5. Findings and analysis
5.3 Workers’ conditions in PDVSA
5.3.2 Workers’ conditions under Maduro: Worthless wages, roaring repression
Esta seção está dividida em duas partes: A primeira efetuada com base na revisão de literatura sobre as principais características do Fundo, através da Lei Complementar nº 125/2007 e o do Decreto nº 4.253/2002, onde se considera a estrutura utilizada no Nordeste brasileiro para o funcionamento do Fundo e, a segunda, efetuada pela análise dos seguintes dados: números do Orçamento do Governo Federal destinados ao Ministério da Integração Nacional; expressos no Demonstrativo de Tramitação de Cartas-consulta e no Demonstrativo de Tramitação dos Projetos do FDNE, todos obtidos junto à SUDENE. Embasado nesses fatores procura-se então entender como sendo destinados os recursos do Fundo nas ações para redução das desigualdades no Nordeste brasileiro.
3.1.1 Análise literária do FDNE
O FDNE compreende um dos instrumentos31 para redução das desigualdades da região Nordeste do Brasil e integra o Plano Estratégico de Desenvolvimento Sustentável do Nordeste e o Plano Plurianual do Governo Federal32. Criado em 2001 visando assegurar recursos para investimentos na área de atuação da SUDENE33 e voltado exclusivamente para empresas, o Fundo foi gerido nos últimos anos por duas instituições em transição, a ADENE e a SUDENE. Essa transição refere-se à extinção e recriação da SUDENE, que no meio do processo teve suas atribuições realizadas pela ADENE, instituição que realizou muito pouco até o presente momento.
Ressalta-se que o período de discussões, articulações e proposições de Projetos de Lei e Medidas Provisórias para recriação da SUDENE teve um impacto muito grande na operacionalização do Fundo devido, entre outros aspectos, aos inúmeros atrasos ocorridos.
Esses atrasos referem-se à indefinição de destinação de recursos para a instituição, onde se consideram como recursos àqueles de origem: (a) Financeira, com determinação de fontes e usos para sua aplicação; e (b) de recursos humanos, para execução das atividades da instituição. Destaca-se, desta forma, que a gestão do FDNE foi impactada negativamente.
31 Inciso III do art. 5º da Lei Complementar n. 125 de 03/01/2008.
32 Parágrafo primeiro do art. 5º da Lei Complementar nº 125 de 03/01/2008. 33 Medida Provisória 2.156 de 24/01/2001.
Quanto à estrutura, diretrizes e operacionalidade do Fundo é importante esclarecer que diversos aspectos foram considerados como impactantes sobre o seu desempenho e que neste estudo são relatados aqueles considerados mais relevantes pelo autor, os quais compreendem:
1) Participação dos estados beneficiários dos recursos do FDNE; 2) Transparência dos atos relativos ao Fundo;
3) Objetivos do Fundo e suas prioridades na destinação dos recursos; 4) Gestão, Acompanhamento e Controle;
5) Apoio à pesquisa e desenvolvimento de tecnologias; 6) Uso de indicadores;
7) Papel do planejamento estratégico e destinação do FDNE para iniciativa privada.
1) Participação dos estados beneficiários dos recursos do FDNE
Observou-se na análise da representação dos estados beneficiários dos recursos do Fundo a ausência de participação de diversas instâncias dos mesmos, na construção de suas diretrizes e das políticas a ele relacionadas. Destacaram-se como atores dessa participação, os representantes, os técnicos e a sociedade civil, na construção da PNDR e do PDNE no âmbito do Ministério da Integração Nacional e da SUDENE. Essa ausência sugere uma insatisfação nos estados beneficiários quanto aos caminhos planejados nas ações, diretrizes e prioridades para a região. Contribuíram para essa observação os seguintes aspectos relativos: (a) Política Nacional de Desenvolvimento Regional; (b) Participações nas instâncias decisórias da SUDENE.
a) Política Nacional de Desenvolvimento Regional
Sobre a elaboração da PNDR - Política Nacional de Desenvolvimento Regional34 foi identificada a participação de técnicos dos Ministérios - da Integração Nacional; do Planejamento, Orçamento e Gestão e da Fazenda Nacional, como também de representantes da população na sua aprovação parlamentar pela Câmara de Políticas de Integração Nacional e Desenvolvimento Regional.
Entretanto não foram identificados como participantes da sua elaboração junto aos Ministérios representantes de cada estado, tanto na condição técnica quanto na condição de representatividade da sociedade civil. Observou-se, ao menos formalmente, que tal Política vem sendo implementada em níveis mais altos do poder executivo e legislativo.
Esse tipo de elaboração sugere uma fragilidade no atendimento das expectativas e demandas dos estados beneficiários de ações regionais e do Fundo, haja vista sua centralização junto aos técnicos dos ministérios e aos parlamentares. Tal formato sugere uma alto risco de atender mais a interesses políticos do que técnicos.
b) As participações nas instâncias decisórias da SUDENE
A representação dos estados beneficiários das ações de desenvolvimento regional foi identificada como definida na instância parlamentar e no âmbito de decisão da SUDENE, onde a representação parlamentar ocorre pela Câmara de Políticas de Integração Nacional e Desenvolvimento Regional e na SUDENE pelos representantes do Conselho Deliberativo da SUDENE35. Não se identificou nesse Conselho a participação de representantes técnicos (interesses municipal e empresarial) e da sociedade civil (interesse dos trabalhadores, associações etc.) de cada estado.
A instância parlamentar, pela estrutura de participação democrática, não demanda maiores comentários por tratar-se de um processo legítimo e democrático. Com relação ao Conselho Deliberativo está definido claramente pela Lei Complementar nº 125, que considera:
a) Os Governadores dos Estados beneficiários;
b) Os Ministros de Estado da Fazenda, da Integração Nacional e do Planejamento, Orçamento e Gestão;
c) Os Ministros de Estado das demais áreas de atuação do Poder Executivo; d) 3 (três) representantes dos Municípios de sua área de atuação;
e) 3 (três) representantes da classe empresarial;
f) 3 (três) representantes da classe dos trabalhadores de sua área de atuação; g) O Presidente do Banco do Nordeste do Brasil S/A – BNB;
h) O Superintendente da SUDENE;
i) Representações consultivas através do Comitê Regional das Instituições Financeiras Federais e Comitê Regional de Articulação dos Órgãos e Entidades Federais.
Apesar da composição do Conselho apresentar a representação dos governadores de todos os estados beneficiários, ministros e instituições executivas das ações, o papel das esferas municipal, empresarial e dos trabalhadores está restrito apenas a três representantes.
2) Transparência dos atos relativos ao Fundo
Observou-se em diversos momentos uma disponibilização de informações relativas às atividades e recursos do Fundo e da SUDENE. A previsão e adoção de tais medidas sugerem que tal papel é importante para o fortalecimento do processo de execução dos objetivos do desenvolvimento regional e da redução das desigualdades. Destacando-se um maior nível de acesso aos processos executados.
A transparência foi encontrada na Lei Complementar nº 125 e no Decreto nº 4.253, onde está explicitada a adoção de protocolos de publicação de ações de disponibilizações de informações pela divulgação: Dos relatórios sobre as atividades da SUDENE36; Demonstrativo da capacidade do Fundo em aportar recursos de acordo com o cronograma físico-financeiro proposto; Atestado de Disponibilidade Financeira – ADF37 e Relatório de Gestão do Fundo -
RGF38.
Observou-se a transparência dos atos executados na disponibilização no site da SUDENE de informações referente: Aos comprovantes de despesas dos empreendimentos com possibilidades de recuperação por prestação de contas; nome, CPF/CNPJ e valores por beneficiários 39; tramitações de processos de Cartas-consulta e projetos40 e Mapa de Previsão de Desembolso Financeiro - MDF do Fundo41.
Adicionalmente, apesar de não previsto formalmente, foi identificado que as deliberações do Conselho Deliberativo vêm sendo disponibilizadas em meio eletrônico através do site da SUDENE (MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL, 2009).
3) Objetivos do Fundo e suas prioridades na destinação dos recursos
36 Inciso X do art. 11 da Lei Complementar nº 125 de 03/01/2008. 37 Inciso primeiro do art. 14 do Decreto nº 6047 de 22/02/2007. 38 § 5o do art. 14 do Decreto nº 6047 de 22/02/2007.
39 Inciso II do art. 41 do Decreto nº 4.253 31/05/200 consolidado. 40 § 14 do art. 28 do Decreto nº 4.253 31/05/200 consolidado. 41 § 2º do art. 39 do Decreto nº 4.253 31/05/200 consolidado.
Observou-se que o FDNE é um instrumento para atender parte dos objetivos do Plano Estratégico de Desenvolvimento Sustentável do Nordeste – PDNE. A parte citada refere-se às subcategorias de: Ampliação e modernização da infraestrutura; e adensamento das cadeias produtivas.
Não foram detectados dentro dos documentos que regem as atividades do Fundo critérios claros (escalas e pontuações) para determinação de prioridade de destinação dos recursos por área ou projetos em caso de insuficiência de recursos. Cabe esclarecer que existem determinações de áreas prioritárias, porém o que não se observou foi a existência de critérios para priorização de áreas ou projetos em caso de recursos insuficientes para todos os projetos aprovados.
As considerações acima citadas devem-se aos aspectos identificados nas seguintes etapas:
a) Objetivos do PDNE e objetivos do Fundo; e b) Prioridades do Fundo.
a) Objetivos do PDNE e objetivos do Fundo
Os objetivos do Fundo estão fortemente atrelados, por pressupostos, à estratégia do PDNE, a qual considera inicialmente três objetivos que são: A competitividade, a inclusão social e a sustentabilidade do meio ambiente42. Além de cinco blocos complementares.
Esses cinco blocos complementares compreendem: 1) Os macro-objetivos do desenvolvimento; 2) as grandes metas agregadas; 3) as opções estratégicas; 4) as ações e projetos estratégicos; e 5) as grandes apostas estratégicas da região43, onde através dos projetos estratégicos foi possível identificar como vêm sendo centradas as destinações dos recursos do FDNE.
Como o foco deste estudo é o FDNE, observou-se que o mesmo está enquadrado no bloco dos projetos estratégicos. Esse bloco considera a distribuição de ativos sociais; construção da competitividade sistêmica e a gestão ambiental. Os aspectos citados foram denominados neste estudo em forma de categorias, e identificou-se na categoria construção da competitividade sistêmica a existência de 7 áreas estratégicas, as quais foram denominadas de subcategorias dessa estratégia.
42 PDNE 2006 – Desafios e Possibilidades para o Nordeste do século XXI (Versão para Discussão) Página 14
ADENE, 2006.
43 PDNE 2006 – Desafios e Possibilidades para o Nordeste do século XXI (Versão para Discussão) Página 97
O que se observou em duas dessas subcategorias foi que as mesmas denotam áreas relativas ao objetivo do FDNE, conforme segue: Ampliação e modernização da infraestrutura, com as dez grandes apostas; e adensamento das cadeias produtivas, com as 16 grandes apostas.
Para melhor compreensão desse processo, essa estratégia segue apresentada por categorias e subcategorias do bloco complementar com projetos estratégicos pertencentes aos objetivos do PDNE:
1) Distribuição de ativos sociais;
2) Construção da competitividade sistêmica; 2.1) Capacitação para o trabalho;
2.2) Inovação e capacitação tecnológica;
2.3) Ampliação e modernização da infraestrutura, com as 10 grandes apostas; 2.4) Promoção das exportações;
2.5) Fomento à Estrutura Produtiva do Futuro;
2.6) Adensamento das cadeias produtivas, com as 16 grandes apostas; 2.7) Desenvolvimento e apoio a Arranjos Produtivos Locais.
3) Gestão ambiental.
Sobre a subcategoria ampliação e modernização da infraestrutura, observou-se que as grandes apostas estão centradas na: Duplicação da BR 101; ampliação da Ferrovia Norte-Sul; construção da Ferrovia Transnordestina; modernização e ampliação dos portos; rede de gasodutos; hidrovia do São Francisco; ampliação do sistema elétrico; integração da rede de gasodutos; revitalização da Bacia do São Francisco e, por fim, a integração do Rio São Francisco com as Bacias Hidrográficas do Nordeste Setentrional.
Quanto à subcategoria adensamento das cadeias produtivas, as grandes ações são: A fruticultura irrigada; aquicultura e piscicultura (carcinicultura); grãos; ovinocaprinocultura; couro e calçados; petróleo e gás natural; indústria de fármacos e hemoderivados; indústria minero-siderúrgica; indústria metal-mecânica; têxtil-confecções; turismo; indústria, cultura e de entretenimento; logística; serviços médicos avançados; software e, por último, biomassa.
O FDNE é um Fundo com áreas de prioridade determinadas anualmente pelo Conselho Deliberativo da SUDENE. As prioridades para 2009 (que seguem analisadas mais adiante), deliberadas na resolução 015/2008, mais os objetivos previstos na Lei Complementar nº 125/2007, foram determinantes no processo de identificação das partes dos objetivos do Plano Estratégico de Desenvolvimento Sustentável do Nordeste relacionados com o Fundo. Esses documentos apresentaram em linhas gerais empreendimentos de natureza jurídica pública e
privada voltados para infraestrutura, indústria, agroindústria e serviços, assim como os previstos nas duas subcategorias identificadas.
Pelas contribuições citadas acima, identificou-se que as áreas de destinação dos recursos do FDNE encontram-se alinhadas com o PDNE dentro da ampliação e modernização da infraestrutura e do adensamento das cadeias produtivas, inclusas as chamadas grandes apostas.
Esse entendimento das estratégias foi de fundamental importância para a compreensão do objetivo e da prioridade de áreas de investimentos do Fundo, pois a simples apresentação do seu objetivo não seria suficiente para visualizar os direcionamentos do mesmo.
b) Prioridades do Fundo
Foi observado na Lei Complementar nº 125/2007 que o objetivo do FDNE para realização de investimentos na sua área de atuação é direcionado para infraestrutura, serviços públicos e empreendimentos produtivos com capacidade de gerar novos negócios e atividades produtivas44. Conforme analisado acima tal objetivo está alinhado com parte das estratégias do PDNE. A priorização desses investimentos considera diversos aspectos, e a sua formalização ocorre nas instituições regionais.
A definição das prioridades e os critérios de aplicação dos recursos dos Fundos de Desenvolvimento e dos Fundos setoriais na região Nordeste, em especial àqueles vinculados ao desenvolvimento científico e tecnológico, são de competência da SUDENE através do Conselho Deliberativo.
Essas prioridades seguem as diretrizes e orientações gerais do Ministério da Integração Nacional e são apresentadas anualmente45. Identificou-se para o exercício de 2009 que as prioridades para aplicação dos recursos do FDNE consideraram aspectos espaciais e setoriais46. Quanto à prioridade espacial, observou-se que foram considerados os empreendimentos situados no Semiárido e nas áreas definidas como prioritárias também na Política Nacional de Desenvolvimento Regional – PNDR.
Quanto à prioridade setorial, na Resolução 015/2008 do Conselho Deliberativo da SUDENE observou-se que a mesma denota um alinhamento com parte das estratégias do PDNE, pois essa apresenta como prioritários os seguintes setores:
44 Art. 3º da Lei Complementar nº 125 de 03/01/2007.
45 Inciso 11 do art. 4º, Inciso I do § 6o do art. 10 e § 1o do art. 19 da Lei Complementar nº 125 de 03/01/2007, e
inciso I do art. 7 º e § 1o do art.8 o do Decreto nº 4.253 31/05/2002 consolidado. 46 Resolução 015/2008 do Conselho Deliberativo da SUDENE de 11/12/2008.
I - Infraestrutura, discriminada através de Energia (inclusive aquelas de fontes renováveis), transporte (inclusive multimodais), telecomunicações, gasodutos, portos e terminais, abastecimento de água e esgotamento sanitário.
II - Indústria extrativa, discriminada através da extração de minerais metálicos e não- metálicos, petróleo e gás natural.
III - Setores primários e agroindustriais, discriminados através da Agricultura irrigada, fruticultura e reflorestamento, em polos agrícolas, agroindustriais, e/ou em áreas de comprovada aptidão edafoclimática, inclusive com zoneamento ecológico- econômico aprovado; Agroindústria, (projetos vinculados à produção agrícola de áreas irrigadas e/ou polo agrícolas) e aquicultura;
IV - Indústria de transformação, discriminada através de Plásticos e seus derivados, com ênfase em materiais biodegradáveis; Fabricação de máquinas, aparelhos, equipamentos e sistemas eletrônicos dedicados à automação industrial e controle de processos produtivos, (exclusive armas, munições e equipamentos bélicos), inclusive os de uso geral para a fabricação de máquinas, ferramentas, outras máquinas e equipamentos específicos; Produtos de minerais não-metálicos, metalurgia, siderurgia e mecânica; Químicos (excluídos os explosivos), petroquímicos, biocombustíveis, materiais plásticos, inclusive refino de petróleo e produção de seus derivados; Papel, papelão e celulose, desde que integrados a projetos de reflorestamento, inclusive pastas de papel e papelão, admitidos projetos não integrados a reflorestamento, quando os produtos forem resultantes de reciclagem; Calçados e artefatos; Têxtil, confecções, inclusive artigos de vestuários; Alimentos e Bebidas; Indústria automotiva e de materiais de transporte (inclusive acessórios, componentes, autopeças reboques, e carrocerias); Indústria de veículos pesados (Ônibus, tratores, caminhões, locomotivas, inclusive componentes e autopeças).
V - Setores com ênfase na inovação tecnológica, discriminados através da Indústria de instrumentos e precisão, Indústria farmacêutica, inclusive fármacos e hemoderivados, biotecnologia, Mecatrônica, Nanotecnologia, Informática (hardware e software), Eletroeletrônico, Microeletrônica e Semicondutores. VI - Serviços, discriminados através do Turismo, considerados os empreendimentos
hoteleiros, centros de convenções e outros projetos, integrados ou não a complexos turísticos, localizados em áreas prioritárias para o desenvolvimento
regional, a critério do Conselho Deliberativo da SUDENE; Logística, inclusive relacionada ao transporte rodoviário, ferroviário, hidroviário e multimodais.
Em análise da determinação das prioridades para aplicação dos recursos do FDNE, observou-se que as mesmas apresentam quanto às prioridades setoriais uma larga faixa beneficiada pelos recursos do FDNE, as quais atendem a estratégia do PDNE. No entanto, não se identificaram, ao menos formalmente, critérios claros (escalas e pontuações) para determinação de prioridade de destinação dos recursos por área ou projetos em caso de insuficiência de recursos.
a) Gestão, acompanhamento e controle
Gestão, acompanhamento e controle são etapas que apresentam uma forte conexão entre si, o que ocorre por conta do sistema de informação, segurança, tomadas de decisões e execução dos atos relacionados ao seu objeto.
Foi observada uma relativa preocupação com a redução dos riscos de perdas financeiras e da eficácia na destinação dos recursos do Fundo. Destacaram-se os papéis da SUDENE como gestora do Fundo, do Banco do Nordeste como operador desses recursos e das instituições de controle externo como fiscalização independente.
Para entender o ambiente analisado é necessário contextualizar que o Fundo é objeto de uma gestão compartilhada entre duas instituições, a SUDENE, cujo status é de gestora do Fundo e o Banco do Nordeste, cujo status é de operador do Fundo ou banco operador, cabendo as duas instituições a adoção de procedimentos e atividades distintas que impactam a execução das operações do seu objeto.
Os procedimentos técnicos, envolvendo os relatórios e atividades, são interligados entre si, tendo sido objeto de destaque nesta análise os papéis do controle interno e da auditoria para garantir a correta execução das atividades do Fundo.
Em relação ao controle interno, observou-se a importância dos protocolos na certificação regular da análise, monitoramento, liberação e aplicação dos recursos, sendo tal aspecto identificado, por exemplo, no processo de análise e monitoramento de projetos. Esses protocolos, por meio da programação e garantia de recursos na aplicação dos Fundos, demonstraram a capacidade do Fundo em aportar recursos. Contribuíram para essa constatação
o uso do Atestado de Disponibilidade Financeira - ADF47, assim como do Relatório Consolidado da Execução Física e Financeira com informações na forma estabelecida pelo agente operador48.
Conforme já explicitado, os controles e gestão são conectados entre si através do mecanismo do relatório consolidado da execução física e financeira, o qual além de ocupar o papel na análise e monitoramento também é peça importante para o processo de liberação dos recursos. Essas etapas evidenciam a regular execução dos investimentos e, consequentemente, concedem uma validação relativa para liberação de recursos e aplicação dos recursos.
O uso de informações, relatórios e procedimentos foi identificado em diversos pontos da legislação aplicada no FDNE, como no Atestado de regularidade49, na Prestação de contas anual da administração do Fundo50, no fornecimento das suas demonstrações financeiras51 das empresas beneficiárias ao agente operador, pela emissão do parecer de análise do empreendimento52 e pelo envio ao banco operador de informações periódicas enviadas a CVM – Comissão de Valores Mobiliários53.
O Papel da auditoria, cujo objetivo em linhas gerais, compreende a emissão de aval pela avaliação dos níveis de segurança, protocolos de controles, informações e execução dos atos praticados, também foi claramente observado em diversas instâncias das operações do Fundo.
Observou-se na Legislação pertinente a importância exercida pela auditoria no controle e execução dos recursos do Fundo nas instâncias interna e externa. Na instância interna, é realizada pela Auditoria Interna da SUDENE; e na instância externa, é exercida pela Controladoria Geral da União - CGU, pelo Tribunal de Contas da União - TCU e por escritórios de auditoria independentes.
A auditoria, no seu papel interno, foi identificada na avaliação junto à SUDENE e ao Banco do Nordeste pela emissão de opinião através de relatórios de auditoria interna. Observou-se que é executada pela auditoria interna da SUDENE, cujas atribuições estão envolvidas com a auditoria anual dos resultados do impacto socioeconômico da aplicação dos recursos do Fundo54 e das auditorias periódicas nos processos de liberações de recursos55.
47 Art. 14 do Decreto nº 4.253 de 31/05/2002 versão consolidada.
48 Inciso III do art. 37 do Decreto nº 4.253 de 31/05/2002 versão consolidada. 49 § 1º do art. 41 do Decreto nº 4.253 de 31/05/2002 versão consolidada. 50 Art. 56 do Decreto nº 4.253 de 31/05/2002 versão consolidada. 51 Art. 26 do Decreto nº 4.253 de 31/05/2002 versão consolidada.
52 Inciso III do art. 41 do Decreto nº 4.253 de 31/05/2002 versão consolidada. 53 Inciso XI do art. 49 do Decreto nº 4.253 de 31/05/2002 versão consolidada. 54 Inciso VIII do art. 8º do Decreto nº 4.253 de 31/05/2002 versão consolidada. 55 § 4º do art. 41 do Decreto nº 4.253 de 31/05/2002 versão consolidada.
Contribuíram também na observação supracitada as atribuições de Unidade de Controle