Denne rapporten presenterer resultatet av en utredning som er utført på oppdrag for LO, av statlig eierskap i Norge i etterkrigstiden. Utredningens primære siktemål er å gi en over-sikt over de sentrale motiver for statlig eierskap i næringsvirksomheter, og hvilke proble-mer og utfordringer man har stått overfor til ulike tider. Den skal vise:
• hvordan det statlige eierskapet har blitt begrunnet;
• hvilke samfunnsmessige og økonomiske funksjoner det har ment å fylle;
• hvordan eierskapet er forsøkt organisert;
• hva de sentrale motsetningene og rollekonfliktene har vært.
Statlig eierskap over en periode på 55 år er et stort problemfelt. Det er også et problemfelt som skifter karakter over perioden fordi det varierer hvilke virksomheter samtiden oppfat-ter som eid av staten. En rekke av de virksomhetene som står i sentrum for dagens disku-sjon om statsdrift og privatisering av statsdrift, som posten og teleselskapene, blir lite syn-lige når vi legger hele etterkrigstiden til grunn. Dette har sammenheng med at det er først etter det internasjonale klimaskiftet rundt 1980 at slike virksomheter kunne bli oppfattet som forretningsdrift. Den gradvise endringen av post og tele fra forvaltning til forretning har både teknologiske og ideologiske årsaker.
Vi har derfor hovedsakelig basert framstillingen på diskusjonen om det statlige eieren-gasjementet i industribedrifter. Det er i slike virksomheter at statseierskapet blir oppfattet som noe særskilt som ble gjenstand for diskusjon, fordi det fantes innen- og utenlandske private selskaper som drev konkurrerende produksjon og som man derfor kunne sammen-ligne statsdriften med.
Vi har organisert framstillingen av den historiske utviklingen fra 1945 til 2000 i kapit-lene 5 til og med 9 basert på en inndeling i hovedperioder. I kapittel 5 følger vi statseier-skapet fra dette blir etablert som et omfattende fenomen i den første etterkrigstiden til omkring 1960. En rekke av de sentrale bedriftene som har preget utviklingen ble etablert i denne perioden. Statseierskapet var et sentralt virkemiddel i Arbeiderpartiets modernise-ringsstrategi og i stor grad rettet mot kontroll av sentrale ressursbearbeidende virksomheter.
Kapittel 6 tar for seg utviklingen i sekstiårene. I denne perioden domineres bildet av debatten i kjølvannet av Kings Bay-ulykken, men den var likevel en kortvarig turbulens i et tiår som er preget av konsensus om statseierskapet som ble forvaltet både av arbeiderparti-regjeringer og borgerlige samlingsarbeiderparti-regjeringer. Den storindustrielle moderniseringen fortsetter å være referanseramme for den økonomiske politikken, men distriktsutvikling blir et sentralt tema og en dominerende politiske målsetning innenfor denne rammen. Perioden er også preget av en defensiv holdning til det statlige eierskapet med en viss grad av delprivatise-ring og satsing på alternative virkemidler.
Utviklingen på syttitallet, som blir presentert i kapittel 7, representerer et klart brudd med denne relative tilbaketrekkingen. Både i opposisjon og posisjon står Arbeiderpartiet det meste av tiåret for store statlige styringsambisjoner, der statseierskapet spiller en sentral rolle. Dis-kusjonen om statens rolle i oljevirksomheten står sentralt. Men statseierskap ble også for-søkt benyttet til å gjennomføre en modernisering av norsk industri ved rasjonalisering, økt videreforedling, og satsing på kunnskapsintensive produksjonsformer.
Flere av virksomhetene som staten engasjerte seg i på syttitallet, hadde katastrofale øko-nomiske resultater. Dette bidro til å diskreditere statlig eierskap og var en medvirkende årsak til gryende privatisering av statlig virksomheter på åttitallet. Denne utviklingen blir presentert i kapittel 8. Men selv om det ble startet flere prosesser for å redusere det statlige eierenga-sjementet i næringsvirksomheter under Willoch-regjeringene på første del av åttitallet, re-presenterer ikke denne perioden noe fundamentalt brudd. Signalene om markedsoriente-ring var kommet tidligere, og prosessene ble videreført både av de borgelige regjemarkedsoriente-ringene og av arbeiderpartiregjeringene som fulgte. Resultatet ble at flertallet av de statlige eide industrilokomotivene forsvant, i de fleste tilfelle ved fisjonering, men det finnes også ek-sempler på oppkjøp og regelrett nedleggelse av statsbedrifter.
Utviklingen på nittitallet blir tatt opp i kapittel 9. I denne perioden avviker utviklingen i Norge fra fleste andre land, med et økende statlig eierengasjement. Dette skyldes delvis at det ble nødvendig å skyte inn kapital i private forretningsbanker under finanskrisen først på nittitallet. Dette skjedde riktignok også i andre nordiske land, men i Norge har staten i større grad opprettholdt eierskapet. Delvis skyldes det at oljeformuen gir den norske stat finansielle ressurser som kan benyttes til direkte økonomisk engasjement i næringsvirk-somheter.
Det statlige eierskapet i nittiårene gir derfor tvetydige signaler. På den ene siden er det som i andre land en klar målsetting å fristille og konkurranseutsette statlig eide og kontrol-lerte virksomheter. På den andre siden er det, særlig fra Arbeiderpartiets side, et ønske om å utvikle statlige finansieringsordninger for næringslivet som virkemiddel for å skape alter-nativer til den oljerelaterte virksomheten og for å styrke norsk næringsliv i den internasjo-nale konkurransen.
Den historiske beskrivelsen skjer på bakgrunn av en analytisk gjennomgang av sentrale begreper og funksjoner knyttet til statlig eierskap som er presentert i kapitelene 2 til 4. I kapittel 2 gir vi en oversikt over de sentrale former for organisering av statlige eide og drev-ne virksomheter. I kapittel 3 går vi nærmere inn på hvilke styringsfunksjodrev-ner staten kan ha overfor sine eide selskaper med særlig vekt på styrets rolle og sammensetning. I kapittel 4 diskuterer vi eierfunksjonen mer generelt og hvilke særtrekk som er knyttet til staten som eier. Her legger vi vekt på at staten som eier ofte ikke kan bruke styringsmekanismer som private eiere har til rådighet. Dernest diskuterer vi problemer staten har som eier når det gjelder å avveie bedriftsøkonomiske og samfunnsøkonomiske mål, og med å organisere sin rolle som regulator på områder der staten også er eier.
Avslutningsvis, i kapittel 10, gjennomfører vi en samlet diskusjon av hva 55 års statsei-erskap kan fortelle oss om dagens utfordringer for det statlige eistatsei-erskapet. Her viser vi til at statlig eierskap i næringslivet har vært begrunnet ut fra ønske om kontroll med nøkkelres-surser, korrigering for markedssvikt og å sikre nasjonal næringsutvikling. Videre diskuterer vi utfordringer for staten som eier i en tid med økende internasjonalisering, deregulering, rask teknologisk utvikling og økte krav til profesjonelt eierskap.
Denne utredningen har begrensede ambisjoner om å framskaffe nye primærdata. Vi har for det aller meste basert oss på sekundærlitteratur og offentlige dokumenter. For utviklingen fram til først på sekstitallet finnes en samlet framstilling med vekt på situasjonen i Arbei-derpartiet i Grønlie 1989. For den senere utviklingen har vi imidlertid vært henvist til uli-ke delstudier og saksframstillinger. Disse er igjen orientert mot særlige kritisuli-ke hendelser som har sin egendynamikk noe som nok også preger vår framstilling.
Vi har forsøkt å gi en samlet framstilling av noen hovedtrekk ved det statlige eierskapet i etterkrigstiden. Vi pretenderer ikke å ha dekket alle sider og alle relevante hendelser, langt mindre å ha gitt en systematisk analyse av bakgrunnen for ulike hendelser og beslutninger.
Det er fremdeles mye upløyd mark når det gjelder utviklingen av norsk statlig eierskap spe-sielt og industri- og næringspolitikken generelt. Vi får håpe at kommende års forskning om statlig eierskap kan fylle noen av kunnskapshullene. Statlige selskaper representere meget store økonomiske verdier, og kunnskap som kan gjøre forvaltningen av disse verdien bedre vil være en lønnsom investering.