Statlig eierskap i Norge 1945–2000

(1)

Martin Byrkjeland Ove Langeland

Statlig eierskap i Norge

1945–2000

(2)

(3)

Martin Byrkjeland Ove Langeland

Statlig eierskap i Norge 1945–2000

Fafo-notat 2000:22

(4)

(5)

Innhold

Forord ... 5

Kapittel 1 Innledning ... 7

Kapittel 2 Organisering av statlig eierskap ... 11

2.2 De ulike tilknytningsformene ... 11

2.2 Mål og selskapsform ...14

Kapittel 3 Styring og ansvar i statlige selskaper ... 15

3.1 Styret og styreoppgaver ... 15

3.2 Hvorfor styrets sammensetning er viktig ... 16

3.3 Styreroller i statsbedriftene ...17

3.4 Andre styringsmidler for utøvelse av statlig eierskap ... 19

Kapittel 4 Hva betyr eierskapet? ... 21

4.1 Eierskap og effektivitet ... 21

4.2 Eierroller og eierfunksjoner ...22

4.3 Eierskap og kontroll ...23

4.4 Staten som eier og regulator ...26

Kapittel 5 Storindustriell nasjonsbygging 1945-1960 ... 27

5.1 Motiver for statlig eierskap ... 27

5.2 Diskusjonen om styringsmodeller ... 30

Kapittel 6 Industriskandaler og statlig tilbaketrekking 1960-1970 ... 35

6.1 Kings Bay og de andre «industriskandalene» ... 35

6.2 Delprivatisering ... 37

6.3 Fra eierskap til kredittytelse og infrastrukturtiltak ... 38

6.4 Storindustriell distriktsutbygging ... 39

Kapittel 7 «En annerledes og bedre vekst» 1970–1980 ... 43

7.1 Kunnskapsbasert modernisme ... 43

7.2 Kongsberg Våpenfabrikk: Statlig eid innovasjonslokomotiv ... 45

7.3 Statoil: Kontroll med nasjonale ressurser ... 48

7.4 Integrasjon nedstrøms I: Petrokjemisk industri ...50

7.5 Ekspansjon nedstrøms II: Raffinering og drivstoffdistribusjon ...51

7.6 Nye Tofte: Strukturrasjonalisering ... 53

7.7 Emden og ÅSV/Raufoss: Modernisering gjennom vertikal integrasjon ... 55

7.8 Statlig forvaltningsselskap for industri nok en gang ... 57

(6)

Kapittel 8 Den styrte markedsliberalismen 1980–1987 ... 61

8.1 Tvangsekteskap mellom Hydro og ÅSV ... 61

8.2 Ilmenittsmelteverket: Borgerlig industrireising ... 63

8.3 Jernverket: Oppsplitting og privatisering i tre etapper ... 64

Kapittel 9 Markedsorientering, finanskrise og kapitalforvaltning 1988– 2000 ... 67

9.1 Staten som kriseløser ... 68

9.2 Staten som langsiktig, nasjonal eier ... 69

9.3 Staten som aktiv eier ... 71

9.4 Staten som institusjonell eier ... 71

9.5 Staten som medinvestor ... 73

9.6 Statens mange eierroller ... 75

Kapittel 10 Staten som eier ... 77

10.1 Sammenfatning – motiver og historikk ... 78

10.2 Det doble dilemma ... 80

10.3 «Offentlige» og «private» statsbedrifter ... 81

10.4 Suksess, fiasko eller begge deler ... 82

10.5 Må staten eie for å oppnå samfunnsmessige mål? ... 82

Litteratur ... 85

(7)

Forord

Dette notatet presenterer resultatet av en utredning for LO-sekretariatet som ønsket å få oppsummert diskusjonen om statlig eierskap i etterkrigstiden: Hva som har vært de sentrale motivene bak det statlige engasjementet og hvilke problemer det har skapt til ulike tider.

Undersøkelsen er konsentrert om statlige eierskap i industribedrifter og er basert på en gjennomgang av sekundærlitteratur og offentlige utredninger. Arbeidet ble gjennomført i perioden februkar til mai 2000.

Oslo, desember 2000 Martin Byrkjeland

(8)

(9)

Kapittel 1 Innledning

Denne rapporten presenterer resultatet av en utredning som er utført på oppdrag for LO, av statlig eierskap i Norge i etterkrigstiden. Utredningens primære siktemål er å gi en oversikt over de sentrale motiver for statlig eierskap i næringsvirksomheter, og hvilke problemer og utfordringer man har stått overfor til ulike tider. Den skal vise:

• hvordan det statlige eierskapet har blitt begrunnet;

• hvilke samfunnsmessige og økonomiske funksjoner det har ment å fylle;

• hvordan eierskapet er forsøkt organisert;

• hva de sentrale motsetningene og rollekonfliktene har vært.

Statlig eierskap over en periode på 55 år er et stort problemfelt. Det er også et problemfelt som skifter karakter over perioden fordi det varierer hvilke virksomheter samtiden oppfat- ter som eid av staten. En rekke av de virksomhetene som står i sentrum for dagens diskusjon om statsdrift og privatisering av statsdrift, som posten og teleselskapene, blir lite syn- lige når vi legger hele etterkrigstiden til grunn. Dette har sammenheng med at det er først etter det internasjonale klimaskiftet rundt 1980 at slike virksomheter kunne bli oppfattet som forretningsdrift. Den gradvise endringen av post og tele fra forvaltning til forretning har både teknologiske og ideologiske årsaker.

Vi har derfor hovedsakelig basert framstillingen på diskusjonen om det statlige eieren- gasjementet i industribedrifter. Det er i slike virksomheter at statseierskapet blir oppfattet som noe særskilt som ble gjenstand for diskusjon, fordi det fantes innen- og utenlandske private selskaper som drev konkurrerende produksjon og som man derfor kunne sammen- ligne statsdriften med.

Vi har organisert framstillingen av den historiske utviklingen fra 1945 til 2000 i kapit- lene 5 til og med 9 basert på en inndeling i hovedperioder. I kapittel 5 følger vi statseierskapet fra dette blir etablert som et omfattende fenomen i den første etterkrigstiden til omkring 1960. En rekke av de sentrale bedriftene som har preget utviklingen ble etablert i denne perioden. Statseierskapet var et sentralt virkemiddel i Arbeiderpartiets moderniseringsstrategi og i stor grad rettet mot kontroll av sentrale ressursbearbeidende virksomheter.

Kapittel 6 tar for seg utviklingen i sekstiårene. I denne perioden domineres bildet av debatten i kjølvannet av Kings Bay-ulykken, men den var likevel en kortvarig turbulens i et tiår som er preget av konsensus om statseierskapet som ble forvaltet både av arbeiderparti- regjeringer og borgerlige samlingsregjeringer. Den storindustrielle moderniseringen fortsetter å være referanseramme for den økonomiske politikken, men distriktsutvikling blir et sentralt tema og en dominerende politiske målsetning innenfor denne rammen. Perioden er også preget av en defensiv holdning til det statlige eierskapet med en viss grad av delprivatisering og satsing på alternative virkemidler.

(10)

Utviklingen på syttitallet, som blir presentert i kapittel 7, representerer et klart brudd med denne relative tilbaketrekkingen. Både i opposisjon og posisjon står Arbeiderpartiet det meste av tiåret for store statlige styringsambisjoner, der statseierskapet spiller en sentral rolle. Dis- kusjonen om statens rolle i oljevirksomheten står sentralt. Men statseierskap ble også for- søkt benyttet til å gjennomføre en modernisering av norsk industri ved rasjonalisering, økt videreforedling, og satsing på kunnskapsintensive produksjonsformer.

Flere av virksomhetene som staten engasjerte seg i på syttitallet, hadde katastrofale øko- nomiske resultater. Dette bidro til å diskreditere statlig eierskap og var en medvirkende årsak til gryende privatisering av statlig virksomheter på åttitallet. Denne utviklingen blir presentert i kapittel 8. Men selv om det ble startet flere prosesser for å redusere det statlige eierenga- sjementet i næringsvirksomheter under Willoch-regjeringene på første del av åttitallet, representerer ikke denne perioden noe fundamentalt brudd. Signalene om markedsorientering var kommet tidligere, og prosessene ble videreført både av de borgelige regjeringene og av arbeiderpartiregjeringene som fulgte. Resultatet ble at flertallet av de statlige eide industrilokomotivene forsvant, i de fleste tilfelle ved fisjonering, men det finnes også eksempler på oppkjøp og regelrett nedleggelse av statsbedrifter.

Utviklingen på nittitallet blir tatt opp i kapittel 9. I denne perioden avviker utviklingen i Norge fra fleste andre land, med et økende statlig eierengasjement. Dette skyldes delvis at det ble nødvendig å skyte inn kapital i private forretningsbanker under finanskrisen først på nittitallet. Dette skjedde riktignok også i andre nordiske land, men i Norge har staten i større grad opprettholdt eierskapet. Delvis skyldes det at oljeformuen gir den norske stat finansielle ressurser som kan benyttes til direkte økonomisk engasjement i næringsvirk- somheter.

Det statlige eierskapet i nittiårene gir derfor tvetydige signaler. På den ene siden er det som i andre land en klar målsetting å fristille og konkurranseutsette statlig eide og kontrol- lerte virksomheter. På den andre siden er det, særlig fra Arbeiderpartiets side, et ønske om å utvikle statlige finansieringsordninger for næringslivet som virkemiddel for å skape alter- nativer til den oljerelaterte virksomheten og for å styrke norsk næringsliv i den internasjonale konkurransen.

Den historiske beskrivelsen skjer på bakgrunn av en analytisk gjennomgang av sentrale begreper og funksjoner knyttet til statlig eierskap som er presentert i kapitelene 2 til 4. I kapittel 2 gir vi en oversikt over de sentrale former for organisering av statlige eide og drev- ne virksomheter. I kapittel 3 går vi nærmere inn på hvilke styringsfunksjoner staten kan ha overfor sine eide selskaper med særlig vekt på styrets rolle og sammensetning. I kapittel 4 diskuterer vi eierfunksjonen mer generelt og hvilke særtrekk som er knyttet til staten som eier. Her legger vi vekt på at staten som eier ofte ikke kan bruke styringsmekanismer som private eiere har til rådighet. Dernest diskuterer vi problemer staten har som eier når det gjelder å avveie bedriftsøkonomiske og samfunnsøkonomiske mål, og med å organisere sin rolle som regulator på områder der staten også er eier.

Avslutningsvis, i kapittel 10, gjennomfører vi en samlet diskusjon av hva 55 års statseierskap kan fortelle oss om dagens utfordringer for det statlige eierskapet. Her viser vi til at statlig eierskap i næringslivet har vært begrunnet ut fra ønske om kontroll med nøkkelres- surser, korrigering for markedssvikt og å sikre nasjonal næringsutvikling. Videre diskuterer vi utfordringer for staten som eier i en tid med økende internasjonalisering, deregulering, rask teknologisk utvikling og økte krav til profesjonelt eierskap.

(11)

Denne utredningen har begrensede ambisjoner om å framskaffe nye primærdata. Vi har for det aller meste basert oss på sekundærlitteratur og offentlige dokumenter. For utviklingen fram til først på sekstitallet finnes en samlet framstilling med vekt på situasjonen i Arbei- derpartiet i Grønlie 1989. For den senere utviklingen har vi imidlertid vært henvist til ulike delstudier og saksframstillinger. Disse er igjen orientert mot særlige kritiske hendelser som har sin egendynamikk noe som nok også preger vår framstilling.

Vi har forsøkt å gi en samlet framstilling av noen hovedtrekk ved det statlige eierskapet i etterkrigstiden. Vi pretenderer ikke å ha dekket alle sider og alle relevante hendelser, langt mindre å ha gitt en systematisk analyse av bakgrunnen for ulike hendelser og beslutninger.

Det er fremdeles mye upløyd mark når det gjelder utviklingen av norsk statlig eierskap spe- sielt og industri- og næringspolitikken generelt. Vi får håpe at kommende års forskning om statlig eierskap kan fylle noen av kunnskapshullene. Statlige selskaper representere meget store økonomiske verdier, og kunnskap som kan gjøre forvaltningen av disse verdien bedre vil være en lønnsom investering.

(12)

(13)

Kapittel 2 Organisering av statlig eierskap

Diskusjonen om hvordan staten skal organisere forretningsdriften sin, er gammel. Det grunnleggende spørsmålet i diskusjonen har imidlertid hele tiden vært det samme, nemlig:

Hvordan finne fram til organisasjonsformer som balanserer hensynet til politisk styring og kontroll med virksomhetenes behov for forretningsmessig frihet, det vil si en organisering som kan forene kravet om bedriftsøkonomisk effektivitet med behovet for samfunnsmessig styring. En rekke utvalg har gjennom årene vurdert ulike organisasjonsmodeller og drøftet spørsmålet om en samlet forvaltning av statens eierinteresser innen industri og bergverk.¹ Videre i dette kapitlet gir vi en oversikt over de sentrale organisasjonsformene for statlig virksomhet.

2.2 De ulike tilknytningsformene

Mange statlige virksomheter har endret tilknytningsform de senere årene. I dag er statlig eide selskaper i hovedsak organisert i tre selskapsformer - forvaltningsbedrifter, statsforetak og aksjeselskap. I tillegg finnes særlovsselskaper og stiftelser. De ulike selskapsformene skiller seg fra hverandre med hensyn til eierforhold, lovregulering og styringsorganer.

2.2.1 Forvaltningsbedrifter

Forvaltningsbedrifter er en del av staten som juridisk person og inngår i statsbudsjettet med særregnskap. Stortinget fastsetter forvaltningsbedriftenes budsjetter og fullmakter og utøver den overordnede styringen av bedriftene. Forvaltningsbedriftene har noe større budsjett- messig spillerom enn vanlige forvaltningsorganer ved at driftsbudsjettet nettobudsjetteres.² Stortinget styrer imidlertid direkte gjennom å fastsette priser, kvalitet og dekningsgrad samt treffe investerings- og lånebeslutninger.

Forvaltningsbedrifter brukes ved forretningsmessig tjenesteyting der det legges stor vekt på fordeling. Tidligere var Postverket, Televerket og NSB organisert som forvaltningsbedrifter. Nå finnes det åtte forvaltningsbedrifter, blant annet Statsbygg og Luftfartsverket.

1 For eksempel Skeukomiteen 1948, Fjeldkomiteen 1953, Eckhoffkomitten 1957, Fleischerutvalget 1964, Hurlenutvalget 1975, Hermansenutvalget 1989.

2 Nettobudsjettering innebærer at det fattes et budsjettvedtak der omfanget av statskassens økonomiske bidrag fastsettes (ingen spesifikasjoner av poster på inntekts- og utgiftssiden). Ved bruttobudsjettering fattes det separate budsjettvedtak for virksomhetens utgifts- og inntektsside.

(14)

2.2.2 Statseide selskaper

Statseide selskaper kan deles inn i fire kategorier: statsaksjeselskaper, statsforetak særlovs- selskap og deleide aksjeselskaper. Til forskjell fra forvaltningsbedrifter er statseide selskaper selvstendige rettssubjekter med egne styringsorganer og ansvar for egen økonomi. Selska- pene finansierer sin virksomhet ved inntekter i markedet og statlige bevilgninger (kompen- sasjon for samfunnsoppgaver) og de har stor grad av frihet til å ta opp lån og foreta investeringer.

Statseide selskaper er unntatt fra forvaltnings-, offentlighets- og tjenestemannsloven med mindre de er pålagt bestemte forvaltningsoppgaver. Denne selskapsformen brukes der staten har forretningsmessige og næringsøkonomiske interesser, og der samfunnsmessige fordelingshensyn spiller en mindre sentral rolle.

Statsaksjeselskaper

Statsaksjeselskaper er selskaper der staten eier alle aksjene. De er egne rettssubjekter og skilt ut fra statsforvaltningen. Selskapene disponerer sine egne inntekter uavhengig av bevilgnings- vedtak i Stortinget og de har myndighet til å ta opp lån for å finansiere driften. Ansvarlig statsråd utgjør generalforsamlingen.

Statsaksjeselskapene er underlagt de ordinære selskapsrettslige reglene i aksjeloven, men særbestemmelser (18-3 – 18-5) åpner for større politisk kontroll enn vanlige aksjeselskaper. Generalforsamlingen utnevner styret og den er ikke bundet av styrets eller bedriftsfor- samlingens forslag om utbytte. For enkelte selskaper har staten sikret seg direkte styrings- rett gjennom særregler i vedtektene. Den såkalte Statoil-paragrafen gir staten som eier særlige fullmakter til å påvirke selskapets beslutninger ved at generalforsamlingen skal forelegges

«alle saker som antas å være av vesentlig prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning»

(se også kapittel 7). Paragraf 10 gjelder for statsaksjeselskapene Statoil, Telenor, Statkorn og NRK, og for særlovsselskapene NSB BA og Posten BA.

Statsaksjeselskap er den selskapsformen som har det klareste skillet mellom eierskap og driftsansvar. Hovedmålet for virksomheten er lønnsom drift, og i følge forvaltningsmessige retningslinjer³ skal statsaksjeselskap brukes i statlig engasjement i næringsvirksomhet dersom det ikke foreligger spesielle sektorpolitiske hensyn.

Staten kan pålegge selskapene bestemte oppgaver, for eksempel at Telenor skal levere landsdekkende teletjenester, men ellers skal virksomheten drives etter vanlige lønnsomhets- prinsipper.

Deleide aksjeselskaper

Staten sitter i dag som deleier i et stort antall aksjeselskaper. I noen selskaper er staten direkte eier, i andre indirekte ved at andre statlige virksomheter har aksjer i selskapene. Norsk Hydro, Den norske Bank og Raufoss ASA er eksempler på selskaper der staten har betydelige eierandeler eller er majoritetseier.

For aksjeselskaper der staten er deleier, gjelder de ordinære reglene i aksjelover fullt ut.

Eierinteressen utøves på generalforsamlingen og her stiller staten på linje med andre eiere.

Staten skal for eksempel ikke bruke en majoritetsposisjon til å pålegge selskapene å ta

3 St.meld. nr. 35 (1991-92) «Om statens forvaltnings- og personalpolitikk» inneholder et avsnitt om retningslinjer for valg av tilknytningsform.

(15)

bestemte samfunnsmessige hensyn som går utover selskapets forretningsmessige interesser.

Det finnes imidlertid flere tilfeller der staten etter politisk press har tatt på seg ekstraordi- nære økonomiske forpliktelser⁴.

Statsforetak

Statsforetak er selskap som eies fullt ut av staten, men som ikke er aksjeselskap. De er egne rettssubjekter, og foretakenes formue og inntekter er ikke en del av statskassen. Statsforeta- kene er rettslig og økonomisk skilt fra staten og dermed ikke underlagt Stortingets bevilg- ningsmyndighet. Innenfor lovbestemte rammer kan statsforetakene ta opp lån og foreta investeringer uten statlig godkjenning.

Statsforetakene ledes av styre og administrerende direktør og departementet utøver øverste myndighet i foretaket gjennom foretaksmøtet.⁵ Foretaksmøtet kan treffe vedtak og gi retningslinjer og instrukser om alle saker som vedrører foretaket. Gjennom foretaksmøtet kan også det ansvarlige departementet bestemmer styrets sammensetning.

Statsforetakene brukes gjerne i tilfeller der staten ønsker å ivareta både forretningsmessige og sektorpolitiske hensyn. De har større handlefrihet enn forvaltningsbedriftene, men

«som redskap for å oppnå sektorpolitiske mål»⁶ har de mindre frihet enn statsaksjeselskapene. Til forskjell fra statsaksjeselskapene kan statsforetakene heller ikke slås konkurs. Det er i dag seks statsforetak, herunder Statkraft, Statnett og SIVA Selskapet for industrivekst.

Særlovsselskap

Flere statlige virksomheter er organisert etter egne lover. AS Vinmonopolet var det første særlovsselskapet, opprettet for å ivareta bestemte sosialpolitiske mål. I perioden 1947 til 1967 var de tre militærbedriftene Kongsberg Våpenfabrikk, Raufoss Ammunisjonsfabrik og Horten Verft organisert som særlovsselskaper.

Særlovsselskapene er egne rettssubjekter, rettslig og økonomisk skilt fra staten og statskassen. De utgjør en sammensatt gruppe selskaper, der noen ligger tett opp til statsaksjeselskapene, for eksempel Postbanken, Posten Norge og NSB, mens Statens nærings- og dis- triktsutviklingsfond (SND) er organisert etter en lov basert på statsforetaksmodellen.

Særlovsselskapene er eksempler på virksomheter som har endret tilknytningsform fra for- valtningsorgan til selskap.

4 Se Pedersen 1995:9

5 Foretaksmøtet er selskapets høyeste organ og kan betraktes som generalforsamlingen i et aksjeselskap.

Bare departementet har stemmerett i foretaksmøtet slik at det i praksis er statsråden som bestemmer hvilke vedtak som skal treffes.

6 St.meld. nr 40 (1997-98):48

(16)

2.2 Mål og selskapsform

Det er et politisk mål å benytte bare to hovedformer for statlig virksomhet – forvaltnings- organ og statlige selskap⁷. Hovedforskjellen går i dag mellom forvaltningsbedrifter som er en del av staten og statlige selskaper som er egne rettssubjekter. Forvaltningsbedrifter brukes gjerne når fordelingshensyn veier tungt, mens statlige selskaper skal velges når forretningsmessige hensyn er overordnet for virksomheten.

Statsaksjeselskapet er den selskapsformen som har det klareste skillet mellom eierskap og driftsansvar, og der de forretningsmessige hensyn er mest framtredende. Statsforetak skal brukes der statlig forretningsvirksomhet også er et sektorpolitisk virkemiddel. Særlovssel- skapene brukes der særskilte behov er framtredende.

Studier tyder imidlertid på at det ikke er noen klar sammenheng mellom valg av organisasjonsform og formålet for virksomheten⁸. Flere av aksjeselskapene skal ivareta samfunns- mål utover det rent forretningsmessige. Det gjelder for eksempel Telenor. Enkelte statsforetak er konkurranseutsatte og har klare forretningsmål, for eksempel Statkraft. Flere av særlovs- selskapene kunne like gjerne vært statsforetak, for eksempel SIVA, Postbanken BA og NSB BA. Statskonsult tilrår derfor at de forvaltningsmessige retningslinjene for valg mellom de ulike statlige selskapsformene klargjøres og presiseres, og at en velger mellom de to selskapsformene statsforetak og statsaksjeselskap når en skal organisere statlige selskaper.⁹

En grunn til denne floraen av organisasjonsformer er at stadig flere statsfunksjoner blir utsatt for konkurransepress i et marked. Tendensen er da også at de ulike organisasjonene beveger seg i retning av former med større økonomisk autonomi og sterkere preg av marke- dets logikk: Forvaltningsbedrifter blir særlovsselskaper eller statsforetak, og særlovsselska- per blir aksjeselskaper. En sannsynlig utvikling er at vi ender opp med to organiseringsfor- mer slik Statskonsult går inn for.

7 St.meld. nr. 35 (1991-1992)

8 Statskonsult rapport 1998:21

9 Statskonsult rapport 1998:89

(17)

Kapittel 3 Styring og ansvar i statlige selskaper

For å ivareta sine interesser som eier er staten avhengig av ulike ordninger for å styre og kontrollere sine selskaper. I likhet med mange private eiere begrenser staten seg vanligvis til en overordnet styring, til å trekke opp hovedlinjer for driften, tilføre kapital og gi styringssignaler. Foruten indirekte styring gjennom bedriftenes styrer kan staten styre gjennom formålsbestemmelsen i selskapenes vedtekter, ved å utøve innflytelse gjennom selskapenes styrende organer og gjennom avkastningskrav og utbyttepolitikk.

Hovedvekten av vår framstilling er lagt på styrets rolle og funksjoner. Den beskriver ulike styreroller, styrets sammensetning og ulike oppgaver som tilligger styret. Videre viser den hvordan ulike styreroller har variert over tid. Til slutt gir den en kort beskrivelse av hvordan staten kan styre gjennom vedtekter, avkastnings- og utbyttepolitikk.

3.1 Styret og styreoppgaver

Styret utgjør et ledd i styringskjeden mellom eier og ledelse og dets primære oppgaver er å tilsette og avsette administrerende direktør og å overvåke og kontrollere at selskapets ledelse handler i samsvar med eierens interesser. For statlige selskaper er styringskjeden ekstra lang – fra Storting og regjering via departement og styre til selskapsledelsen. Skillet mellom eierskap og kontroll av selskapet kan derfor bli ekstra påtrengende og skape uklare ansvarsforhold for statlige selskaper. Dette har blant annet ført til at styrer har utformet industripolitikk for egen regning eller drevet lobbyvirksomhet for bedriften overfor staten.¹⁰ Det varierer også i hvilken grad styrer er effektive redskaper for å styre bedrifter, og det har vært reist mange spørsmål om det er mulig for eierne og styre styrene.¹¹ I den forbindelse er styrets sammensetning viktig å diskutere. Hvordan styret er sammensatt kan ha stor betydning for effektiviteten i en bedrift. ¹²

Styret skal være bindeledd mellom eierne og ledelsen i selskapet og se til at ledelsen driver virksomheten i tråd med eiernes interesser. Styret skal trekke opp langsiktige strategier, vurdere større prosjekter og bistå ved utvikling og omstilling av selskapets drift og virksomhet.

Styrets forretningsmessige oppgaver kan deles i tre deler. For det første strategisk ledelse som er beslutninger som binder ressurser over lang tid og er viktig for lønnsomheten. Det kan være spørsmål om markedstilgang, satsing på forskning og utvikling samt å foreta store

10 Grønlie 1993

11 Greve 1996

12 Departementsserien 1998:64

(18)

endringer i produksjonskapasiteten. For det andre å fastsette rammebetingelser for organi- sasjonen, for eksempel valg av organisasjonsform og bruk av belønningsordninger for ledelsen. For det tredje å føre kontroll med operativ ledelse knyttet til beslutninger om selskapet løpende drift.¹³

3.2 Hvorfor styrets sammensetning er viktig

Ved sammensetning av styret er det viktig for eier å vurdere personlige egenskaper ved de enkelte styremedlemmer. Personlige egenskaper som tillegges vekt er erfaring, faglig kompetanse, interessefelt, holdninger og samarbeidsevne. Men for eier er det vel så viktig å vurdere hvordan styremedlemmene vil fungere sammen som et kollektiv. I den forbindelse må eier legge vekt på kjennetegn ved rollene til styremedlemmene, det vil si i hvilken grad det er egenskaper ved styremedlemmene som gjør at de vil være tilbøyelig til å ivareta eierens eller ledelsens interesser.

Styret vil i praksis ofte fungere som et forhandlingsorgan mellom eiere og ledelse der synspunkter og meninger brytes og ulike interesser avveies. En rekke forhold kan forrykke maktbalansen i styret til fordel for eier eller ledelse. For at eier skal sikre sine interesser, er det avgjørende å velge styremedlemmer som er uavhengig av ledelsen, som tør å uttrykke sin mening og som kan tilegne seg ny informasjon. I lys av dette er det er særlig viktig å unngå at det blir for mange «insidere» i styret, det vi si personer som er lojale mot ledelsen.

Eier bør også unngå at styret blir for homogent slik at alle tenker likt og alternative vurde- ringer uteblir.

Et godt styre sett fra eiers side utgjør det vi kan kalle en «informasjonseffektiv» ¹⁴ gruppe som evner å fange inn ny informasjon og som bruker denne til å fatte beslutninger som gir et godt forretningsmessig utbytte av driften. For å sette sammen en slik gruppe må eier vurdere styremedlemmenes forhold til selskapets ledelse langs flere dimensjoner. Det første er styremedlemmets fartstid i selskapet. Det vil gjerne være slik at styremedlemmer som har vært lenge i selskapet, er bedre orientert og lettere kan vurdere ledelsens strategier og kontrollere operativ ledelse. Det gjør dem mer uavhengige av ledelsen. Styremedlemmer med kortere fartstid kan lettere bli støttespillere for ledelsen fordi ledelsen ofte har stor innflytelse på nominasjon av styremedlemmer, og fordi enkelte styremedlemmer kan føle at de nærmest har «fått» styremedlemskapet av ledelsen.

Hvorvidt styremedlemmene har et direkte forhold til ledelsen er også viktig. Styremed- lemmer som er en del av selskapets ledelse, eller som har nære bånd til ledelsen, vil som oftest støtte opp om ledelsen synspunkter.¹⁵ Det at ledelsen og styremedlemmer har felles bakgrunn i form av utdanning og yrkeserfaring, kan også øke insider-preget i styret. Internasjonale

13 Greve 1996

15 Dette illustreres i forbindelse med diskusjonen om børsnotering og kapitalutvidelse i Telenor, der Af- tenposten skriver følgende: «Som så mange andre styreformenn opptrådte styreformann Arnfinn Hof- stad som bedriftsledelsen mann og ikke eierens mann (Aftenposten 21.05.00).

(19)

studier viser at jo flere insidere det er i et styre, jo mindre er eierkontrollen og jo svakere er bedriftenes langsiktige resultater.¹⁶

Styremedlemmer som har aksjer i selskapet, og dermed kan få del i verdistigningen i selskapet, vil gjerne motiveres til å oppfylle eiernes ønsker om best mulig avkastning.

I utgangspunktet står både staten og private eiere overfor samme utfordring når det gjelder styrets sammensetning: Nemlig å skape allsidig sammensatte styrer som effektivt kan hånd- tere og utnytte informasjon til beste for selskapet langsiktige utvikling. Flere studier¹⁷ viser at det er klar forskjell i hvordan styrer med ulik sammensetning løser de forretningsmessig oppgavene som er nevnt innledningsvis. I bedrifter som rammes av kriser hender det ofte at ledelsen ikke evner å legge om strategien, noe som kan være nødvendig for at bedriften skal bli lønnsom igjen, men istedenfor setter inn alle ressurser på operative endringer som kostnadskutt. I slike tilfeller kan utskifting av ledelse være en viktig strategisk oppgave for styret. Nå ser det ut til at utskifting av ledelsen generelt forekommer ganske sjelden, og særlig i selskaper der styret har mange inside-medlemmer. I selskaper med styrer med flere uavhengige medlemmer fører dårlige økonomiske resultater oftere til at ledelsen blir skiftet ut.

3.3 Styreroller i statsbedriftene

Statlige selskaper skal kombinere forretning og politikk. Det fører til at styrefunksjonen i statsselskaper er mer kompleks enn i private bedrifter. Styrene i statlige selskaper skal sørge for økonomisk forsvarlig drift samtidig som de må ta nødvendige politiske hensyn.¹⁸ Det fines ingen generell instruks for styremedlemmer i statlige selskaper eller noen standardi- sert uformell orientering. ¹⁹ Kravene til styrene er dels uklare og dels motstridende. Det forventes at styret skal ha forretningsmessig fullmakt, at det skal velges med omhu og at departementet skal ha kontakt med styret.²⁰

En svensk undersøkelse²¹ viser at i 1997 besto halvparten av styremedlemmene i statlige selskaper av representanter i riksdagen, andre politikere og politiske tjenestemenn fra ulike departementer. De øvrige styremedlemmene var administrerende direktører i andre statlige selskaper. Selv om det er blitt vanligere med styremedlemmer fra det private nærings- livet, kommer fortsatt flertallet av styremedlemmene fra en relativt homogen gruppe i de svenske statlige selskapene.

16 Kaplan og Meyerson 1992

17 Greve 1996

18 Dette kommer klart til uttrykk i uttalelsen fra høyesterettsadvokat Gustav Heiberg Simonsen i forbindelse med styringen av Statoil: «Det er umulig for profesjonelle ledere å forholde seg til både bedriftsøko- nomi og politiske vedtak. For å klare det må de nesten gå ned i spagat - og det er heller ikke nok for å strekke til hos alle som vil styre Statoil». Sitert fra Grøndahl og Grønlie 1995:106

19 Grøndahl og Grønlie 1995, Statskonsult Rapport 1998:21

20 Grøndahl og Grønlie 1995

(20)

Grønlie (1995) har studert styrets sammensetning og funksjoner i statsselskaper de siste femti år, og han skisserer en rekke ulike idealtyper av styreroller som han så kopler til ulike historiske perioder. Forretningsmannsrollen er rettet inn mot å drive selskapet mest mulig bedrifts- økonomisk lønnsomt, med minst mulig innslag av politikk. Bedriftsforsvarer- eller lobbyist- rollen går ut på å styrke bedriften økonomiske posisjon, selv når det er i strid med eierens interesser. Representanten ser seg som forsvarer for en eller annen interesse, det kan være for distriktene, de ansatte eller kundene. Forvalterrollen legger brett på å ivareta eierens interesse, blant annet ved å holde departement eller statsråd orientert om utviklingen i selskapet. Kontrollørrollen er innrettet mot å kontrollere virksomheten på vegne av eieren. Politi- kerrollen innebærer at styremedlemmet er opptatt av å bruke selskapet til å fremme bestemte politiske hensyn. Opprydderrollen kjennetegnes ved at styremandatet er knyttet til oppryd- ning i krisesituasjoner.

Alle disse rollene er idealtyper som sjelden finnes i rendyrket form, ofte kombineres ele- menter fra flere av rollene i samme styre. De ulike styrerollene har vært mer og mindre viktige i ulike perioder, men forretningsmannsrollen har vært en gjennomgående basisrolle i størstedelen av etterkrigstiden. Det er også den styrerollen som har ideologisk hegemoni i dag. Et annet gjennomgående trekk er at rollen som bedriftsforsvarer ser ut til å være en naturlig videreutvikling av forretningsmannsrollen. ²²

Grønlie skiller mellom fem historiske faser der ulike styreroller har dominert. Den første er den korporative fase fra 1945 til 1954. Styresammensetningen i denne perioden avspeilet et bredt kompromiss mellom ulike hensyn og interesser. Styrene besto av forretningsmenn, representanter for fagforbund, ansatte og politikere. Forretningsmannsrollen og ulike representantroller var framtredende trekk ved styrets sammensetning.

Den andre fasen er embetsmannsfasen fra 1955 til 1963. I denne perioden ble styrene i statsbedriftene kraftig endret. Embetsmenn fra Industridepartementet og Finansdeparte- mentet ble utplassert i flere styrer, og de ble særlig viktige i de nye bedriftene som ble opprettet på femtitallet. Denne ombemanningen kan betraktes som et oppgjør med represen- tantrollen.²³ Forvalterrollen og kontrollørrollen ble også styrket ved at flere embetsmenn fra departementene kom inn i styrene. Problemet med embetsmennenes dobbeltrolle som styremedlemmer og saksbehandlere førte imidlertid til at embetsmannsrollen ble utsatt for sterk kritikk. Kings Bay-krisen førte til at ordningen ble avviklet.

Den tredje fasen, forretningsmannsfasen fra 1963 til 1971, innledes med Kings Bay og førte til at forretningsmannsrollen ble dominerende i flere år. Nå gjaldt det for politikerne å «holde fingrene av fatet» og kontrollrollen skulle ikke utøves gjennom deltakelse i styret.

Ideen om ansattes representasjon ble også styrket i denne perioden.

Den fjerde fasen er industripolitikerfasen fra 1972 til 1981. Perioden er preget av en oppgradering og radikalisering av industri- og næringspolitikken. Dette er industripoliti- kernes tid i statsbedriftsstyrene. Statsbedriftene skulle ikke bare brukes til å skape og redde arbeidsplasser, men også være pionerbedrifter for å utvikle ny teknologisk virksomhet og til knoppskyting i næringssvake distrikter. Styrene skulle imidlertid bestå av «uavhengige»

industripolitikere, ikke av representanter for departement og politisk ledelse. Statsbedriftene

22 Grønlie 1995

23 Grønlie 1995

(21)

skulle «styres uten styring».²⁴ Bedriftsforsvarerollen og lobbyistrollen ble styrket i denne perioden sammen med industripolitikerrollen.

Den femte fasen er forretningsmanns- og ryddefasen fra 1981. Denne kom som følge av problemene og industriskandalene på 1980-tallet, og den har fortsatt utover i nittiårene.

Mongstadoppgjøret og sammenbruddet ved Kongsberg Våpenfabrikk førte for alvor til at industripolitikerrollen ble diskreditert. Fra 1980-tallet har styrene vært preget både av forretningsmannsrollen og opprydderrollen og bedriftsøkonomiske hensyn er blitt klart dominerende. Opprydderrollen er gjerne tidsbestemt, mens forretningsmannsrollen står igjen som dagens klart dominerende styrerolle.

3.4 Andre styringsmidler for utøvelse av statlig eierskap

I tillegg til å styre og utøve kontroll gjennom bedriftenes styrer kan staten styre gjennom formålsbestemmelsen i selskapenes vedtekter og gjennom avkastningskrav og utbyttepolitikk.

Formålsparagrafen bestemmer hva som skal være selskapets hovedaktivitet, og setter grensene for hva selskapet kan engasjere seg i. Bestemmelsen er svært generell og legger bare unntaksvis begrensninger på selskapet. Begrensningene varierer mellom statsaksjeselskaper, statsforetak og særlovsselskap.²⁵ Det finnes også bestemmelser for hvilke saker som skal forelegges eier før styrebeslutning, for eksempel engasjement på nye områder. Ulike sektor- lover kan også begrense selskapenes virksomhet, det gjelder for eksempel lov om pengespill og lov om finansinstitusjoner.²⁶ Frihet til å opprette datterselskap og styring av datterselskap reiser også spørsmål om i hvilken grad det er mulig å styre via formålsbestemmelser.

Staten har store investeringer i aksjeselskaper og statsforetak i form av aksjeinnskudd, innskuddskapital og tilbakeholdt overskudd i virksomhetene. Oppfølging av selskapets avkastning på den innskutte kapitalen blir derfor et sentralt element i den overordnede styringen av selskapet. Nivået på avkastningen tilpasses den risiko som virksomheten påfører eieren slik at avkastningskravet øker med økende risiko. Årlig avkastning for eier består av verdiendringen på egenkapitalen i selskapet og utbytte.

For børsnoterte selskaper gir aksjekursen løpende informasjon om verdien og verdiend- ringer på egenkapitalen. Dette gir grunnlag for å vurdere hvor effektivt selskapet drives.

Børsverdien er imidlertid basert på forventninger om resultat og kan som vi har sett i forbindelse med siste tiders IT-boom, avvike betydelig fra et selskaps «reelle verdier», det vil si den inntekt som et faktisk salg av selskapets aktiva vil innbringe. Avkastningen på investert kapital er heller ikke avhengig bare av selskapets egne disposisjoner, men også av utenfor- liggende forhold. Det er derfor ikke alltid lett å vurdere om svake resultater skyldes dårlig drift, eller må tilskrives forhold som ligger utenfor selskapets kontroll. For heleide statlige

24 Denne ideologien preget for eksempel styrene i Statoil, Raufoss Ammunisjonsfabrikker og Kongsberg Våpenfabrikk, jf Grønlie 1995.

25 Statskonsult Rapport 1998:21

26 Statskonsult Rapport 1998:21:49

(22)

selskaper og selskaper som ikke børsnotert skjer det ingen markedsvurdering. I slike tilfeller må staten foreta egne uavhengige verdivurderinger i tillegg til å følge opp selskapets regn- skapsresultater.²⁷

I selskaper som drives forretningsmessig lønnsomt forventer eier at deler av overskuddet utbetales i form av utbytte. Det årlige utbytte vil variere fra år til år, mens utbyttepolitikken fastsetter langsiktige retningslinjer for hvordan eiers avkastning skal disponeres. Den er knyttet til lønnsomhetskrav, vekst og soliditet, og utgjør slik et viktig styringsmiddel for eier. Et viktig hensyn ved utforming av utbyttepolitikken er at den skal være forutsigbar og fastlegges for lengre perioder. Innenfor de rammene utbyttepolitikken setter, skal selskapene ha forretningsmessig frihet til å utvikle virksomheten. For staten som eier er det et overordnet mål å sikre verdiskaping over tid og å utforme en utbyttepolitikk som tar hensyn til selskapets muligheter til å gjennomføre lønnsomme investeringsprosjekter.

Aksjeloven og Statsforetaksloven setter grenser for størrelsen på det årlige utbyttet.²⁸ Statsaksjeselskaper er imidlertid fritatt for bestemmelsen i aksjeloven som fastslår at styret skal fastsette størrelsen på utbyttet. Her er generalforsamlingen, det vil si statsråden, ikke bundet av styrets forslag. I statsforetakene er det foretaksmøtet som bestemmer hvor stort utbytte skal være.

I de senere år har staten ved flere anledninger tatt ut forholdsvis store utbytter, for eksempel i forretningsbankene, men også i andre statlige virksomheter. Dette har vært gjort i forbindelsen med budsjettbehandlingen i Stortinget for å saldere budsjettet. Å ta ut utbytte i forhold til konsumbehov er en lite optimal kapitalforvaltning. Det blir vanskelig for selskapet å drive rasjonelt og det fremmer ikke den langsiktige verdiskapningen som staten har som mål.²⁹ Samtidig er det viktig for eieren å unngå at egenkapitalen blir for høy fordi det gjerne fører til lavere avkastning. Et stort utbytte vil tvinge selskapene til å prioritere bedre mellom ulike investeringer og det er et signal til selskapet om at eier legger vekt på verdiskaping og avkastning. ³⁰

27 St.meld. nr 61 (1996-97):48

28 St.meld. nr 61 (1996-97):48

29 NAVO-rapport 1997:83

30 St.meld. nr 61 (1996-97)

(23)

Kapittel 4 Hva betyr eierskapet?

I dette kapitlet retter vi søkelyset mot eierrollen og eierskapets betydning, forholdet mellom eiere og bedriftsledelse og eiernes muligheter for å utøve kontroll og styring. Først diskuterer vi sammenhengen mellom eierskap og effektivitet, og om staten er en god eier.

Dernest beskriver vi eiernes viktigste funksjoner og stiller spørsmålet: Hva gjør eierne når de eier? Videre drøfter vi forholdet mellom eierskap og kontroll med hovedvekt på ulike kontrollmekanismer som eierne kan bruke, for å ivareta sine interesser. Her diskuterer vi om og i hvilken grad forutsetningene for å utøve styring og kontroll er ulike i private og statlige selskaper. Avslutningsvis behandler vi problemet med statens dobbeltrolle som eier av og regulator for næringsvirksomhet.

4.1 Eierskap og effektivitet

Spørsmålet om staten er en god, det vil si en effektiv, eier av næringsvirksomhet er blitt aktualisert de siste to tiårene. En internasjonal privatiseringsbølge feide over den vestlige verden på 1980-tallet. På 1990-tallet ble økonomiene i Øst-Europa liberalisert og mange av statsbedriftene privatisert. Privatiseringen av statsdrift tidlig på 1980-tallet (for eksempel British Telecom i 1983) var overveiende ideologisk fundert. Det fantes lite eller ingen empirisk kunnskap som tilsa at privat eierskap var mer effektivt enn statlig eierskap. Det var imidlertid en utbredt antakelse at private eiere var bedre egnet til å maksimere avkastningen, mens statlige eiere kunne være bedre til å korrigere for negative eksterne effekter (for eksempel miljøproblemer).³¹

Nyere internasjonale studier tyder på at eierskap har betydning for driften av virksomheter og at det kan være forskjell mellom private og offentlige eiere. En undersøkelse viser for eksempel at produktivitetsutviklingen i heleide statsbedrifter og bedrifter der staten er majoritetseier, er svakere enn i helt privatiserte bedrifter³². Og små årlige forskjeller i produktiviteten kan hope seg opp til store forskjeller over tid. En annen studie viser også at privatisering fører til klar forbedring av produktiviteten i bedrifter, særlig med hensyn til overskudd, omsetning, ledelse og kapitalutnyttelse. Her finner en også at sysselsettingen øker og gjeldsgraden reduseres etter privatisering.³³ Resultatene tyder altså på at privatisering fører til klare økonomiske forbedringer.

32 Ehrlich m.fl. (1994), paneldata fra 23 internasjonale flyselskaper 1973–1983.

33 Meggison m.fl. (1994), har undersøkt 61 bedrifter i 18 ulike land og 32 forskjellige bransjer som ble privatisert fra 1961 til 1990.

(24)

I studiene understrekes det også at konkurranse i markedet ikke er nok for å oppnå effektiv drift. Konkurransen kan redusere avkastningen på kapitalen og begrense ledelsens spillerom, men den fører ikke nødvendigvis til at ledelsen helt og fullt bruker overskuddet i samsvar med eiernes interesser, eller sørger for effektiv ressursutnyttelse av investerte midler.

Konkurranse er nødvendig, men ikke tilstrekkelig som disiplinerende mekanisme for effektiv drift. I tillegg er det behov for eierstyring. Men hva gjør eierne når de eier?

4.2 Eierroller og eierfunksjoner

Eierskap er en viktig konkurransefaktor for næringslivet. Eierne kan bidra til bedriftenes utvikling ved å tilføre kapital, kompetanse, teknologi, markedskanaler og nettverk, ved å gi styringssignaler til ledelsen, og ved å utvikle og omstille selskaper samt sikre best mulig avkastning. Flere studier tyder på at for å utvikle bedriftene trengs det aktivt eierskap, markedskonkurranse er alene ikke nok. Spørsmålet er om staten kan – og skal – spille rollen som aktiv eier?

4.2.1 De viktigste eierfunksjonene

En av de viktigste oppgavene for eierne er å tilføre bedriftene risikokapital i forbindelse med etablering eller utvidelse av bedrifter. At noen er villig til å ta risiko, er avgjørende for å få til investeringer, nyskaping og utvikling. Problemer med tilgang på langsiktig, risikovillig kapital kan være særlig følbare for små og mellomstore bedrifter og bedrifter i tidlige utvi- klingsfaser. Lav egenkapitalandel vil ofte svekke soliditeten og redusere utviklingsmulighetene for disse bedriftene.

Men eierne tilfører ikke bare bedriftene kapital, ofte bringer de med seg kunnskap og ekspertise om hvordan kapitalen best kan utnyttes. Kompetanse er dermed en annen viktig funksjon ved eierrollen. Kompetansen kan være av produksjonsteknisk karakter eller den kan være knyttet til markedskontakter, salg, finansielle forbindelser og rådgivning. Enkelte tunge investorer, som større bedrifter og enkelte investeringsselskaper, kan ivareta en klas- sisk entreprenørrolle. Dette er gjerne eiere som kan se potensialet i en bedrift og utvikle eller omstille den til mer lønnsom drift. Dette er en tredje viktig eierfunksjon og den utgjør en kompetansebro mellom sparing og produktiv investering.³⁴

Eiere investerer for å oppnå en best mulig avkastning på den innskutte kapitalen. En fjerde viktig eierfunksjon er dermed å stille avkastningskrav for å sikre at bedriften drives mest mulig effektivt. Kravet til avkastning kan være kortsiktig eller langsiktig, og ulike eiere opptrer forskjellig. Finansinstitusjoner har ofte kortsiktige avkastningskrav, mens mer industrielt motiverte investorer gjerne arbeider innenfor lengre tidshorisonter. Staten er også vanligvis en langsiktig eier som legger vekt på verdiskaping over tid, men det er vanskelig å betegne staten som en industriell eier. Staten er i hovedsak en tilbaketrukket eier eller en passiv ka- pitalplasserer. Det kan ha betydning for statens kontroll- og styringsmuligheter.

34 Bjuggren m.fl. 1988:14

(25)

4.3 Eierskap og kontroll

Statsdrift forbindes ofte med industriskandaler, feilslåtte investeringer og lav lønnsomhet – det vil si med dårlig eierskap. Nå finnes det også tallrike eksempler på dårlige private eiere, slik at privat eierskap er ingen garanti for effektiv drift og god lønnsomhet. Både i statlige og private virksomheter finnes det informasjonsproblemer som har sammenheng med de- lingen mellom eierskap og kontroll, men for staten hefter det et tilleggsproblem knyttet til det komplekse og uklare skillet mellom forretning og politikk.

Spørsmålet om deling av eierskap og kontroll er mye diskutert i økonomisk teori med henvisning til det såkalte agentproblemet»³⁵ Her vises det til at når eierne ikke deltar i ledelsen av bedriften, vil de heller ikke ha full oversikt over hvordan ledelsen driver virksomheten. Eierne vil derfor ha begrensede muligheter til å vurdere om dårlige resultater skyldes dårlig ledelse eller andre forhold. Ledelsen vil vanligvis ha bedre kjennskap til virksomheten enn eieren, og denne informasjonen kan den benytte til ivareta egne interesser på bekostning av eiernes. Ledelsen kan for eksempel bli mer opptatt av å bygge egne «imperier»

enn av å oppnå god lønnsomhet, eller å beskytte egne posisjoner heller enn å utvikle bedriften til beste for eierne.

4.3.1 Disiplineringsmekanismer

I private bedrifter finnes det ulike mekanismer for å motvirke slike tendenser. Blant de meste sentrale er:³⁶

• Markedet for selskapskontroll, her hevdes det at (fiendtlige) oppkjøp av selskaper er den viktigste mekanisme for å disiplinere ledere. Oppkjøpet kan komme i stand fordi selskapet er lavt priset som følge av dårlig ledelse, og en ny ledelse kan dermed øke verdien av selskapet. Overtakelse kan også finne sted fordi selskapet sitter med store midler som ledelsen kan investere i prosjekter med lav avkastning istedenfor å tildele større utbytte til aksjonærene.³⁷

• Långiverkontroll, bankene vil ha en klar interesse i å følge med hva som skjer i selskaper de har lånt penger til, og de har bestemte rettigheter ved mislighold og konkurs. Over- våkning fra långivere vil dermed legge et press på ledelsen i bedriftene til å drive lønn- somt og unngå finansielle problemer.

35 Principal-agent-problemet viser til problemet som kan oppstå der en eier (principalen) får en annen (agenten) til å lede bedriften for seg, og ledelsen utnytter bedre tilgang på informasjon om virksomheten til å ivareta egne interesser på bekostning av eierens interesser. For å unngå dette kan eierne utforme et incentivsystem som gjør at ledelsen belønnes for å handle slik eierne ønsker. Det finnes en omfattende litteratur på dette feltet, jf Eisenhardt 1989, Milgrom og Roberts 1992.

36 Oversikten over disiplineringsmekanismer er i hovedsak hentet fra Departementsserien (1998) og Gulbrandsen (1999). Begge disse publikasjonene gir en oversikt over den såkalte corporate governance- litteraturen som omhandler problemer med styring av selskaper.

37 I følge Jensen (1988) kan dette skje hvis kontantstrømmen er større enn det selskapet trenger til å finansiere løpende eller planlagte prosjekter.

(26)

• Markedskonkurranse, det å utsettes for konkurranse i markeder der bedriftene skal selge sine produkter eller tjenester, vil også skjerpe ledelsens oppmerksomhet til effektiv ressursutnyttelse

• Aksjonærkontroll, aksjelovgivningen sikrer eierne retten til å bli informert og til å stem- me over viktige beslutninger på generalforsamlingen. Denne eierkontrollen er mest effektiv når det finnes en dominerende eier. Den er vanskelig å utøve dersom eiergruppen er oppsplittet, og det er mange små, passive aksjonærer, slik det ofte er i store selskaper.

• Styreovervåkning, styret skal ivareta eiernes interesser, men eierkontrollen svekkes fordi styrene ofte domineres av «inside-representanter»³⁸ som lojale mot ledelsen.

• Incentivkontrakter, eierne kan prøve å forene ledernes interesser med sine ved å knytte ledelsens avlønning til bedriftenes resultater ved å tildele aksjer eller aksjeopsjoner. Når kontrakten er optimalt utformet, vil ledelsen motiveres til å gjøre det beste for eierne fordi det også tjener deres egne interesser best.

• Arbeidsmarkedet for ledere, trussel om avskjed, flytting nedover på karrierestigen, eller frykt for å få rykte som dårlig leder, kan også virke disiplinerende på ledelsen og gjøre den mer lydhør overfor aksjonærene

4.3.2 Statlig eierskap og disiplinering

Det hevdes gjerne at forutsetningene for å utøve styring og kontroll er ulike i private og statlige selskaper. Informasjonsproblemet antas å være større for statlige eiere, mens mulighetene for å bruke ulike disiplineringsmekanismer er mindre. Generelt er det nok slik at statlige bedrifter opererer under spesielle institusjonelle forutsetninger som kan gjøre det vanskelig å styre etter målet om økonomisk effektivitet. Samtidig vil nok mulighetene for kontroll og styring variere mellom ulike typer statseide selskaper.³⁹

Det er flere forhold som gjør det vanskelig for staten å utøve effektiv styring og kontroll.

Staten er for det første en svært sammensatt eier, den består av en rekke politiske og admi- nistrative aktører med ulike interesser slik at det er lett å tenke seg at det kan oppstå interesse- og målkonflikter. Dernest er det vanskelig for statlige eiere å kvantifisere og stille opp klare mål for virksomhetene. Statlige selskaper skal ofte ivareta samfunnsmål i tillegg til rene økonomiske. Ved siden av å drive lønnsomt brukes statlige selskaper for å sikre sysselset- ting og ivareta distriktspolitiske hensyn, for eksempel knyttet til prissetting og geografisk fordeling av tjenester. Avveiningen mellom politiske og økonomiske mål gjør at styringen av statlige selskaper er mer kompleks enn tilfellet er for private selskaper, som i hovedsak har som mål å drive mest mulig effektivt. «Mjuke budsjettrestriksjoner»⁴⁰ har nok også

38 «Inside-representanter» kan være ansatte i selskapet eller bekjente av ledelsen, eller tilhøre samme gruppe, for eksempel at styremedlemmene selv er ledere i ulike selskaper

39 Kjerstad 1996

40 For private bedrifter kan store finansielle problemer føre til at de går konkurs, mens statlige selskaper i tilsvarende situasjoner ofte har vært tilført midler for å hindre nedleggelse. Uttrykket mjuke budsjettrestriksjoner er myntet på situasjoner der selskaper kan overskride fastsatte budsjettrammer uten å gå konkurs.

(27)

svekket kravet til effektivitet i statlige selskaper, samtidig som det gjerne har vært vanskeligere for selskapene å omstille og rasjonalisere driften mot de ansattes ønsker.

Mange av de mekanismene som eierne i private selskaper kan bruke for å styre og kontrollere bedriften med, er også utilgjengelige for statlige selskaper. Kontroll fra aksjonærene og overvåkning gjennom styret er vanskelig fordi staten er en fragmentert eier med en sammensatt og uklar målstruktur. Incentivkontrakter for å forene eier- og lederinteresser har også vært lite brukt i statlige selskaper. Markedet for selskapskontroll eksisterer heller ikke så lenge det ikke finnes noen omsettelige aksjer. Konkurransepresset er også ofte langt svakere for statlige selskaper enn for private bedrifter, selv om offentlig monopoler for infra- strukturtjenester som post og tele er deregulert og tjenestene i økende grad er blitt utsatt for konkurranse. En avgjørende forskjell er det også at forvaltningsbedrifter og statsforetak ikke kan gå konkurs slik at privat aksjeselskap kan.

Det har vært antydet at statlige selskaper ikke klarer å drive like effektivt som private selskaper, fordi mens private foretak drives av profesjonelle ledere så styres statlige foretak av byråkrater. Denne forklaringen avvises i en svensk utredning der det vises til at statsforetak som privatiseres drives mer effektivt etter privatiseringen, men med samme ledelse. ⁴¹Som en mer sannsynlig forklaring vises det til lobbyvirksomhet og forekomsten av såkalte «jerntriangler».⁴² Politikere på stemmejakt og et tett samspill mellom foretak og myndigheter kan føre til at politiske mål blir overordnet effektiviteten i selskapet.

4.3.3 Troverdighetsproblemet

Statlig næringsdrift befinner seg i skjæringfeltet mellom marked og politikk, og staten må som eier balansere mellom hensynet til lønnsomhet og politisk kontroll. Dette gjør at statens rolle som næringsdrivende blir langt mer kompleks enn den er for private eiere. Staten skal ivareta en rekke ulike funksjoner i samfunnet og den har sammensatte, og ofte uklare mål. Næringsdriften søkes skilt fra de klassiske forvaltningsfunksjonene gjennom ulike selskapsformer med statsaksjeselskapet som det vanligste (Statoil og Telenor). Staten deltar også i aksjeselskap sammen med andre aksjonærer, enten som flertallseier (Norsk Hydro) eller med minoritetsandeler. Statens aksjer forvaltes av departementer og gjennom forvaltningsbedrifter, statsaksjeselskaper, fond og legater.

Selskapsformen som brukes ved statens økonomiske engasjement kjennetegnes av eierstyring og markedstilpasning. Tanken er at staten skal «begrense sin styringsinteresse til de strategiske spørsmål og til å trekke opp visse hovedlinjer»⁴³. Men praksis viser at det ofte er vanskelig å skille klart mellom forretning og politikk, og styringen kan lett bli ad hoc-preget og pragmatisk. Det har vist seg svært vanskelig å utvikle en effektiv styringsstruktur som gjør det mulig for staten å opptre som en strategisk eier. Staten har vanligvis vært passiv inntil det inntreffer en krise, og statlig eierskap forbindes snarere med redningsaksjoner enn med strategisk næringsutvikling.⁴⁴

42 Maktutredningen (NOU 1983:3) viser at det oppstår uhellige allianser mellom næringsinteresser politikere og byråkrater (lobbyister, jerntriangler).

43 NOU 1989:5

(28)

Den kompliserte styringsstrukturen gjør også at det blir meget lang vei mellom eier og ledelse i statsselskapene. I enden av eierstrukturen finner vi folket, representert ved Stortin- get, Regjeringen er ansvarlig for forvaltningen av selskapene, delegert til ulike fagdeparte- ment som igjen har delegert den daglige driften til styret. En kompleks styringsstruktur, sammensatte mål og en tidkrevende beslutningsprosess gjør det ikke lett å drive et selskap effektivt. Når det i tillegg har vært vanskelig for myndighetene å la statseide selskaper gå konkurs – statsforetak kan ikke gå konkurs – og underskudd har ofte hatt små eller ingen konsekvenser for ledelsen (mjuke budsjettrestriksjoner), oppstår det lett et troverdighets- problem for statlig næringsdrift⁴⁵.

4.4 Staten som eier og regulator

Staten har i mange år vært i dobbeltrollen som eier eller medeier i næringslivet og samtidig regulert vilkårene for næringsdrift. Dette finnes det eksempler på både innen energi- og transportsektoren. Rollen som eier og mydighetsutøver har imidlertid endret seg og fått økt oppmerksomhet de senere årene. Det skyldes flere forhold. Statens eierandeler i nærings- livet har økt som følge av bankkrisen og statens økte rolle som investor og medinvestor i næringslivet. Oljeformuen har ført til at staten er den største aktøren i kapitalmarkedet (jf diskusjonen om statens rolle som kapitalforvalter og investor i kapitel 9). Internasjonale avtaler (EØS) med krav om mest mulig like konkurranseforhold har også komplisert statens dobbeltrolle. Endelig er spørsmålet aktualisert gjennom at statlig næringsvirksomhet i økende grad blir konkurranseutsatt.

Alle disse forholdene gjør statens dobbeltrolle vanskeligere å utøve. I all forretningsvirksomhet er spørsmålet om tillit mellom aktørene helt avgjørende. Det er ikke nok at rettsli- ge og økonomiske forhold er på plass, private aktører og internasjonale kontrollorganer må ha tillit til at konkurransevilkårene faktisk er like. Statens omfattende rolle som eier i norsk næringsliv og samtidig som regulator for det samme næringslivet, aktualiserer to sentrale spørsmål som alltid har heftet ved denne dobbeltrollen:

• hvordan skal staten utøve eierrollen framover, hvordan avveie økonomiske mål og sam- funnsmål?

• hvordan skal staten organisere sin rolle som regulator på områder der staten også er eier?

Tendensen går i retning av å profesjonalisere eierskapet, åpne for økt fristilling og markeds- kontroll og lage institusjonelle skiller mellom rollen som eier og regulator. For staten som eier er det imidlertid vanskelig å skille skarpt mellom forretningsdrift og politikk. Hvissta- ten derimot velger å opptre som en tilbaketrukket og passiv eier, er det grunn til å spørre hvorfor staten skal i det hele tatt skal være eier av næringsvirksomhet. Dette kommer vi tilbake til i sluttkapitlet hvor vi diskuterer nærmere spørsmålet om ansvar og kontroll i forhold til eierskap og drift.

45 Pedersen 1995, Departementsserien 1998

(29)

Kapittel 5 Storindustriell nasjonsbygging 1945-1960

Resultatet av produksjonen […] er viktigere enn formene Einar Gerhardsen

5.1 Motiver for statlig eierskap

Ved første øyekast kan statens engasjement i forretningsdrift virke som et resultat av historiske tilfeldigheter. Det startet i årene like etter krigen, og det skyldtes at den norske stat overtok okkupasjonsmaktens eierandeler i en rekke etablerte og planlagte industribedrifter. Flere av de statlige kjernebedriftene kan føres tilbake til årene 1945 til 1947: Årdal og Sunndal Verk (ÅSV), Norsk Hydro, som riktignok er et mye eldre foretak, men der staten kom tungt inn etter krigen og har vært involvert siden, og Norsk Jernverk. De tre utgjorde dessuten bare toppen av isfjellet. Staten engasjerte seg helt eller delvis i en rekke industri- og gruveselskap i disse årene, de fleste var overtatt fra tysk kontroll.⁴⁶

Riktignok fantes det statlig eide bedrifter også før andre verdenskrig. Det dreide seg blant annet om militære bedrifter som drev rustningsproduksjon eller fartøybygging og -repara- sjon. Et par av disse – Kongsberg Våpenfabrikk og Raufoss Ammunisjonsfabrikk – ble også av de sentrale statsbedriftene etter krigen. Samlet var likevel det statlige engasjementet i produksjonsbedrifter før krigen lite. Hovedvekten lå på infrastrukturselskap som NSB og Posten, som på denne tiden ikke ble oppfattet å være forretningsdrift. Og så fantes selvsagt Vinmonopolet.

Inntrykket av historisk tilfeldighet er likevel tilsynelatende. Det finnes bestemte grunner til at disse bedriftene ble statseide ut over det at staten så å si fikk dem i fanget. Disse grunnene omfatter både en praktisk-politisk dimensjon, en mer langsiktig strategisk- økonomisk dimensjon og en ideologisk⁴⁷ dimensjon.

5.1.1 Praktisk-politiske grunner til statseierskap i den første etterkrigstiden Den umiddelbare årsaken til det statlige engasjementet de første etterkrigsårene var et øn- ske om å få produksjonslivet i gang igjen og mangel på privat kapital til å finansiere dette.

For så vidt er uttrykket «få i gang igjen» noe misvisende siden industrien hadde produ- sert hele krigen, selv om en del bedrifter hadde hatt problem på grunn av råstoffmangel det

46 Grønlie 1989 s 37

47 I betydningen som har med ideer å gjøre, i dette tilfellet ideer om hvordan samfunnet skal utvikles.

(30)

siste krigsåret. Men det var investert lite eller ingenting siden krigen brøt ut, en hel lands- del var rasert, og det var en utbredt oppfatning at det var en overhengende fare for en kommende økonomisk krise og arbeidsløshet.

Det akutte problemet var å skaffe valuta til import av nødvendig investeringsvarer. Det- te kunne gjøres både ved å utvikle innenlands importsubstituerende industri og eksportin- dustri. Begge strategier blei fulgt, men med prioritet for den siste.

Flertallet av bedrifter som staten gikk inn i var etablerte selskap. Bortsett fra Norsk Hydro er det likevel de nye prosjektene som for ettertiden er blitt stående som statsbedriftene, og da særlig ÅSV, som på denne tiden fremdeles bare var Årdal Verk, og Norsk Jernverk med tilhørende gruveprosjekt. Det første var altså den delen av okkupasjonsmaktens storstilte aluminiumsprosjekt, NORDAG, som var nærmest fullføring. Det siste var sluttføringen av en prosess som hadde pågått siden starten av hundreåret.

Det er viktig å understreke at arbeiderpartiregjeringen den første etterkrigstiden ikke var motstander av privat drift. Den deltok i flere prosjekter med delt privat-statlig finansiering. Og det ble også gjort forsøk på å skaffe privat kapital til flere av statsbedriftene uten at dette lykkes.⁴⁸

Men det er også klart at det ikke bare var mangelen på privat risikovillig kapital som gjorde staten til industriherre. Den ene bedriften som med stor sannsynlighet kunne privatfinan- sieres, Norsk Hydro, kjempet regjeringen hardt for å sikre seg kontrollen over, uten å lykkes fullt ut.⁴⁹ Det var også under stortingsbehandlingen forslag om å selge Årdal Verk til private, noe som ble nedstemt med 80 mot 48 stemmer.⁵⁰ Om dette var realistisk er en annen sak. I alle fall var det ikke mulig å få til privat finansiering av aluminiumsverket på Sunn- dalsøra, trass i iherdige forsøk.⁵¹

De praktisk-politiske behovene med å få hjulene i gang forklarer derfor bare delvis det statlige engasjementet i de først etterkrigsårene. Vi må også trekke inn oppfatninger om hvilken langsiktig økonomisk utvikling Norge skulle ha og hva som ble sett som det gode samfunnet. Disse to nivåene henger nær sammen og er ikke alltid like lett å skille fra hverandre.

5.1.2 Strategisk økonomisk utvikling

Byggingen av jernverket var altså resultat av en mangeårig utvikling med røtter tilbake til århundreskiftet, og prosessen var kommet langt da krigen brøt ut. Det ser ut til å ha vært tilnærmet nasjonal konsensus om å bygge Jernverket trass i at det var stor sannsynlighet for at det ikke ville svare seg etter bedriftsøkonomiske kriterier.⁵² Årsaken var at man mente det var nødvendig å være selvforsynt med produksjon av jern og stål. Tanken hadde stått sterkt i jernverksdiskusjonen hele tiden, og var selvsagt ikke blitt svekket av krigserfaringen.

48 Grønlie 1989 s 55-57

49 Det var drakamp med de franske eierne om fordeling av den tyske aksjekapitalen. Den resulterte i at den norske stat fikk 44,4 prosent av aksjekapitalen.

50 Rinde 1997 s 83

51 Grønlie 1989 s 56

52 Grønlie s 65

(31)

Behovet for å være selvforsynt med strategiske innsatsvarer var også en begrunnelse for å gå inn i andre industrier, som den elektrotekniske.

Ved siden av det mer praktiske behovet for å være selvforsynt, var det også mer nasjona- listiske motiv bak satsingen. Det var viktig å ha nasjonal kontroll med sentrale naturressurser som malm og mineraler og elkraft. Dette var heller ikke noe nytt element i norsk politikk, og erfaringen fra mellomkrigstiden var at dårlige konjunkturer og svak privatkapitalistisk innsats hadde medført at mye av den industrielle utnyttingen av norske naturressurser hadde kommet på utenlandske hender.

Ønsket om nasjonal kontroll kan sies å ha et sterkt ideologisk islett, men det lå også et mer praktisk motiv i å forhindre at verdiene havnet i utlandet. Ønsket om å øke den innen- landske verdiskapningen gjennom økt foredling og integrerte produksjonssystem var et tredje strategisk motiv for statlig eierskap.

Et fjerde motiv i forlengelsen av det tredje var å benytte statlig eierskap til å påvirke struk- turen i bransjer. I denne perioden gjaldt det at stort er godt – noe som for øvrig må sies å være en langsiktig tendens i Arbeiderpartiets næringspolitikk. Det fantes en stor tiltro til at store enheter var rasjonelle enheter. Styrt rasjonalisering var et sentralt element i regjerin- gens økonomiske politikk. Dette var en vesentlig grunn til at regjeringen gikk inn for å engasjere seg i treforedlingsforetaket AS Union, der man forsøkte å tvinge gjennom en sa- nering av økonomien og nedlegging av det som ble oppfattet som urasjonelle enheter. Pla- nen var å benytte Union som brekkstang overfor resten av norsk treforedlingsindustri.⁵³

Ønsket om å ha kontroll over Norsk Hydro kan ses i et lignende perspektiv, selv om det her ikke forelå konkrete planer om å rasjonalisere driften. Norsk Hydro var viktig i kraft av sin størrelse og ble både realøkonomisk og symbolsk sett som et industrilokomotiv. Norsk Hydro var av den type industri som Norge kunne og burde satse på – teknologiintensiv, vannkraftbasert, stort og moderne. Ved å kontrollere Norsk Hydro kunne store deler av norsk industriutvikling påvirkes.

5.1.3 Ideologiske motiver

Det symbolske aspektet ved Norsk Hydro er en del av det sentrale ideologiske motivet til Arbeiderpartiets statssatsing: At veien til velstand bygget på en storindustriell satsing, der en vannkraftbasert industri stod sentralt. Denne industrimodernismen, som Rune Slags- tad betegner det som, gikk langt ut over det pragmatiske gjenreisingsmotivet. Den var det ene sentrale elementet i Arbeiderpartiets moderniseringsstrategi.⁵⁴

Et annet ideologisk motiv, som riktig nok forvitret relativt fort, var ønsket om å skape mønsterbedrifter. Arbeidsforholdene i statsbedriftene, i hvert fall de nyopprettede, skulle ikke ligne en hvilken som helst privat bedrift, men gå foran i å utvikle velferdsordninger og medbestemmelse ssystemer for de ansatte. Dette motivet ser ut til å ha blitt båret oppe av et mindre antall aktører, reformingeniørene, med Lorentz Conradi i spissen.

53 Grønlie 1989: 59

54 Det andre var utdanning