftsnæringen frem til 1978 ...14
2.1.2 Lov om reindrift av 9. juni 1978 med endringer i 1996 ...15
2.1.3 Reindriftsloven av 2007 ...17
2.1.4 Plan og bygningsloven ...18
2.2 Internasjonale konvensjoner ...18
2.2.1 Konvensjon mellom Norge og Finland av 1981 ...18
2.2.2 Konvensjon om reinbeite mellom Norge og Sverige ...18
2.2.3 ILO-konvensjonen om urfolks rettigheter ...19
2.3 Reindriftsavtalen ...19
2.3.1 Direktetilskudd ...19
2.3.2 Organisasjonstilskudd...20
2.4 Offentlig forvaltning av reindriftsnæringen ...20
2.4.1 Landbruks- og matdepartementet (LMD) ...21
2.4.2 Reindriftsstyret ...21
2.4.3 Landbruksdirektoratet...22
2.4.4 Fylkesmannen ...23
2.5 Andre offentlige aktører ...23
2.5.1 Kommunene ...23
2.5.2 Fylkeskommunene ...23
2.5.3 Jordskiftedomstolene ...23
2.5.4 Konfliktrådet ...24
2.6 Sametinget ...24
3 Reindriften i Norge ...26
3.1 Inndeling av reindriften ...26
3.1.1 Reinbeiteområder ...26
3.1.2 Reinbeitedistrikt ...27
3.1.3 Siida ...28
3.1.4 Siidaandel ...28
3.2 Utviklingen i reintall ...29
4 Fra statlig styring til internt selvstyre ...32
4.1 Bakgrunn for internt selvstyre i reindriftsloven ...32
4.2 Retten til selvbestemmelse ...35
4.2.1 Retten til selvstyre i saker som angår urfolks indre anliggender ...36
4.2.2 Retten til politisk integrering gjennom konsultasjoner og forhandlinger ...37
4.3 Samspill mellom Sametinget, NRL og statlige myndigheter ...39
4.4 Medforvaltningsmodellen innen reindriften ...40
5 Samisk kultur, tradisjon og sedvane ...41
5.1 Tradisjonell kunnskap i lovgivningen ...41
5.1.1 Formålsparagrafen ...41
5.1.2 Siida ...42
5.2 Siidaen i samisk reindrift ...44
5.3 Samisk kommunikasjon og væremåte ...45
5.3.1 Iešbirgen (det å klare seg selv) ...45
5.3.2 Gulahallan (gjøre seg forståelig for hverandre) ...45
6 Forhold som påvirker det interne selvstyret ...47
6.1 Utviklingen i reintall fra 2000-tallet og til reindriftsloven av 2007 trådte i kraft ...47
6.2 Rasjonell tilpasning og innføring av § 60 om reintall ...49
6.2.1 Grunnlaget for det interne selvstyret da loven trådte i kraft ...51
6.3 Distriktsstyrets ansvar ...51
6.3.1 Videreføring av distriktsstyret – i ny drakt ...51
6.3.2 Representasjon og oppnevning av distriktsstyret ...52
6.3.3 Distriktsstyrets oppgaver ...53
6.3.4 Dagens distriktsorganisering ...54
6.3.4.1 Helårsdistrikter ...54
6.3.4.2 Øvrige distriktsinndelinger ...56
6.3.4.3 Vest-Finnmark reinbeiteområde ...57
6.3.5 Mandat for representasjon i distriktsstyret ...58
6.4 Nivåinndeling i reindriften ...59
6.4.1 Reindriftsutøvere – retten til å eie rein ...60
6.4.2 Siidaandel – plikter og oppgaver ...61
6.4.3 Rett og plikt ...62
6.4.4 Siida – rettighetsbærer til bruk av arealene ...64
6.5 Forvaltningens rolle...66
6.5.1 Lovutvalgets forslag ...66
6.5.2 Regional forvaltning ...66
6.5.2.1 Endring av den regionale forvaltningen ...66
6.5.2.2 Fylkesmannens rolle ...67
6.5.2.3 Skille mellom privatrettslige og offentligrettslige forhold ...67
6.5.3 Sentral reindriftsforvaltning ...68
6.5.3.1 Reindriftsstyret ...68
6.5.3.2 Landbruksdirektoratet ...70
6.6 Deltakelse og engasjement i utviklingen av reindriftspolitikken ...71
6.6.1 Politisk deltakelse ...71
6.6.2 Norske Reindriftssamers Landsforbund (NRL) ...72
6.6.3 Oppslutning om arbeidsgruppas arbeid ...73
7 Bruksreglene som internt styringsverktøy for det interne selvstyret...75
7.1 Lovutvalgets vurderinger knyttet til innholdskravene i bruksreglene ...75
7.1.1 Utarbeidelse og godkjennelse av bruksreglene ...75
7.1.2 Beitebruk ...76
7.1.3 Reintall ...78
7.1.4 Øvrige innholdskrav til bruksreglene ...79
7.2 Status for bruksreglene ...80
7.3 Prosess for utarbeidelse av bruksregler og fastsettelse av øvre reintall ...81
7.4 Rettigheter og ressursforvaltning ...86
7.5 Om innholdskravene knyttet til bruksreglene fremstår som klare for brukerne ...87
7.5.1 Om spørreundersøkelsen ...87
7.5.2 Innholdskrav til bruksreglene ...88
7.5.3 Resultater på spørreundersøkelsen ...89
7.5.4 Oppsummering av spørreundersøkelsen ...91
8 Distriktsplan ...93
8.1.1 Distriktsplan – for offentlig planlegging ...93
8.2 Kartlegging av status for distriktsplaner ...94
8.3 Siidaandelslederernes kjennskap til innholdskravene i reindriftslovens § 62 distriktsplan ...94
8.4 Erfaringer fra prosjekt om distriktsplan i Troms ...95
8.4.1 Om prosjektet ...95
8.4.2 Mal for distriktsplan ...96
8.4.3 Om selve planprosessen ...96
8.5 Betydningen av distriktsplan som verktøy i den offentlige planleggingen ...97
9 Oppfølging av brudd på bruksreglene som del av det interne selvstyre ...99
9.1 Lovutvalgets forslag ...99
9.1.1 Reindriftsoppsyn ...99
9.1.2 Megling ...99
9.2 Konfliktens ulike stadier og konfliktløsningsmekanismer ...100
9.3 Tradisjonell konfliktløsning ...101
9.4 Praksis for løsning av konflikter i dag...102
9.4.1 Dagens meglingsordning ...102
9.4.2 Fylkesmannens rolle ...103
9.5 Konfliktløsningsmekanismer som underbygger det interne selvstyret ...104
10Arbeidsgruppas funn og anbefalinger ...106
10.1 Arbeidsgruppas funn ...106
10.1.1 Innføring av internt selvstyre i reindriftsnæringen ...106
10.1.2 Samisk kultur, tradisjon og sedvane ...107
10.1.3 Forhold som påvirker det interne selvstyret ...107
10.1.3.1 Situasjonen i reindriftsnæringen da reindriftsloven av 2007 trådte i kraft ...107
10.1.3.2 Organisering i distrikter ...108
10.1.3.3 Fordeling av rett og plikt ...109
10.1.3.4 Siida - rettighetsbærer til bruk av arealene ...110
10.1.4 Skille mellom offentligrettslig og privatrettslige forhold ...111
10.1.4.1 Fylkesmannens rolle ...111
10.1.4.2 Reindriftsstyret ...111
10.1.4.3 Landbruksdirektoratet ...112
10.1.5 Engasjement og deltakelse fra næringen ...112
10.1.6 Fra beiterettigheter til ressursforvaltning ...113
10.1.7 Innholdskravene fremstår til bruksreglene klare for brukerne ...113
10.1.8 Distriktsplan ...114
10.1.9 Lokal konfliktløsningsmekanisme ...114
10.1.10 Om arbeidsgruppas rapport og arbeid ...114
10.2 Arbeidsgruppas anbefalinger ...115
10.2.1 Felles prinsipper for videreutvikling av internt selvstyre ...115
10.2.2 Tiltak rettet mot reindriftsnæringen ...116
10.2.2.1 Kompetansehevende tiltak rettet mot reindriftsnæringen ...116
10.2.2.2 Videreutvikle bruksreglene som et styringsdokument for internt selvstyre ...116
10.2.2.3 Privatrettslig organ for kompetanseoverføring til reindriftsnæringen ...117
10.2.2.4 Etablere lokal konfliktløsningsmekanisme ...117
10.2.3 Tiltak rettet mot reindriftsforvaltningen...118
10.2.3.1 Langsiktig arbeid for implementering av internt selvstyre ...118
10.2.3.2 Tydeliggjøring av Reindriftsstyrets rolle ...118
10.2.3.3 Kompetanseheving i Landbruksdirektoratet ...118
10.2.3.4 Gjennomgang og kompetanseheving knyttet til fylkesmannens rolle ...118
10.2.3.5 Distriktsplaner – fylkesmannen må ta et større ansvar ...119
Vedlegg 1. Status for bruksreglene og distriktsplaner Vedlegg 2. Invitasjon og spørreundersøkelse
Vedlegg 3. Resultater fra spørreundersøkelsen
1 Innledning
1.1 Bakgrunn for arbeidet
I sluttprotokollen fra reindriftsavtaleforhandlingene 2015, er staten v/Landbruks- og
matdepartementet (LMD) og Norske Reindriftssamers Landsforbund (NRL) omforent om å vurdere tiltak for internkontroll og selvstyre i reindriftsnæringen.1
Reindriftsloven av 2007 skal gi grunnlag for en hensiktsmessig indre organisering og forvaltning av reindriften. Videre skal reindriftsnæringen etter loven, gjennom internt selvstyre, selv spille en aktiv rolle og ha ansvar for at reindriften er bærekraftig.
Reindriftsnæringen står overfor store utfordringer fremover i tid for å sikre en økologisk, økonomisk og kulturelt bærekraftig reindrift. En videreutvikling av lokalt styre vil være viktig for å nå gitte reindriftspolitiske mål.
Landbruksdirektoratet arbeider aktivt med flere tiltak for å styrke reindriftsnæringens evne til selvstyre og internkontroll. Avtalepartene er enige om at enkelte av disse tiltakene finansieres over reindriftsavtalen. Dette gjelder gjennomføring av seminarer om utvikling av lokalt styre både for alle distriktsstyrene og alle siidaandelslederne, samt gjennomføring av et
pilotprosjekt for utvikling av lokalt styre for et geografisk avgrenset område.
I arbeidet med å styrke reindriftsnæringens evne til selvstyre og internkontroll skal
Landbruksdirektoratet utarbeide et mandat og en prosjektplan. Utarbeidelsen skal skje i nært samarbeid med NRL og Sametinget. Prosjektplanen skal ferdigstilles og presenteres
avtalepartene under forskriftsmøtet i mai/juni 2015.
Landbruksdirektoratet arbeider også med en konkret uttesting av opplegg for mekling i reindriftsnæringen. Uttesting av en meklingsordning skal også innarbeides i prosjektplanen som direktoratet skal utarbeide.
Det avsettes 1,0 mill. kroner til tiltak for internkontroll og selvstyre utenfor RUF sin ordinære ramme.
I tillegg til midlene som avtalepartene satte av til arbeidet, satte Landbruksdirektoratet av 500 000 kr. til arbeidet.
Avtalepartene ønsket at mandatet for arbeidsgruppa skulle forankres i reindriftsnæringen.
Landbruksdirektoratet arrangerte 24.-25. august 2015 et seminar for representanter fra reinbeitedistriktene, NRL og Sametinget. Mandatet ble drøftet på seminaret og ble justert.
______
1 https://www.regjeringen.no/contentassets/f48ced218ec74a4e94ebb37359cff030/reindriftsavtalen-2015-2016-protokoll- 160215.pdf
1.2 Mandat – Videreutvikling av internkontroll, selvstyre og tiltak for konfliktløsning Til grunn for arbeidsgruppas arbeid skal det legges til rette for at tiltakene har
overføringsverdi til andre reinbeitedistrikter. Arbeidsgruppa skal innhente og dra veksler på eksterne forskningsmiljøer.
Mandat del I – Pilotprosjekt videreutvikling av internkontroll og lokalt styre Arbeidsgruppa skal:
- Avdekke hvilke forhold som medfører at det er utfordringer med å få selvstyre til å fungere.
- Presentere tiltak som kan bidra til å styrke endrings- og styringskapasitet i reindriftsnæringen, og i samarbeid med næringen utarbeide en handlingsplan for videreutvikling av selvstyre i et utvalgt reinbeitedistrikt.
- Bistå med å gjennomføre handlingsplanen.
Arbeidsgruppa bes særskilt om:
- Vurdere tiltak som stimulerer til å følge fastsatte bruksregler gjennom å videreutvikle interne kontrollfunksjoner og ordninger for selvstyre
- Kartlegge om innholdskravene knyttet til bruksregler fremstår som klare for brukerne.
Eventuelle uklarheter beskrives av arbeidsgruppa
- I forbindelse med utvikling av bruksregler kartlegge og vurdere behov for kompetansebygging i gjennomføring av samarbeids- og beslutningsprosesser.
- Vurdere tiltak som kan styrke reindriftens dialog med og påvirkning overfor kommunene.
- Arrangere seminar for å kartlegge og diskutere utfordringer, samt potensial for videreutvikling av selvstyre i det gjeldende området.
Mandat del II – utvikling av prosessregler og ordninger for intern konfliktløsning Arbeidsgruppa bes finne frem til ordninger for utvikling av intern dialog og megling, samt vurdere hvordan dette skal innføres i reindriftsnæringen. I denne sammenheng må det også ses hen til eksisterende ordninger for gjenopprettede prosesser og megling gjennom
konfliktrådet, samt megling etter reindriftsloven § 73.
Arbeidsgruppa bes særskilt om:
- Beskrive hvordan håndtering av uenighet tradisjonelt er blitt løst i reindriften og næringens erfaring med lokal konfliktløsning og megling.
- Utarbeide et forslag til regler og fremgangsmåte for bruk av reindriftsloven § 73 Megling. Foreslå en ordning med lokale meglingsprosesser, og hvordan denne skal ses i sammenheng med og utfylle eksisterende ordninger for megling og
konflikthåndtering, slik at det etableres et samlet system for tvisteløsning som er kjent for brukerne. I samarbeid med Konfliktrådet avklare hvordan Konfliktrådet eventuelt kan brukes og utvikles i reindriftssammenheng fremover og utveksle erfaringer.
Arbeidsgruppa skal levere ferdig rapport til reindriftsforhandlingene i 2017. Arbeidsgruppa skal rapportere om status for arbeidet til reindriftsforhandlingene i 2016.
1.3 Arbeidsgruppas sammensetning Arbeidsgruppa har bestått av:
Ola Christian Rygh (leder) Landbruksdirektoratet
Liv Berit Hætta Landbruksdirektoratet
Hans Ole Eira NRL
Juhan Danel Gaup NRL
Marit Meløy Sametinget
Øystein Ballari Fylkesmannen i Troms
Ingolf Balto Fylkesmannen i Finnmark
Sekretariatet har bestått av Matti Eira (til juni 2016), Berit Anne Sara Triumf og Berit Lundamo (leder av sekretariatet). Alle fra Landbruksdirektoratet.
1.4 Arbeidsgruppas vurdering av mandatet
Til grunn for arbeidsgruppas arbeid legges hovedmålet for reindriftspolitikken en bærekraftig reindrift. Hovedmålet har vært gjeldende siden St.meld. nr. 28 (1991-1992) En bærekraftig reindrift2 og Stortingets behandling av denne (Innst. nr. 167 (1991-1992)3, og ble videreført i Meld. St. 9 (2011-2012) Om landbruks- og matpolitikken. Hovedmålet en bærekraftig
reindrift konkretiseres med delmålene om en økologisk, økonomisk og kulturelt bærekraftig reindrift. Målene henger nøye sammen. Økologisk bærekraft gir grunnlag for økonomisk bærekraft, og sammen skal økologisk og økonomisk bærekraft gi mulighet for å ivareta og utvikle kulturell bærekraft.4
Delmålene angir også rammen for Lov om reindrift av 2007 § 1 Lovens formål:
For det samiske reinbeiteområde skal loven legge til rette for en økologisk, økonomisk og kulturelt bærekraftig reindrift med basis i samisk kultur, tradisjon og sedvane til gagn for reindriftsbefolkningen selv og samfunnet for øvrig.
(…)
______
2 https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Stortingsforhandlinger/Lesevisning/?p=1991- 92&paid=3&wid=b&psid=DIVL1324&pgid=b_1027&s=True
3 https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Stortingsforhandlinger/Lesevisning/?p=1991- 92&paid=6&wid=aIb&psid=DIVL276&pgid=aIb_0059
4 Meld. S. 9 (2011-2012) Velkommen til bords – Landbruks- og matpolitikken.
Arbeidsgruppa har i sine tiltak og forslag lagt til grunn dagens reindriftslov og har således ikke oppfattet av mandatet at arbeidsgruppa skal fremme forslag til endringer i loven.
Arbeidsgruppa fikk i mandat å utarbeide en handlingsplan for videreutvikling av det interne selvstyret i et utvalgt reinbeitedistrikt, samt bistå med å gjennomføre handlingsplanen, jf. del I av arbeidsgruppas mandat kap. 1.2. Arbeidsgruppa mener sammensetningen i arbeidsgruppa med representanter fra reindriftsnæringen og offentlig forvaltning imøtekommer dette punktet i mandatet og har derfor valgt å ikke henvende seg direkte til et reinbeitedistrikt.
Arbeidsgruppa benytter imidlertid erfaringer fra prosjektet om distriktsplaner i Troms, der det er gjennomført et prosjekt rettet mot to distrikter. Etter det arbeidsgruppa kjenner til er det første gang forvaltning, næring og Sametinget gjennom dialog har fremmet tiltak for å videreutvikle det interne selvstyre for reindriftsnæringen.
I henhold til mandatets del II skal arbeidsgruppa i samarbeid med Konfliktrådet avklare hvordan Konfliktrådet eventuelt kan brukes og utvikles i reindriftssammenheng fremover og utveksle erfaringer. Arbeidsgruppas leder har hatt møte med Konfliktrådet og ble orientert om at Konfliktrådet i liten grad har vært involvert i konflikthåndtering i reindriftsnæringen og dermed ikke har erfaring med konflikthåndtering i reindriftsnæringen. Arbeidsgruppa er kjent med at Universitetet i Tromsø har fått forskningsmidler over Reindriftens utviklingsfond der målet er å utarbeide kunnskapsbasert grunnlag for forskrifter om gjennomføring av megling etter reindriftslovens § 73 om megling. For øvrig har arbeidsgruppa ikke vurdert nærmere hvordan Konfliktrådet eventuelt kan benyttes i konfliktløsning i reindriften.
I forbindelse med arbeidsgruppas arbeid med å avdekke hvilke forhold som påvirker det interne selvstyret, ble det tydelig at det er særskilte utfordringer i Øst- og Vest-Finnmark reinbeiteområde. Arbeidsgruppas baserer derfor i stor grad analysen på eksempler fra disse reinbeiteområdene. Det er utfordringer i øvrige reinbeiteområder også, men arbeidsgruppa mener tiltakene som arbeidsgruppa foreslår også dekker disse reinbeiteområdene.
LMD sendte 31.5.2016 rapporten Forslag til endringer i reindriftsloven og jordskifteloven som åpner for bruk av jordskifteretten på interne forhold i reindriften (heretter kalt Rapport om Jordskifteretten), på høring. Høringsfristen var 1.10.2016. Mandatet til denne
arbeidsgruppa berører noen av de samme problemstillingene som Rapport om
Jordskifteretten. Arbeidsgruppa har derfor valgt å avgrense sitt arbeid i lys av Rapport om Jordskifterettens forslag. I de tilfeller arbeidsgruppas analyse berører Rapport om
Jordskifteretten, gis det henvisning i teksten.
1.5 Arbeidsmetode, prosess og oppbygning av rapporten
1.5.1 Arbeidsmetode
Arbeidsgruppa har hatt ni møter. Møtene har vært avholdt i Alta, Kautokeino og Oslo. Det avsluttende møte ble avholdt via Skype. Arbeidsgruppa startet arbeidet med å innhente
informasjon gjennom møter med både næringsutøvere og forskere. Blant andre har dosent Jan Erik Henriksen ved Universitetet i Tromsø og professor Kirsti Strøm Bull ved Universitet i Oslo, holdt innledninger for arbeidsgruppa. I tillegg har arbeidsgruppa deltatt på disputas til dr. polit. med Mikkel Nils M. Sara i Kautokeino 16. november 2015. Arbeidsgruppa var på befaring 8. april 2016 og møtte næringsutøvere i Midtre sone i Vest-Finnmark.
Arbeidsgruppas leder og sekretariatet har møtt næringsutøvere for å innhente ytterligere informasjon og arbeidsgruppas leder har hatt møte med Konfliktrådet.
I henhold til mandatet arrangerte arbeidsgruppa seminar for næringen 20.-21. oktober 2016.
Arbeidsgruppa inviterte siidaandelsledere, distriktsstyrer og representanter fra NRL til seminaret. Målet med seminaret var å drøfte arbeidsgruppas funn med næringen.
Arbeidsgruppa har gjennomført en spørreundersøkelse knyttet til følgende punkt i mandatet:
Kartlegge om innholdskravene knyttet til bruksregler fremstår som klare for brukerne.
Eventuelle uklarheter beskrives av arbeidsgruppa. Resultater og betraktninger om spørreundersøkelsen fremgår i rapportens kap. 7.5.2 og 8.3.
1.5.2 Rapportens oppbygning
Rapporten bygger på gjennomgang av dokumenter til Stortinget, forskning, utredninger og statistikk, samt spørreundersøkelsen som arbeidsgruppen har foretatt, møter og samtaler med reindriftsnæringen om tradisjonell samisk kunnskap om reindrift og sedvane.
Kap. 1. redegjør for arbeidsgruppas mandat, avgrensning av mandatet og arbeidsform.
Kap. 2. er en gjennomgang av lovverket frem til reindriftsloven av 2007 trådte i kraft.
Arbeidsgruppa viser også til andre lover som angir rammer for reindriften, reindriftsavtalen og internasjonale konvensjoner. Det gis en beskrivelse av endringer i den offentlige
forvaltningen av reindriftsnæringen. Offentlige etater som berører reindriften er også omtalt.
Kap. 3. inneholder en kort beskrivelse av reindriftsnæringens oppbygning og utvikling i reintallet.
Kap. 4. inneholder en beskrivelse av bakgrunnen for innføringen av internt selvstyre i reindriftsloven, urfolksrettigheter og gir en fremstilling av medforvaltningsmodellen i reindriften.
Kap. 5. viser hvordan samisk tradisjon og tradisjonell kunnskap er forsøkt ivaretatt i reindriftsloven av 2007, herunder innføring av siida, samt en beskrivelse av samisk kommunikasjon og væremåte.
Kap. 6. beskriver de forhold arbeidsgruppa mener er utfordrende for det interne selvstyret.
Kap. 7. viser arbeidsgruppa til bakgrunnen for innføring av bruksregler som det interne styringsverktøyet, status for bruksreglene, gjennomgang av prosessen for utarbeidelse av bruksregler og fastsettelse av øvre reintall, og resultatene for spørreundersøkelsen
arbeidsgruppa har gjennomført som oppfølging av mandatet.
Kap. 8. gir en beskrivelse av distriktsplanen som et viktig dokument i offentlig planlegging, status for distriktsplanarbeidet og kunnskap knyttet til innholdskravene til distriktsplanen.
Arbeidsgruppa viser videre til resultatene fra distriktsplanarbeidet som pågår i Troms.
Kap. 9. beskriver hvordan konflikter ble håndtert før i tida og hvordan næringen løser konflikter i dag. Arbeidsgruppa gir videre en beskrivelse av skillet mellom offentligrettslige og privatrettslige forhold knyttet til forvaltningens og næringens rolle i forbindelse med konflikter.
Kap. 10. inneholder arbeidsgruppas vurderinger og anbefalinger
2 Utvikling av lovverk og forvaltning i reindriftspolitikken
2.1 Lovverk som regulerer reindriftsnæringen
2.1.1 Utvikling av lovverket for reindriftsnæringen frem til 1978
Lappekodisillen, var den første lovgivningen for reindriften og var et tillegg til
grensetraktaten mellom Norge og Sverige av 1751. Lappekodisillen skulle regulere de praktiske problemer som oppstod for samene på begge sider av grensen som følge av
grensestengingen i 1751.5 Dette innebar tilleggsbestemmelser om reindriftssamenes flyttinger over den traktatfestede grensen og om deres rettigheter. For reindriften var dette en god ordning ved at man fikk en optimal utnyttelse av sesongbeitene.6
Lov, indeholdende Bestemmelser med Hensyn til Benyttelsen af visse Strækninger i
Finnmarken til Reenbete og til Bevogtning av Reenhjorde m.v. av 7. september 1854. Det ble gitt regler om vinterbeiter for Karasjok, Polmak og Varanger som følge av stengingen av grensen mot Finland.7
Lov, indeholdende Forandringer i og Tillægg til Lov om Reenbete mv. av 7. september 1854, av 9. september 1857
Loven var et tillegg til loven av 1854 og ga lovhjemmel for totalfredning av områder der beitet var nedslitt. Dette innebar forbud mot beiting i indre Finnmark i sommermånedene.
Arealene ble inndelt i sommerbeiter nær kysten og vinterbeiter i innlandet. For Karasjok og Kautokeino ble det også delt inn i høst- og vårbeiteområder.8
Lov angaaende Lapperne i de forenede Kongeriger Norge og Sverige av 2. juni 1883 (Fælleslappeloven)
Loven var en felles norsk-svensk lovgivning for områdene sør for Finnmark om rettigheter og plikter i begge land. Formålet med loven var å stille krav om en effektiv erstatningsordning for reinskade på jordbruksareal.9 Med hjemmel i Fælleslappeloven ble Troms delt inn i distrikter.10
Lov om forskjellige Forhold vedkommende Fjeldfinnerne i Finmarkens Amt av 23. juni 1888.
Loven regulerte de interne forhold i reindriften i Finnmark. Gjennom loven ble øyer og halvøyer i Finnmark regulert til sommerbeiter. Det ble videre gitt regler om reinmerking.11 ______
5 NOU 2001:35 Forslag til endringer i reindriftsloven.
6 Reindriftsloven av 1933: om den første reindriftsloven som omfattet hele Norge: bakgrunn forhistorie og innhald, Berg, A.
1994. Sami Instituhtta.
7 Reindriftsloven av 1933: om den første reindriftsloven som omfattet hele Norge: bakgrunn forhistorie og innhald, Berg, A.
1994. Sami Instituhtta.
8 Reindriftsloven av 1933: om den første reindriftsloven som omfattet hele Norge: bakgrunn forhistorie og innhald, Berg, A.
1994. Sami Instituhtta.
9 Reindriftsloven av 1933: om den første reindriftsloven som omfattet hele Norge: bakgrunn forhistorie og innhald, Berg, A.
1994. Sami Instituhtta.
10 NOU 2001:35 Forslag til endringer i reindriftsloven.
11 NOU 2001:35 Forslag til endringer i reindriftsloven.
Lappekommisjonen av 1889 ledet frem til distriktsinndeling av Hedemarkens, Søndre- og Nordre Trondhjems Amter. Lappekommisjonen av 1892 ledet frem til distriktsinndeling i Nordland.
Lov indeholdende Tillæggsbestemmelser angaaende Lapperne og Rensdyrdriften inden de søndenfor Finnmarkens Amt liggende Landsdele, av 25. juni 1897
Loven var et tillegg til Fælleslappeloven av 1883. Loven regulerte forholdet mellom de fastboende og flyttsamene, og hadde til dels strengere regler enn Fælleslappeloven. Det ble etablert lappefogd som hadde amtmannen som nærmeste overordnede. Lappefogden ble oppfattet som tilsynsmann og kontrollør av politimessig karakter. Lappefogdene drev imidlertid også opplysnings- og rettledningstjeneste for reindriftsutøvere og rådgivning i faglige spørsmål overfor sentralforvaltningen.12
Lov av 11. juni 1898 nr. 4 tilleggslov av 7. september 1854, hadde én paragraf og gjaldt regulering av beitetidene på vinterbeitene i Karasjok og østover.
Renbeitekomitéen av 1901, utredet forholdet mellom reindriften og skogbruket i Finnmark og foreslo regler for vern av furuskog mot reinbeite.
Lov av 9. juni 1903 nr. 8, tilleggslov til lov av 7. september 1854.
Tilleggsloven hadde én paragraf som ga lovhjemmel for regulering av vinterbeitene i Kautokeino.
Lov om reindriften av 12. mai 1933 nr. 3, avløste Fælleslappeloven av 1883,
tilleggslappeloven av 1897 og alle de spredte lovene som gjaldt for Finnmark. Lovens hovedformål var å regulere forholdet mellom jordbruket og flyttsamene. Loven regulerte interne forhold i reindriften, samt forholdet mellom reindriften og jordbruket.13
2.1.2 Lov om reindrift av 9. juni 1978 med endringer i 1996
Loven avløste reindriftsloven av 1933. Loven fastla rammer for reindriftsutøvernes rettigheter, regulerte forholdet til andre næringer og samfunnsinteresser, regulerte så langt som nødvendig det innbyrdes forhold mellom reindriftsutøverne og skulle skape grunnlag for en hensiktsmessig organisering og administrasjon. I § 9 fremkommer at retten til å utøve reindrift i reinbeiteområde er en bruksrett som uten hensyn til hvem som eier grunnen og så langt ikke det følger av særlige rettsforhold omfatter rett til opphold med rein og til ferdsel, flytting og flyttleier, rett til beite for rein, rett til anbringelse av anlegg som trengs til reindriften, rett til brensel og trevirke og rett til jakt, fangst og fiske.
Loven introduserte begrepet driftsenhet. Med driftsenhet forstås en reinhjord som eies og drives av én ansvarlig leder, eller av ektefellene i fellesskap, når de eier rein i eget merke i hjorden14 (eller av ektefellene i fellesskap kom inn i loven i 1991 og 1993).) Begrepet driftsenhet ble etablert for å utpeke én ansvarlig leder av et driftsfellesskap og for å hindre overetablering i reindriften.
______
12 Reindriftsloven av 1933: om den første reindriftsloven som omfattet hele Norge: bakgrunn forhistorie og innhald, Berg, A.
1994. Sami Instituhtta.
13 NOU 2001:35 Forslag til endringer i reindriftsloven.
14 https://lovdata.no/pro/#document/NLO/lov/1978-06-09-49?searchResultContext=1120
Distriktene skulle etter loven velge et distriktsstyre og utnevne en leder for distriktet. Målet var at distriktsstyret ved lederen skulle representere reinbeitedistriktets interesser og inngå forlik, saksøke og saksøkes på vegne av reineierne i distriktet i felles anliggende.
Distriktsstyret skulle ha oversikt over distriktets reineiere og tallet på rein. De skulle påse at reindriften i distriktet foregikk i samsvar med gjeldende lover og forskrifter, samt påby og iverksette samling, merking, skilling og telling av rein dersom reineierne ikke ble enige og selv gjennomførte slike tiltak (§8).
Distriktsstyrene skulle utarbeide distriktsplaner. Distriktsplanen skulle forelegges berørte kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn til uttalelse før planen skulle vedtas i årsmøtet i distriktet. Den vedtatte planen ble så sendt områdestyrene for å bli bindende. Dersom
distriktet selv ikke fikk utarbeidet og vedtatt distriktsplan, skulle områdestyret utarbeide denne. Reindriftsstyret skulle da godkjenne planen.
Distriktsplanen skulle inneholde opplysninger om vektstruktur for kjønns- og aldersgrupper av rein og/eller fordeling av distriktets samlede reintall på de godkjente driftsenheter, angivelse av flyttemønstret i distriktet, oversikt over nødvendige fremkomst og transportmidler m.m. og eventuelt inndeling i beitesoner (§ 8a).
Alle driftsenheter ble pålagt å følge distriktsplanen. Dersom driftsenheten ikke fulgte denne kunne distriktsstyret pålegge driftsenheten ressursavgift. Dette skulle stadfestes av
områdestyret for å kunne iverksettes (§8b).
Med innføring av ny reindriftslov i 1978 ble det opprettet en egen reindriftsforvaltning, jf.
kap. 2.4. og det ble stilt krav til at forvaltningen skulle sette rammer for reindriften. For å sikre medvirkning fra næringen ble det opprettet ett reindriftsstyre og et områdestyre for hvert reinbeiteområde. Det ble opprettet sekretariat for disse styrene ved henholdsvis
reindriftsforvaltningen sentralt som sekretariat for Reindriftsstyret og områdekontorer som sekretariat for områdestyrene. Sekretariatet for Reindriftsstyret og områdekontorene ble organisert som én offentlig forvaltning med hovedkontor i Alta og regionkontorer i reinbeiteområdene.
Reindriftsstyret og områdestyret fikk en rekke oppgaver gjennom loven. Blant annet skulle Reindriftsstyret:
- Fastsette beitetid for reinbeitedistriktet (eller kunne pålegge områdestyret å gjøre dette)
- Dersom det var hensiktsmessig, foreta inndeling av et reinbeitedistrikt i beitesoner for bestemte siidaer eller driftsenheter (eller pålegge områdestyret å gjøre dette)
- Foreta inndeling i distrikter av de tradisjonelle felles vår-, høst- og vinterbeiter i Finnmark, hvor utnyttelsen har foregått etter sedvanemessig mønster.
- Fastsette beitetider, vektgrenser for rein og/eller høyeste reintall for de nye distrikter.
- Med Reindriftsstyrets godkjenning kunne områdestyret regulere tallet på driftsenheter i det enkelte reinbeitedistrikt og fastsette det høyeste antall rein pr. driftsenhet i distriktet i forhold til de vektgrenser og/eller det dyretall og den beitetid som var fastsatt for distriktet.
I tillegg til det som loven la til Reindriftsstyret og områdestyret å følge opp, skulle nærmere bestemmelser om Reindriftsstyrets oppgaver, myndighet og arbeidsordning fastsettes av Kongen.
Lov av 23. februar 1996 nr. 8 om endringer i reindriftsloven av 1978, jordskifteloven og viltloven
I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 28 (1991-1992) En bærekraftig reindrift, ga Stortinget tilslutning til revisjon av reindriftsloven av 1978. Dette resulterte i lovendringer av 23. februar 1996 nr. 8, som trådte i kraft 1. juli 1996.
- Sametinget fikk oppnevningsmyndighet til Reindriftsstyret og områdestyrene.
- Klarere og mer effektive styringshjemler når det gjelder ressurssituasjonen i næringen - Reindriftens geografiske utstrekning
- Jordskifterettens rolle i saker etter reindriftsloven
- Endringsbehov i reindriftsloven avdekket gjennom praktiseringen av den siden ikrafttredelsen 1. juli 197915.
2.1.3 Reindriftsloven av 2007
De overordnede målene med reindriftspolitikken fra St.meld. nr. 28 (1991-1992) ble videreført i formålsparagrafen til reindriftsloven av 2007, med en økonomisk, økologisk og kulturelt bærekraftig reindrift. LMD understreket i Ot.prp. nr. 25 (2006-2007) at et viktig premiss for arbeidet var at reindriften er avhengig av de biologiske ressurser, og at bruken av disse må være bærekraftig i et langsiktig perspektiv. Loven legger opp til en lovmessig ramme som skal sikre større grad av internt selvstyre i næringen. Dette er nødvendig for å oppnå bedre måloppnåelse.
Et viktig premiss for ny lov var at den la vekt på kulturen og tradisjonene innenfor reindriften.
Det arbeidsmessige begrepet siida fikk en sentral plass. Begrepet driftsenhet fra reindriftsloven av 1978 ble erstattet av begrepet siidaandel.
Ordningen med reinbeitedistrikter ble videreført og ble rendyrket som et privatrettslig organ, jf. Ot.prp. nr. 25 (2006-2007)16. Etter loven skal hvert distrikt ha eget distriktsstyre.
Distriktsstyrets viktigste oppgave er å utarbeide bruksregler, jf. kap. 7 i reindriftsloven.
Bruksreglene skal gi nærmere bestemmelser om forvaltning av distriktets ressurser og der bestemmelser om beitebruk og reintall er særlig viktig. Loven legger opp til at reindriften i utgangspunktet ikke skal behøve å være gjenstand for myndighetenes oppmerksomhet gjennom offentligrettslige reguleringer og vedtak. De private aktører forventes selv å finne frem til fornuftige og langsiktige løsninger.
Distriktsplan ble videreført fra reindriftsloven av 1978. Distriktsplanen skal i henhold til reindriftsloven av 2007 rendyrkes som et dokument for offentlig planlegging. De
privatrettslige forholdene i distriktsplanen fra 1978 ble flyttet fra distriktsplanen og over til bruksreglene.
Reindriftsloven av 2007 fikk en egen bestemmelse knyttet til megling i forbindelse med konflikter.
Det ble utformet et eget kapittel i reindriftsloven knyttet til tvangstiltak og sanksjoner som inneholder bestemmelser om offentlige myndigheters mulighet til å gripe inn i reindriften, jf.
______
15 https://lovdata.no/pro/#document/NLO/lov/1978-06-09-49?searchResultContext=1123
16 Ot.prp. nr. 25 (2006-2007)Om lov om reindrift (reindriftsloven)
kap. 11 i reindriftsloven. Ressursgrunnlaget og hensynet til øvrige samfunnsinteresser vil kunne kreve tiltak fra myndighetenes side fordi det ut fra omstendighetene må anses som et offentlig anliggende.
Arbeidsgruppa viser til analysen der de enkelte paragrafer som arbeidsgruppa berører er gjengitt.
2.1.4 Plan og bygningsloven
I henhold til mandatet skal arbeidsgruppa vurdere tiltak som kan styrke reindriftens dialog med og påvirkning overfor kommunene. Plan- og bygningsloven danner rammer for den kommunale og regionale arealplanleggingen. I forbindelse med arealplanlegging skal kommunene og fylkeskommunene sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv, jf. plan- og bygningsloven § 3-1 3. ledd.
For reindriftsnæringen innebærer dette at kommunene som lokal planleggingsmyndighet må ha kunnskap til reindriftens arealbehov.
2.2 Internasjonale konvensjoner
2.2.1 Konvensjon mellom Norge og Finland av 1981
Den finske grensa ble stengt for passering av rein i 1852. I denne forbindelse gir
konvensjonen bestemmelser som omhandler bygging av gjerder og regler for tilbakehenting av rein som er kommet over grensa. Dette er regulert av Lov i henhold til konvensjon av 3.
juni 1981 mellom Norge og Finland om bygging av reingjerder og andre tiltak for å hindre at rein kommer over grensen mellom de to riker.17
2.2.2 Konvensjon om reinbeite mellom Norge og Sverige
Lappekodisillen mellom Norge og Sverige var forløperen for Reinbeitekonvensjonen av 28.
april 1972, jf. kap. 2.11. Reinbeitekonvensjonen av 1972 erklærte at adgangen til å beite på den andre siden av grensen skal opprettholdes så lenge det finnes samer i de to landene som er avhengig av en slik beiteform for å bevare sin livsform og næring. Avtalen innebar en
innskrenkning i beiteretten til svenske samer i Norge. Denne avtalen utløp i 30. april 2002.
Det ble satt ned et utvalg mellom Norge og Sverige for å forhandle frem en ny konvensjon.
Forhandlingene har vært mer krevende enn forventet og er ennå ikke avklart.18
______
17 https://lovdata.no/dokument/NL/lov/1983-03-11-8
18 Lappekodisillen og dens rettslige betydning i dag. Lov og Rett nr. 7/2010, førsteamanuensis dr. juris. Øyvind Ravna.
2.2.3 ILO-konvensjonen om urfolks rettigheter
Hovedprinsippet i ILO-konvensjonen nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater er urfolks rett til å bevare og videreutvikle sin egen kultur, og myndigheters plikt til å treffe tiltak for å støtte dette arbeidet. Norge ratifiserte avtalen i 1990.19
2.3 Reindriftsavtalen
I 1976 inngikk Staten ved LMD og reindriftens næringsorganisasjon Norske Reindriftsamers Landbruksforbund (NRL), hovedavtale for reindriften.20 Hovedavtaleteksten ble sist revidert i 1993. Avtalen innebærer at partene gjennomfører årlige forhandlinger med tiltak som tar sikte på en utvikling av reindriftsnæringen i samsvar med de til enhver tid vedtatte politiske mål og retningslinjer for reindriftspolitikken. Tiltakene omfatter økonomiske virkemidler. Partene skal også kunne kreve forhandlinger om faglige, sosiale, organisasjonsmessige og andre spørsmål av betydning for en utvikling av næringen mot de mål som er fastsatt for reindriftspolitikken.21
Regjeringen ved LMD gjennomfører årlige forhandlinger med NRL. Sametinget deltar som observatør. Arbeidsgruppa har valgt å omtale de aktuelle ordningene som har betydning for arbeidsgruppas mandat.
I driftsåret 2016/2017 har reindriftsavtalen en økonomisk ramme på 114,5 mill. kroner. Disse midlene fordeles på:
- Utviklings- og investeringstiltak - Kostnadssenkende- og direktetilskudd - Velferdsordninger
- Organisasjonstilskudd
2.3.1 Direktetilskudd
Direktetilskuddene er delt i flere tilskuddsordninger.
1. Tilskudd til reinbeitedistrikter og tamreinlag er regulert i forskrift. Formålet er bl.a. at tilskudd til reinbeitedistrikter og tamreinlag skal bidra til å gi disse økt medansvar for utvikling av reindriften i bærekraftig retning, balanse mellom reintall og beiter, sikring av arealer og økt lønnsomhet samt for kriseberedskap.22
2. Tilskudd til siidaandeler og tamreinlag er regulert i forskrift. Formålet er å bidra til å fremme en bærekraftig reindrift, kvalitet og produktivitet, samt heve inntekten og ______
19 https://www.regjeringen.no/no/tema/urfolk-og-minoriteter/urfolkryddemappe/ilo-konvensjonen-om-urfolks-rettigheter- /id487963/
20 https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Stortingsforhandlinger/Lesevisning/?p=1975- 76&paid=2&wid=b&psid=DIVL1163&pgid=b_1361
21 https://www.regjeringen.no/no/dokument/dep/lmd/lover_regler/retningslinjer/2006-2001/hovedavtale-for- reindriften/id613212/
22 https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2010-06-14-888?q=forskrift reinbeite
virke utjevnede mellom enheter i næringen. Vilkårene for å motta tilskudd er at reintallet per 31.1.2016 skal være i samsvar med godkjente bruksregler. I forskrifta knyttes det særskilte krav til reintallet for at siidaandelen skal motta tilskudd. Tilskudd til siidaandeler og tamreinlag består av flere deltilskudd, deriblant kalveslaktetilskudd.
Formålet med kalveslaktetilskuddet er å stimulere til at en større del av
kjøttproduksjonen foregår på kalv, noe som vurderes som ressursøkonomisk gunstig.
3. Tilskudd ved frakt av reinslakt er regulert i forskrift. Formålet er å bidra til utjevning av pris på reinkjøtt til reineiere i ulike reinbeitedistrikter og tamreinlag, samt bidra til effektiv slakting og omsetning av reinkjøtt. Tilskuddet skal også bidra til økt
slakteuttak før innflytting til høst- og vinterbeiter.23
2.3.2 Organisasjonstilskudd
NRL får gjennom reindriftsavtalen et organisasjonstilskudd for at de skal ha mulighet til å delta aktivt i prosesser av sentral betydning for reindriften.
2.4 Offentlig forvaltning av reindriftsnæringen
Gjennom Lov om reindrift av 1933 ble det etablert en ordning med lappefogd. Denne ordningen var gjeldende frem til da reindriftsloven av 1978 trådte i kraft.
Reindriftsloven av 1978 innebar en videreutvikling av offentlig reindriftsforvaltning.
På regionalt nivå ble det opprettet områdestyrer. Områdestyrene besto av 5 eller 7 medlemmer med personlige varamedlemmer. Fylkestinget oppnevnte 3 evt. 4 medlemmer/
varamedlemmer, mens Sametinget oppnevnte 2 evt. 3 medlemmer/ varamedlemmer. Blant medlemmene skulle det være aktive utøvere av reindrift i det aktuelle reinbeiteområdet. Det ble etablert områdekontorer med reindriftsagronomer som var sekretær for områdestyrene.
Denne organiseringen var gjeldende frem til 1. januar 2014. Områdestyrene og
områdekontorene ble da lagt ned, og oppgaver og myndighet ble overført til fylkesmannen i de fem nordligste fylkene henholdsvis Finnmark, Troms, Nordland, Nord-Trøndelag og Sør- Trøndelag. 24 Fylkesmannen i Sør-Trøndelag har ansvar for det samiske reinbeiteområdene i Sør-Trøndelag og Hedmark, samt tamreinlagene i Sør-Norge.
På sentralt nivå ble det opprettet et Reindriftsstyre, jf. kap. 2.1.2. Det ble etablert en reindriftsforvaltning med en reindriftssjef som sekretær for Reindriftsstyret. Statens reindriftsforvaltning ble 1. juli 2014 slått sammen med Statens landbruksforvaltning til Landbruksdirektoratet. Landbruksdirektoratet er organisert med fire avdelinger i Oslo og avdeling reindrift i Alta.
Gjennomgangen nedenfor tar utgangspunkt i dagens organisering av den offentlige reindriften.
______
23 https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2009-06-17-657?q=forskrift reinslakt
24 Prop. 89 L (2012-2013) Endringer i reindriftsloven m.v. (avvikling av områdestyrene)
2.4.1 Landbruks- og matdepartementet (LMD)
LMD har det overordnede ansvaret for reindriftspolitikken og skal følge opp den politikken Stortinget vedtar. Reindriftspolitikken iverksettes gjennom reindriftsloven og den årlige reindriftsavtalen. LMD oppnevner 4 medlemmer/varamedlemmer til Reindriftsstyret deriblant leder og er klageorgan for vedtak truffet av Reindriftsstyret.
LMD har vedtaksmyndighet etter reindriftsloven knyttet til:
- Inndeling i reinbeiteområder, jf. reindriftsloven § 2 første ledd.
- Spørsmål om rett til å utøve reindrift, jf. reindriftsloven § 3 siste ledd.
- Tillatelse til å utøve reindrift utenfor reinbeiteområde, jf. § 5.
- Godkjenning av gjerder og anlegg, jf. § 12 annet ledd.
Klager på LMDs vedtak forberedes av LMD og avgjøres av Kongen i statsråd.
En rekke av lovens bestemmelser gir hjemmel for fastsetting av forskrifter og nærmere regler til utfylling av lovens bestemmelser. Det er i hovedsak LMD som utarbeider og vedtar disse forskriftene. I noen tilfeller kan dette også gjøres av Reindriftsstyret.
2.4.2 Reindriftsstyret
Reindriftsstyret består av 7 medlemmer med personlige varamedlemmer. LMD oppnevner 4 medlemmer/varamedlemmer, mens Sametinget oppnevner 3 medlemmer/varamedlemmer.
Reindriftsstyret oppnevnes for 4 år av gangen for samme valgperiode som Stortinget og Sametinget. Reindriftsstyrets instruks er fastsatt av LMD 5. januar. 2009.25
Reindriftsstyret har en rådgiverfunksjon og en forvalterfunksjon.
Reindriftsstyret skal være en faglig rådgiver i forvaltningen av reindriftsnæringen og i arbeidet med reinforskning og veiledning. Det vil være nødvendig at denne funksjon utøves utover egen møtevirksomhet gjennom for eksempel deltakelse i eksterne møter og konferanser av ulik art. Selv om styrets rådgiverfunksjon i første rekke er rettet mot parter i saksforholdet og offentlige institusjoner og organer, bør virksomheten også betjene andre interesser i samfunnet.
En viktig oppgave i denne forbindelse er å bistå Jordskiftedomstolen med behandling av saker etter reindriftsloven.
Som offentlig forvaltningsorgan skal Reindriftsstyret bidra med at myndighetene når de overordnede målene for reindriftspolitikken som er fastsatt av Stortinget.
Reindriftsstyret skal utføre de oppgaver som er gitt i eller med hjemmel i reindriftsloven.
______
25 https://www.slf.dep.no/no/styrer-rad-utvalg/reindriftstyret/reindriftsstyret#styrets-oppnevning-og-virksomhet
Nedenfor nevnes de konkrete bestemmelser i reindriftsloven der Reindriftsstyret har vedtaksmyndighet som er knyttet til arbeidsgruppas mandat:
- Bidra til at reindriftsnæringen utvikles mot de mål som fremgår i reindriftsloven § 1.
- Foreta inndeling i reinbeitedistrikter, jf. § 6. For disse skal styret ivareta de hensyn som følger av § 42 i reindriftsloven.
- Avgjøre om vilkårene er oppfylt for å fravike hovedregelen om antall medlemmer i et distriktsstyre, jf. 43 første, annet og tredje ledd
- Foreta endelig stadfesting og godkjenning av reintallet for den enkelte siida, reindriftsloven § 58 femte ledd.
- Sørge for at en siida som har et for høyt reintall reduserer dette, jf.
reindriftsloven § 60 tredje ledd.
- Utpeke megler, jf. reindriftsloven § 75.
- Avgjøre om en leder av siidaandel skal ilegges en avgift ved brudd på bruksregler, jf. reindriftsloven §77 første ledd.
Reindriftsstyret har også oppgaver som følger av reindriftslovens kap. 11 om sanksjoner og tvangstiltak.
Landbruksdirektoratet er sekretariat for Reindriftsstyret.
2.4.3 Landbruksdirektoratet
Landbruksdirektoratet ble opprettet 1.7.2014 ved at Statens Landbruksforvaltning og Statens reindriftsforvaltning ble slått sammen. Landbruksdirektoratet er underlagt LMD.
Landbruksdirektoratets primære mål er en samordnet, helhetlig og effektiv forvaltning av økonomiske og juridiske virkemidler rettet mot primærlandbruket, landbruksbasert næringsmiddelindustri og handel. Landbruksdirektoratet skal også være et støtte- og utredningsorgan for LMD.
Landbruksdirektoratet har ansvar for å forvalte reindriftsloven og virkemidlene over
reindriftsavtalen. Landbruksdirektoratet er sekretariat og utøvende organ for Reindriftsstyret.
Landbruksdirektoratet har en veiledningsrolle overfor næringen. I tillegg er direktoratet sekretariat for styret for Reindriftens utviklingsfond og Markedsutvalget for reinsdyrkjøtt.
Landbruksdirektoratet skal også utøve formidling av reindriftspolitikk til fylkesmennene, samt legge til rette for å ivareta og utvikle reindriftskompetansen hos fylkesmennene. I oppgaveporteføljen inngår også aktiv informasjonsvirksomhet overfor reineiere om regelverk m.v. innenfor direktoratets ansvarsområde.
2.4.4 Fylkesmannen
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Nord-Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark overtok oppgavene til de tidligere områdekontorene og områdestyrene fra 1.1.2014.
Fylkesmannen skal være en faglig rådgiver og premissgiver overfor offentlig forvaltning og andre i saker som angår reindriften i vedkommende reinbeiteområde. En viktig oppgave for å bistå jordskiftedomstolen i forbindelse med behandling i saker etter reindriftsloven.26
Fylkesmannen skal bidra til at myndighetene når målene for reindriftspolitikken fastsatt av Stortinget og skal utføre de oppgaver som er gitt i eller med hjemmel i reindriftsloven.
Fylkesmannen skal også se til at reindriftsnæringens medvirkning i planprosesser blir godt nok ivaretatt og er ansvarlig for å gi uttalelser og fremme innsigelser i saker etter plan- og bygningsloven.
2.5 Andre offentlige aktører
2.5.1 Kommunene
Kommunene er planmyndighet etter plan- og bygningsloven. Reindrift utøves i 140 av landets kommuner. Et reinbeitedistrikt har gjerne sine disponible beitearealer i flere kommuner og i mange tilfeller også i flere fylker. Det er vanlig at årstidsbeitene strekker seg fra kysten til innlandet på tvers av kommune-, fylkes- og landegrenser. Det er derfor viktig at det er dialog og samhandling mellom reindriftsnæringen og planmyndighetene i kommunene slik at arealplan og reguleringsplaner ivaretar reindriftens behov for arealer.
Fylkesmannen har innsigelsesmyndighet knyttet til kommunenes arealplaner.
2.5.2 Fylkeskommunene
Fylkeskommunene er regional planmyndighet, og kan utarbeide regional planstrategi,
regionale planer og regional planbestemmelse. Fylkeskommunene har ikke direkte ansvar for å ivareta reindriftens interesser, men kan på eget initiativ utarbeide regional plan knyttet til ivaretakelse av reindriftens arealer. I tillegg har fylkeskommunene innsigelsesmyndighet knyttet til kulturminner.
2.5.3 Jordskiftedomstolene
Jordskiftedomstolene er særdomstol som arbeider med saker etter Lov om fastsetjing og endring av eigedoms- og rettshøve på fast eigedom m.m. (Jordskifteloven). På
reindriftsområdet har jordskiftedomstolene myndighet etter § 3-8 om Reglar om sambruk (bruksordning) etter jordskifteloven. I fjerde ledd står følgende :
______
26 Prop. 89 L (2012-2013) Endringer i reindriftsloven m.v. (avvikling av områdestyrene)
Jordskifteretten kan gi regler om bruken i det samiske reinbeiteområdet der det blir drive reindrift. Retten kan ikke regulere forholdene mellom de som driver reindrift.
Jordskifteretten kan også gjennom § 3-9 andre ledd gi pålegg om felles tiltak og pålegg om felles investeringer.
Jordskifteretten er også overprøvingsorgan for interne forhold i reindriften etter reindriftsloven § 59 fjerde ledd:
Leder av en siidaandel kan bringe reglene om beitebruk inn for jordskifteretten innen seks måneder etter at de er godkjent av fylkesmannen. Regler om beitebruk som slår urimelig ut overfor enkelte, eller er i strid med rettigheter ervervet ved særskilt rettsgrunnlag, kan settes til side av jordskifteretten.
I tillegg kan jordskifteretten etter reindriftsloven holde skjønn i en særskilt sak eller i
forbindelse med jordskifte. Dette beskrives ikke nærmere her siden det faller utenfor mandatet til arbeidsgruppa.
Jordskifterettens rolle på reindriftsområdet er foreslått endret som følge av Rapport om jordskifteretten.27
2.5.4 Konfliktrådet
Konfliktrådet er en gratis statlig tjeneste som bistår med å løse konflikter. Dette gjelder både lovbrudd og sivile konflikter. Målet er å finne gode løsninger på konflikter gjennom dialog.
Etter det arbeidsgruppa erfarer har Konfliktrådet så langt ikke vært involvert i saker som omhandler reindriftsnæringen. Arbeidsgruppa har ikke vurdert nærmere hvordan
Konfliktrådet kan benyttes i konflikthåndtering i reindriftsnæringen, jf. kap. 1.4.
2.6 Sametinget
Sametinget ble etablert i 1989 og er et folkevalgt organ for samene i Norge. Det velges 39 representanter fra 7 valgkretser hvert fjerde år. Sametinget skal styrke samenes politiske stilling og fremme samenes interesser i Norge, bidra til en likeverdig og rettferdig behandling av det samiske folket og arbeide med å legge forholdene til rette for at samene kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Ivaretakelse av reindriftas rettigheter er fundamentet i Sametingets reindriftspolitikk, som også vektlegger også reindriftas
tradisjonelle karakter som en familiebasert næring. Sametinget har ingen formell rolle knyttet til forvaltningen av reindriftsnæringen. Gjennom konsultasjonsavtalen som er inngått mellom Sametinget og statlige myndigheter, har statlige myndigheter en plikt til å informere
Sametinget om relevante pågående beslutningsprosesser. Sametinget har innsigelsesmyndighet knyttet til arealsaker i det samiske reinbeiteområdet.
______
27 Jordskifterettens kompetanse knyttet til interne forhold i reindriften – Forlag til endringer i reindriftsloven og jordskifteloven som åpner for bruk av jordskifteretten på interne forhold i reindriften. Arbeidsgruppe oppnevnt av Landbruks- og matdepartementet 23.3.2016.
Sametinget har en observatørstatus i de årlige reindriftsavtaleforhandlingene der Norske reindriftssamers landsforbund (NRL) forhandler med staten. I tillegg oppnevner Sametinget tre av syv representanter til Reindriftsstyret.
3 Reindriften i Norge
3.1 Inndeling av reindriften
3.1.1 Reinbeiteområder
Reindrift i Norge utøves i fylkene Finnmark, Troms, Nordland, Nord-Trøndelag, Sør-
Trøndelag, Hedmark og Oppland. Det samiske reinbeiteområdet strekker seg fra Finnmark til Hedmark.
Det samiske reinbeiteområdet er delt inn i seks reinbeiteområder: Vest-Finnmark, Øst- Finnmark, Troms, Nordland og Nord-Trøndelag, og Sør-Trøndelag med Hedmark. Grensene til disse følger i stor grad samme inndeling som fylkene med unntak av Finnmark, og Sør- Trøndelag og Hedmark reinbeiteområde, jf. figur 1. I tillegg utøves det reindrift utenfor det samiske reinbeiteområdet i Trollheimen, Nord-Gudbrandsdalen og Valdres i Oppland.
Reindriften i Trollheimen er samisk, mens reindriften i Nord-Gudbrandsdalen og Valdres er tamreinlag.
Figur 1. Inndelingen i det samiske reinbeiteområdet. Kilde: www.Kilden.nibio.no
3.1.2 Reinbeitedistrikt
De samiske reinbeiteområdene er delt inn i reinbeitedistrikter. Reinbeitedistriktene skal ha grenser som er driftsmessig naturlige og hensiktsmessige. Ett distrikt kan bestå av én eller flere siidaer. Det er i alt 80 reinbeitedistrikter, jf. figur 2.
Figur 2. Inndeling i reinbeitedistrikter inkl. tamreinlagene. Kilde: www.kilden.nibio.no.
3.1.3 Siida
En siida skal forståes som en gruppe reineiere som utøver reindrift i fellesskap. Det er i alt 99 sommersiidaer og 150 vintersiidaer i samisk reindrift.
3.1.4 Siidaandel
En siidaandel er en gruppe, gjerne en familie, eller en enkeltperson, som utøver reindrift under ledelse av en person, eller av ektefeller/samboere i fellesskap. Figur 3 viser oppbygningen av et distrikt med siidaer, siidaandeler og reineiere.
Figur 3. Oppbygning av distrikt i siida, siidaandel og reineiere.
Ett distrikt kan bestå av en eller flere siidaer. De forskjellige siidaer kan bestå av flere siidaandeler. Siidaandelene kan bestå av én reineier eller flere reineiere. Figur tre viser et distrikt med tre siidaer som igjen består av to eller tre siidaandeler. I hver siidaandel er det en til flere reineiere.
3.2 Utviklingen i reintall
Ressursregnskapet for reindriften inneholder en mengde statistikk vedrørende
reindriftsnæringen. I henhold til reindriftsloven av 2007 skal reindriftsnæringen gjennom det interne selvstyret selv komme frem til et bærekraftig reintall på sommersiidanivå.
Arbeidsgruppa har derfor valgt å presentere utviklinga i reintallet for de ulike reinbeiteområdene.
Figur 4. Utvikling i reintall for hele landet inkl. tamreinlagene fra driftsåret 1998/99 til 2014/2015. Kilde:
Ressursregnskapet for reindriftsnæringen, Landbruksdirektoratet.
Utviklingen i reintallet viser at reintallet var lavest i driftsåret 2000/2001 med totalt 168 288 rein, jf. figur 4. Reintallet dette året er det laveste registrerte reintallet siden registreringen av reintall startet i driftsåret 1979/80. Registreringen startet i forbindelse med innføring av Hovedavtalen for reindriften. Reintallet var på det høyeste i driftsåret 2011/12 med 258 360 rein. Økningen var i perioden 2000/2001 til 2011/12 på om lag 53 prosent.
Utviklingen i reintallet i Øst-Finnmark reinbeiteområde viser at reintallet i perioden fra driftsåret 2000/01 til driftsåret 2007/08 nesten doblet seg fra 46 943 til 89 740 rein, jf. figur 5.
I perioden fra 2007/08 til 2014/5 har reintallet blitt redusert med 27 prosent til 65 419 rein i Øst-Finnmark.
Figur: 5. Utvikling i reintallet i Øst- og Vest-Finnmark reinbeiteområde. Kilde: Ressursregnskapet for reindriftsnæringen, Landbruksdirektoratet.
Utviklingen i reintallet i Vest-Finnmark reinbeiteområde viser at det i driftsåret 2011/12 var registrert 107 055 rein, jf. figur 5. I driftsåret 2000/01 var reintallet for Vest-Finnmark 62 021.
I perioden var det en økning på omlag 73 prosent. Reintallet har siden 2011/12 gått ned med 25 prosent.
Figur: 6. Utviklingen i reintallet for reinbeiteområdene Troms, Nordland, Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag med Hedmark, samt tamreinlagene. Kilde: Ressursregnskapet for reindriftsnæringen, Landbruksdirektoratet.
Utviklingen i reinbeiteområdene Troms, Nordland, Nord- og Sør-Trøndelag med Hedmark og tamreinlagene, viser at reintallet er relativt stabilt i perioden fra 1998/99 til 2014/15.
Reintallet i Troms reinbeiteområde viser en økning fra omlag 8000 rein i 1999/00 til 11 651 rein i 2014/15. Dette er en økning på 45 prosent.
Reintallet i Nordland reinbeiteområde var 1998/99 på 12 072 rein. Frem til 2014/15 har reintallet økt med 20 prosent til 14 465 i 2014/15.
I Nord-Trøndelag reinbeiteområde har reintallet hatt en svak nedgang. Reintallet var i 1998/99 på 14 743, mens det i 2014/2015 var 14 031.
Sør-Trøndelag og Hedmark reinbeiteområde viser også en svak nedgang i reintallet i samme periode, med 14 194 i 1998/99 til 13 024 i 2014/2015.
Tamreinlagene har hatt en liten økning i reintallet. I 1998/99 ble det registrert 11 029 rein, mens i 2014/15 var reintallet økt til 12 640.
Siidaandelsleder skal i henhold til reindriftsloven registrere reintall per reineier i sin siidaandel i Melding om reindrift. Melding om reindrift registreres i et fagsystem som Reindriftsforvaltningen (nå Landbruksdirektoratet) har utviklet. Kontroll med reintallet gjennomføres i henhold til Forskrift om offentlig telling av rein. Reintallet blir jevnlig kontrollert i enkelte distrikt ved offentlig telling av rein. Reintallet som er oppgitt i Melding om reindrift er basert på de registreringer siidaandelsleder har oppgitt.
4 Fra statlig styring til internt selvstyre
4.1 Bakgrunn for internt selvstyre i reindriftsloven
Reindriftsloven av 1978 fastla bl.a. rammer for reindriftsutøvernes rettigheter og plikter, regulerte forholdet til andre næringer og samfunnsinteresser, regulerte det innbyrdes forholdet mellom reindriftsutøverne og skulle skape grunnlag for en hensiktsmessig organisering og administrasjon av reindriften. Dette innebar at forvaltningen ved Reindriftsstyret og
områdestyrene hadde ansvaret for å regulere bl.a. beitetider, inndeling i beitesoner og antall rein.28
I St.meld. nr. 28 (1991-1992) En bærekraftig reindrift ble reindriftsloven av 1978 vurdert.
Regjeringen (Harlem Brundtlands 3. regjering) konkluderte med at et av de viktigste
premissene for å nå målet om økt bærekraft måtte det utvikles mekanismer som kunne sikre en forsvarlig utnyttelse og forvaltning av beiteressursene. Utviklingen på 1970- og 1980-tallet hadde vist at det var behov for virkemidler som kunne sikre beitebelastningen innenfor de rammene som naturgrunnlaget ville sette på kort og lang sikt.
En hovedstrategi som meldingen angir for å nå dette målet (mål om å utvikle en reindriftsnæring som er bærekraftig, både økologisk og økonomisk, red.anm.) er at reindriftsnæringen og det samiske samfunn må gis og selv ta et større ansvar for utviklingen. Bare gjennom aktivt engasjement og større ansvar lokalt, i
reinbeitedistriktene, kan næringen utvikles i en mer bærekraftig retning.
Ett av flere tiltak var å overlate mer av ansvaret for ressursbruken til næringen selv.29
Distriktsstyrene skulle styrkes som beslutningsmyndighet. Reindriftsutøverne skulle dermed selv, gjennom sine distriktsstyrer, ha ansvaret for å holde beitebelastningen på et forsvarlig nivå og organisere beitefordeling og beitebruk.
Regjeringen foreslo konkret:
Distriktenes beite- og driftsplaner må ta utgangspunkt i en kartlegging av distriktets samlede beiteressurser. Dette omfatter både sommer- og vinterbeiter for det enkelte reinbeitedistrikt og fellesbeiteområder (særlig høst- og vårbeite, flyttleier m.v.) som utnyttes av flere distrikter i fellesskap. Denne kartleggingen legges til grunn for fastsetting av den samlede beitekapasiteten i distriktet i ulike beitesesonger. Distriktet må ut fra dette i samråd med reindriftsmyndighetene utforme bestemmelser om beitebruken og beitefordelingen i distriktet. Her inngår fastsetting av beitetider, fordeling av beiteområder, fordeling av distriktets reintall og andre bestemmelser som er nødvendige for å sikre en forsvarlig beitebruk. Disse bestemmelsene må ha
grunnlag i reindriftsloven og stadfestes av Reindriftsstyret. Disse vil da erstatte tidligere vedtak om beitebruk.
Regjeringen foreslo altså at distriktene skulle overta det ansvaret forvaltningen tidligere hadde ivaretatt gjennom bl.a. § 2 i reindriftsloven av 1978.
______
28 https://lovdata.no/pro/#document/NLO/lov/1978-06-09-49?searchResultContext=1823
29 St.meld. nr. 28 (1991-1992) En bærekraftig reindrift
