2. O Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE) 2.1. As operações urbanísticas
2.2. Os procedimentos urbanísticos regulados no RJUE e a sua evolução 2.3. Os intervenientes nos processos urbanísticos passíveis de contraordenação 2.4. O regime sancionatório no RJUE
2.5. As contraordenações no RJUE (os casos)
2.5.1. Contraordenações relacionadas com os procedimentos urbanísticos (de controlo preventivo ou de outra natureza)
2.5.2. Contraordenações relacionadas com os técnicos intervenientes nos processos
2.5.3 Contraordenações relacionadas com os requerentes/promotores/empreiteiros (violação dos seus deveres)
2.5.4. Outras contrordenações Notas conclusivas
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1. O direito do urbanismo e os seus domínios mais relevantes
A atividade de planeamento territorial afirma-se como um dos domínios mais relevantes do direito do urbanismo, apresentando com este uma relação de necessidade, já que não é atualmente pensável uma administração e uma prática urbanísticas ou de ocupação do território realizadas ao acaso: as mesmas deverão ser sempre devidamente enquadradas e orientadas por instrumentos que as programem racionalmente.
Neste ponto, assumimos um conceito amplo de planeamento que abrange não apenas a atividade de produção de planos (que termina com a aprovação destes e a sua entrada em vigor) mas antes como um processo1, que, para além da elaboração de planos (planeamento
em sentido estrito), engloba ainda a sua execução, seja ela material (concretização efetiva das determinações do plano) ou jurídica (concretização das suas disposições destinadas a garantir a perequação de benefícios e encargos deles decorrentes) e a respetiva monitorização e avaliação.
Passa-se, assim, atualmente, de uma visão estreita radicada no plano enquanto resultado acabado de um processo de planeamento, para uma conceção mais aberta e iterativa deste como um processo contínuo que abrange o momento da sua execução, avaliação e monitorização.
∗ Já publicado no e-book: Regime geral das contraordenações e as contraordenações administrativas e fiscais, em
setembro de 2015.
∗∗ Professora da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra
1 O conceito de planeamento é polissémico: tanto pode significar o pensar ou determinar previamente uma ação ou
série de ações para um fim determinado (carácter probabilístico); como o processo de preparação de um conjunto de decisões para a ação no futuro, direcionada a alcançar objetivos por meio preferenciais; ou como a realização de uma sequência ordenada de ações que levará à realização de um objetivo ou objetivos declarados ou como planeamento público (planeamento como atividade da sociedade organizada).
CONTRAORDENAÇÕES NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS 6. Contraordenações urbanísticas: os casos
Não obstante isto, e do ponto de vista lógico (e cronológico) é comum distinguir-se, no direito do urbanismo, as temáticas do planeamento urbanístico – enquanto atividade jurídica de produção de planos – e as da gestão urbanística – atividade que se prende com a concreta ocupação, uso e transformação dos solos, seja esta realizada diretamente pela Administração Pública ou pelos particulares sob a direção, promoção, coordenação ou controlo daquela. Todas estas temáticas encontram-se atualmente tratadas num diploma básico – a Lei de Bases das Políticas Públicas de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo, aprovada pela Lei n.º 31/2014, de 30 de maio – e desenvolvidas, cada uma delas, em diplomas específicos. Assim, enquanto o planeamento territorial tem o seu regime fundamental tratado no Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT) – aprovado pelo Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio –, a gestão urbanística detém uma regulamentação legislativa mais dispersa consoante o tipo de instrumento de gestão em causa: tratando-se de uma gestão programada pela câmara municipal vocacionada para a nova urbanização e/ou edificação – designada de gestão ou de execução sistemática (programada) de planos –, a mesma encontra- se regulada também no RJIGT; tratando-se de uma gestão urbanística não sistemática (isto é, não programada pela Administração, mas pelos interessados, promotores das várias operações de ocupação do território) também vocacionada para a nova urbanização e/ou edificação é o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE) que se aplica (regime aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro e cuja última alteração consta do Decreto-Lei n.º 136/2014, de 9 de setembro); tratando-se, por fim, de uma gestão urbanística orientada para a intervenção no existente, isto é, uma gestão assente na reabilitação/regeneração urbanas, aplica-se o Regime Jurídico da Reabilitação Urbana (RJRU) aprovado pelo Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de outubro (e alterada pela Lei n.º 32/2012, de 14 de agosto e pelo Decreto- Lei n.º 136/2014).
Qualquer destes regimes contém, no seu âmbito de aplicação, normas específicas relativas ao chamado ilícito de mera ordenação social: vale, assim, no caso do RJRU o artigo 77.º-C; no caso do RJIGT, o seu artigo 131.º, que remete agora para diploma próprio a regulação e desenvolvimento das contraordenações resultantes da violação de disposições de planos intermunicipais ou municipais bem como de medidas cautelares, e no caso do RJUE, o artigo 98.º.
Sendo este último o regime que maior relevo assume no âmbito do direito do urbanismo – por ser aquele que maior aplicação tem, fruto de a gestão urbanística municipal raramente ser uma gestão programada e de a aposta na reabilitação ser ainda recente –, é às contraordenações no seu domínio que nos referiremos no presente texto.
Antes porém de entramos concretamente nesta questão, convém ter presente, desde logo, o âmbito de aplicação do RJUE – isto é, as operações a que o mesmo se aplica e os tipos de procedimentos de controlo administrativoa que elas estão sujeitas – bem como os vários intervenientes no processo de urbanização e edificação e os deveres e ónus que têm de cumprir, pois apenas deste modo poderemos identificar cabalmente (e entender) o regime contraordenacional nele estabelecido.
CONTRAORDENAÇÕES NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS 6. Contraordenações urbanísticas: os casos