– VITENSKAPSTEORETISKE REFLEKSJONER

A questão da qualidade da legislação, do desenvolvimentos de novas formas de avaliação da legislação e de criação de alternativas à forma tradicional de legislar tem sido um tema recorrente das políticas públicas na União Europeia, Estado Unidos da América e Organização para a Cooperação Económica e Desenvolvimento, durante os últimos 15 anos. Esse interesse deve-se essencialmente a duas razões (Ogus, 1999). A primeira prende-se com a percepção de que a forma tradicional de regulamentação criou graves entraves económicos, ao que os governos responderam com tentativas de desregulamentação ou de adopção de instrumentos menos onerosos. Em segundo lugar a globalização

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e a integração de mercados internacionais tornaram necessária a adaptação dos regimes regulamentares, evitando que os sistemas nacionais funcionassem como barreiras internas à livre circulação de produtos.

A avaliação dos efeitos da legislação constitui um tema abrangente. Pode ser vista numa perspectiva da qualidade do próprio acto de produção da legislação (Fraga,2007) (OCDE, 2005), numa perspectiva de avaliação da execução de políticas e estratégias a longo prazo (Hillage et al., 2001) (Comissão das Comunidade Europeias, 2004), ou em sentido mais estrito, avaliando as consequências da regulação de um dado risco (Wright et al., 2003) (Raafat, 1999) ou de um dado equipamento (Suokas, 1993) (Springfeldt, 1996). Para permitir a avaliação são utilizadas diversas técnicas, como avaliação de impacto regulamentar (“Regulatory Impact Assessment - RIA”) (Ballantine, 2005) e avaliação da eficiência e eficácia (Hamacher at al.,2005). A RIA inclui a análise sistemática e empírica de custos e benefícios, numa perspectiva de ligação entre legislação e economia (Ogus, 1999). A utilização da análise de custo benefício como instrumento de avaliação regulamentar iniciou-se nos Estados Unidos na década de 80, sob a ideia de que a acção regulamentar não deve ser levada a cabo a não ser que os “potenciais benefícios para a sociedade ultrapassem potenciais custos”, sendo o impacto económico da regulamentação, ao nível da saúde e segurança expresso através dos custos dos acidentes de trabalho e doenças profissionais. Outras autores, fugindo deste paradigma economicista, abordam a escolha do instrumento regulamentar e a sua relação com o risco e a actividade que se pretende regular, ou a evolução destes instrumentos (Kirwan et al. 2002). Como aspecto importante da sua análise, ainda que mais descritiva do que analítica, recomendam a análise do impacto da regulamentação em cada indústria em concreto e da análise comparativa da abordagem seguida em cada país. Abordam ainda uma questão nova e importante, relacionada com o crescente papel que a normalização e a certificação assumem em termos de segurança, substituindo-se ao papel do Estado neste domínio. Alertam ainda para a mudança que ocorre de um modelo centralizado no governo, em que este passa a delegar nas entidades do sistema de normalização a elaboração de normas e a avaliação da conformidade, sem que existam meios de controlo destas actividades, em virtude das pressões para a redução de custos. Como exemplo Raafat (1999) analisa o nível de observância das disposições da Directiva Máquinas pelo fabricantes no Reino Unido entre 1995 e 1998, período inicial de entrada em vigor da Directiva, constatando que o nível de observância era muito baixo, trazendo para os utilizadores alguns dos problemas de adaptação das máquinas aos requisitos mínimos da Directiva Equipamentos de Trabalho.

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Fraga (2007) salienta que, para garantir a qualidade legislativa, o processo de elaboração de legislação deve contemplar três fases: a instrução pré-legislativa, englobando a necessidade de legislar, a selecção do instrumento regulador, analise prévia do impacto da legislação (avaliação ex ante) e consulta de interesses, aberta aos contributos científicos, académicos, corporativos e gerais; a fase de adopção, aplicação e consequentes efeitos, contemplando entre outros, a exequibilidade da norma e o acompanhamento da sua aplicação (avaliação ex post); por último a fase de aplicação da legislação, garantindo o acesso dos cidadãos às normas. No entanto constata que “a avaliação prévia e posterior dos diplomas só muito raramente é feita”, defendendo que os diferentes ministérios deveriam proceder a uma análise da legislação em vigor relativa à matéria da sua competência, e, citando Vilaça (1986), à realização de sondagens sobre o grau de cumprimento das leis pelos seus destinatários e pelo público em geral.

Cristas (2006) conclui que é possível caracterizar a avaliação legislativa como forma de identificar os “elementos da prática social que permitam perceber se certo acto normativo é necessário e que efeito esperado terá ou se cumpriu os objectivos a que se propunha. [...] Ou seja, visa, respectivamente testar os reais efeitos da legislação em relação à observância e implementação (efectividade ou validade), ao grau de realização dos objectivos (eficácia) e ao custo/benefício envolvido (eficiência)”.

A necessidade de melhoria da legislação decorre da sua ligação aos valores e princípios morais da sociedade, cuja modificação implica também mudanças ao nível legislativo (Fraga et al., 2007). A noção de reforma regulamentar compreende as alterações que melhorem a qualidade dos regulamentos, isto é que aumentem o desempenho, diminuam a relação custo-beneficio, melhorem a técnica legislativa e diminuam as formalidades administrativas (OCDE, 2005). Também a harmonização legislativa na UE ditou a necessidade de assegurar um nível de qualidade legislativa semelhante entre os países. Este tema foi abordado na Conferência de Presidentes dos Parlamentos da União Europeia (Conferência de Roma, de Setembro de 2000) no qual foi aprovado um memorando com uma série de recomendações ao governos, incluindo o fornecimento aos parlamentos de informação clara e concisa sobre a avaliação pré-legislativa. Essa avaliação “deve ser aberta a especialistas e aos sujeitos afectados pelas iniciativas, devendo ter em consideração um exame detalhado do ordenamento comunitário e nacional e uma análise do seu impacto nos cidadãos e nas empresas”, devendo ainda ser criados mecanismos de avaliação dos efeitos da legislação adoptada (Fraga, 2007). Foi então criado, em finais de 2000, o Grupo de Alto Nível para a Melhoria da

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Qualidade da Legislação (também conhecido por Grupo Mandelkern30_{), que no seu relatório final}

identifica os seis principais aspectos que conduzem ao sucesso de um programa de melhoria da qualidade dos actos normativos: opções de aplicação de políticas, avaliação de impacto da legislação, consulta, simplificação, acesso à legislação, e estruturas eficazes. Na comunicação da Comissão Europeia sobre a “Análise estratégica do programa Legislar Melhor” na União Europeia31 _foram

identificadas como prioridades para os Estados membros o desenvolvimento e o reforço dos mecanismos de consulta; uma avaliação mais sistemática da análise dos impactos económicos, sociais e ambientais das iniciativas legislativas; maior transparência no processo legislativo; desenvolvimento dos programas de simplificação legislativa; e melhoria da aplicação da legislação europeia.

Hillage et al. (2001) apresentam os resultados de um estudo sobre o impacto da actividade da Health and Safety Commission e do Health and Safety Executive, efectuado a partir de uma pesquisa documental. O estudo baseou-se num modelo da cadeia de impacto da actividade do HSE, que é de certa forma similar ao conceito de regime regulamentar apresentado por Hood et al (2001), já que reúne os mesmo elementos dessa abordagem (Figura 11).

Figura 11 – Modelo da cadeia de impacto do HSC/E (Hillage et al., 2001)

30 _{Nome do presidente do grupo consultivo, M. Dieudonné Mandelkern, representante da França}

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Os autores referem algumas dificuldades, nomeadamente que existem vários estudos que avaliam a eficácia da intervenção do HSE, mas existem poucos que abordem o seu impacto. Neste estudo eficácia refere-se aos resultados imediatos de uma dada intervenção (por exemplo consciencialização, cumprimento da legislação) enquanto impacto refere-se aos resultados finais e a longo prazo (acidentes, doenças profissionais). Foram analisados dez trabalhos de avaliação de regulamentação específica, na elaboração da qual participou o HSE/C, verificando-se que os resultados obtidos estão mais relacionados com a consciencialização dos destinatários e com a existência das medidas de controlo prescritas (eficácia), do que com o impacto da legislação. Verifica- se também a existência de problemas metodológicos ligados à avaliação do impacto, sendo difícil isolar o impacto de uma dada medida (legislação por exemplo) de outros factores que directa ou indirectamente contribuíram para o resultado. Esta conclusão vai ao encontro do já referido por Blank (1996) a propósito do impacto dos desenvolvimentos tecnológicos na sinistralidade, como já citado no capítulo 1.1. Parece, por isso, consensual a dificuldade em isolar os efeitos dos vários desenvolvimentos que afectam os sistemas produtivos (tecnológicos ou regulamentares entre outros) quando se analisa o seu impacto em termos de sinistralidade. Outra das dificuldades referidas foi a ausência de qualquer estudo de avaliação do impacto da legislação que recorresse a dados obtidos a partir dos locais de trabalho (Hillage et al., 2001, p49).

O estudo efectuado por Hamacher e colegas (2005) consistiu no desenvolvimento de linhas de orientação para a avaliação das directivas europeias sobre segurança e saúde A metodologia proposta assenta nos seguintes pressupostos: a legislação impõe objectivos de segurança (condições de segurança, valores limites,...) e requisitos à acção das empresas (processos de avaliação de riscos, preparação de documentação); a Directiva-Quadro impõe a necessidade da empresa desenvolver autonomamente um conjunto de iniciativas relacionadas com a gestão da segurança, deixando uma grande abertura quanto às metodologias a adoptar; é também necessário levar em consideração os efeitos da legislação junto das partes interessadas, quer empresas quer trabalhadores. Outro aspecto a levar em consideração é a capacidade da empresa, como organização, em internalizar os requisitos da legislação, através da adaptação da sua cultura empresarial e sensibilização dos seus intervenientes para a adopção de atitudes e convicções correctas, pela introdução de objectivos e estabelecimento dos respectivos planos e estratégias de cumprimento.

A metodologia prevê a avaliação da legislação a dois níveis (Figura 12). A primeira consiste na avaliação da eficácia da legislação: alcance dos resultados esperados ao nível da melhoria das condições de segurança e saúde, levando ainda em consideração a evolução de outros resultados ao

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nível da empresa, como a melhoria dos processos e dos meios/potenciais/capacidades (política e cultura empresarial, conhecimentos e competências dos recursos humanos da empresa, melhoria na qualidade de produtos e serviços). O segundo nível consiste na avaliação da eficiência da legislação, comparando os resultados alcançados com os recursos investidos (desenvolvimento de conhecimentos, condições organizacionais e técnicas e recursos financeiros). Para a avaliação dos resultados (eficácia) estão disponíveis os seguintes indicadores: evolução da sinistralidade e de doenças profissionais, melhorias concretas introduzidas nos locais de trabalho, satisfação dos trabalhadores com as condições de trabalho da empresa.

Figura 12 – Avaliação da legislação de saúde e segurança (Hamacher et al. 2005)

A metodologia proposta foi utilizada na avaliação da Directiva relativa ao trabalho com equipamentos dotados de visor (90/270/CEE). Um dos desafios na avaliação desta Directiva relaciona- se com a inexistência de indicadores de eficácia que possam ser usados directamente, como acidentes ou doenças profissionais. Outras das questões que a avaliação coloca, prende-se com a impossibilidade de isolar os efeitos provocados pela Directiva dos restantes desenvolvimentos legais, tecnológicos ou económicos. Os indicadores de eficácia escolhidos foram o conhecimento da regulamentação relativa a equipamentos dotados de visor; a sua relevância e utilidade no dia a dia; análise da implementação dos requisitos e dificuldades sentidas. A avaliação incluiu ainda a avaliação da relação custo/benefício. A Comissão das Comunidades Europeias (2004) no que concerne a avaliação da aplicação prática da Directiva Quadro e outras Directivas relativas à segurança e saúde, entre os quais a Directiva Equipamentos de Trabalho, salienta que as directivas representam uma mudança em relação ao modelo vigente da legislação em vigor. O impacto mais importante para os Estados-Membros foi a

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substituição de um modelo de legislação prescritiva por um modelo baseado em objectivos, no qual a prevenção resulta da adopção de uma política de segurança e saúde no local de trabalho com maior incidência nas questões comportamentais e organizacionais, em detrimento da prevenção baseada em tecnologia. A Directiva Quadro teve um impacto significativo na Grécia, Irlanda, Portugal, Espanha, Itália e Luxemburgo, pois este países tinham uma legislação antiquada ou inadequada anteriormente à entrada em vigor da Directiva.

A avaliação das consequências das Directivas foi efectuada a dois níveis: o primeiro relacionado com a aplicação no terreno, ao nível da divulgação, consciencialização, avaliação de riscos, organização de serviços de prevenção, informação, formação, consulta e participação, e controlo de aplicação das disposições. É de salientar a referência às dificuldades económicas encontradas pelas PME’s nas adaptação dos equipamentos de trabalho ao requisitos legais, que em alguns estado foram reduzidas pelas existência de programas de apoio à renovação ou substituição de máquinas antigas. O segundo ao nível da eficácia, considerando os efeitos ao nível dos acidentes de trabalho e doenças profissionais e da redução de custos para as empresas, embora sem abordar directamente a questão do aumento de custos decorrentes da aplicação das Directivas. A análise termina referindo a necessidade de “dados analíticos comparáveis, para permitir uma avaliação das causas e circunstâncias dos acidentes que identifiquem disposições ineficazes das directivas”, numa referência aos problemas associados à recolha de informação estatística ao nível europeu.

Suokas (1993) apresenta os resultados da análise dos efeitos da regulamentação de segurança em prensas mecânicas, que entrou em vigor em 1974 na Finlândia, e da avaliação efectuada antes da adopção de regulamentação sobre transportadores mecânicos. O estudo das prensas, efectuado em 1980, foi realizado na sequência de protestos das empresas em relação aos custos de aplicação da legislação e da falta de eficácia na redução de acidentes. A análise foi efectuada numa perspectiva de avaliação da eficiência da regulamentação e pretendia caracterizar as modificações introduzidas e respectivos custos bem como o efeito em nível da sinistralidade. Suokas conclui que o investimento efectuado na sequência da nova regulamentação, igualava a redução de custos directos associados aos acidentes já no final da década de 70. Para este estudo foram necessários dados relacionados com os valores associados à adaptação das prensas à nova regulamentação, quantitativo de máquinas em uso, acidentes associados a essa categoria de máquinas e custo dos acidentes.

O estudo efectuado por Suokas (1993) aos transportadores mecânicos, serviria como apoio na tomada de decisão em relação à nova legislação que se encontrava em preparação. Foi efectuada a análise de custos em relação à adaptação dos transportadores com base em normas existentes, tendo-se

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concluído que os custos seriam muito elevados. Foi também efectuada a análise dos acidentes graves ocorridos com transportadores com base nos relatórios efectuados pelas autoridades. Concluiu-se que dois terços dos acidentes poderiam ter sido evitados pelo cumprimento das medidas propostas na nova legislação. Embora o estudo não tivesse sido levado até ao fim, com base nos dados obtidos foi tomada a decisão de reformular significativamente a legislação em preparação pois os custos de adaptação dos transportadores eram muito significativos. Outras das conclusões do estudo foi que existiram dificuldades na identificação das medidas associadas aos diversos factores que contribuíram para os acidentes, não sendo referida qual a metodologia de análise dos acidentes que foi utilizada. O autor conclui que a avaliação dos efeitos deve entrar em linha de conta não só com o custos da adaptação mas também com as vantagens associadas a melhores condições de segurança, as quais podem aumentar a produtividade do equipamento. Por outro lado a introdução de melhorias através da adaptação de equipamentos deve ser evitada, dado os custos elevados associados, devendo-se introduzir melhorias no acto de concepção dos equipamentos (Suokas, 1993).

Mais recentemente, Wright et al. (2003), num estudo efectuado para o Health and Safety Executive, fizeram uma avaliação da legislação sobre equipamentos de trabalho, incidindo em particular nas alterações introduzidas pela Directiva 95/63/CE à regulamentação publicada em 1992, relativas a inspecções, equipamentos móveis e de elevação de cargas e que foi transposta no Reino Unido em 1998. A metodologia seguida compreende uma avaliação da aplicação prática no terreno, incluindo a avaliação das dificuldades sentidas pelas empresas durante a implementação da legislação e a análise da sinistralidade, e uma avaliação da eficiência, através da estimativa da relação custo/benefício. Conclui que a legislação é do conhecimento das empresas e que a sua adopção provocou uma mudança de comportamentos, ainda que existam empresas que ainda se encontram a introduzir adaptações nos equipamentos em virtude da regulamentação. As empresas consideram que os benefícios em termos de práticas de trabalho e equipamentos mais seguros superam os custos decorrentes da introdução da legislação, ainda que nos primeiros anos a seguir à introdução da legislação os custos sejam superior aos benefícios. Esses custos decorrem sobretudo das modificações necessárias para fazer face aos requisitos associados aos equipamentos móveis, nomeadamente ROPS32_{, cinto de segurança e sistemas de ajuda à visibilidade e os custos decorrentes das inspecções}

aos equipamentos. No entanto, foram sobretudo as empresas de maior dimensão que procederam a modificações nos equipamentos (Wright et al., 2003, p90). Não foi possível obter conclusões fiáveis

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quanto à evolução da sinistralidade, tendo-se observado que o número de acidentes graves diminuiu desde a entrada em vigor da regulamentação de 1992, não existindo porém indícios de que os acidentes mortais venham a diminuir por via da legislação. Refere ainda que existem inúmeros acidentes que ocorrem por falta de observação da legislação, como ausência de protecções, problemas de manutenção, métodos de trabalho e comportamentos inseguros e erros dos operadores. O estudo avaliou também de que forma é que foi sentida a mudança de um modelo de legislação prescritiva para um modelo orientado para objectivos, isto é, mais orientado para a tomada de medidas em função do risco. As empresas crêem que a forma adoptada para a legislação representa uma mudança positiva, melhorando a flexibilidade e a praticabilidade da regulamentação, ao permitir à empresas a escolha da melhor forma de cumprimento. Referem também como exemplo a separação da Directiva Equipamentos de Trabalho em duas regulamentações separadas: equipamentos de trabalho e equipamentos de elevação de cargas, o que diminui os custos da formação dos técnicos ligados à segurança (Wright et al., 2003, p97). Admitem no entanto dificuldades em definir o conceito de pessoa competente para a realização de verificações e ensaios aos equipamentos e na articulação da legislação com a Directiva Máquinas.

Em Portugal só na última década é que a questão da avaliação da legislação ganhou relevância, em especial com a adesão à CEE na década de 80. O atraso deveu-se à necessidade de adequar o direito à realidade económica e social pós 25 de Abril de 1974. A situação era então caracterizada, segundo a Deliberação do Conselho de Ministros n.º 15/DB/89, de 8 de Fevereiro, intitulada “Simplificação e Codificação Legislativa” como de “poluição legislativa”. Como refere Miranda, J. (2000) (...) “falta em Portugal a avaliação legislativa. Não basta fazer leis teoricamente óptimas, importa apreciar o modo como são aplicadas e quais os efeitos da sua execução ou inexecução”. Desde então diversas escolas e universidades oferecem formação no domínio da legística e ciência da legislação, considerando-se (Fraga, 2007) que o “jurista já não é automaticamente considerado detentor de conhecimentos nessa área, precisa, aliás, de uma aprendizagem específica; o saber nessa área pode ser desenvolvido por estudiosos de outras especialidades”. Em 200133_{, foi criada a Comissão}

para a Simplificação Legislativa, a quem competia a identificação de áreas da legislação existente que devem ser objecto de intervenção, tendo em vista a simplificação e melhoria da qualidade da legislação e regulamentação, incluindo a deslegalização ou desregulamentação, incentivando nessas áreas a autoregulação ou outras formas de actuação. Em resultado deste trabalho o XVII Governo

33 _{Resolução do Conselho de Ministros nº 29/2001, de 9 de Março, sob proposta do ministro da Reforma do}

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Constitucional aprovou no seu Regimento do Conselho de Ministros34 _{as “Regras de Legística na}

elaboração de actos normativos pelo XVII Governo Constitucional”, que incluem a adopção de medidas de avaliação prévia e sucessiva do impacto dos actos normativos do governo, através de um teste de avaliação do impacto dos actos normativos do governo (teste Simplex). Este teste inclui a avaliação do grau de execução do diploma em termos de eficácia, eficiência e efectividade, dos custos/benefícios da aplicação e repercussões económicas e financeiras, bem como a ponderação de índices de aceitação, resistência e conflitualidade.