Este trabalho apresentou um modelo teórico no qual o agente representativo, por meio da maximização da sua função de utilidade, demanda um determinado nível ótimo de atividade governamental, medido pela arrecadação tributária efetiva municipal, ou seja, a arrecadação própria do município em relação ao seu PIB.
Além disso, para adaptar o modelo ao contexto do federalismo fiscal brasileiro, foram incorporadas as transferências intergovernamentais da união e estados para os municípios. O resultado demonstrou que existe uma relação estatisticamente significante entre tamanho do setor público local, produto privado e transferências intergovernamentais.
O modelo teórico apresentado pressupôs que existem quatro derivações testáveis. Primeiro, a esperança do produto do setor privado está negativamente correlacionada com o tamanho do setor público local. Isso quer dizer que, mantida a distribuição de cenários ruins ou bons para a economia local, a maior esperança do produto privado implica perdas relativamente menores e menor necessidade do setor público para possíveis amortizações de variações bruscas no consumo.
A segunda implicação do modelo é que economias mais instáveis levam à necessidade de setor público maior. Ou seja, quanto maior a variância do produto privado maior é a demanda pelo setor público.
A terceira implicação é que, quanto maior a covariância do produto privado e das transferências intergovernamentais, maior será a necessidade do setor público local. Ou seja, quanto menos negativa a covariância, pior é a proteção oferecida para as oscilações do consumo do indivíduo e maior será a necessidade do setor público local.
Por último, temos o efeito da esperança das transferências intergovernamentais sobre o setor público local. Quanto maior a esperança das transferências intergovernamentais, maior será o setor público local. Nesse modelo, as transferências intergovernamentais são consideradas exogenamente determinadas, ou seja, não resultantes das equações previstas no modelo. Por isso, pouco poderá ser avaliado a respeito do impacto de aumentos nas transferências sobre o setor público local.
As estimações para testar o modelo teórico foram feitas utilizando três tipos de metodologia em análise de dados de painel: modelo de efeitos aleatórios, modelo de efeitos aleatórios com variáveis instrumentais e modelo de efeitos fixo versus efeitos aleatórios com a mudanças em algumas variáveis explicativas.
Conforme colocado na seção explicativa de cada modelo de dados em painel utilizado, as hipóteses que recaem sobre os erros e as variáveis explicativas são muito fortes. A modelagem que consegue flexibilizar a hipótese de exogeneidade estrita (modelo de efeitos aleatórios), ou de endogeneidade estrita (modelo de efeitos fixos), é a proposta por Hausman e Taylor (1981), no qual os autores consideram a estimação pelo modelo de efeitos aleatórios com o uso de variáveis instrumentais.
Os resultados encontrados pelo modelo de efeitos aleatórios com o uso de variáveis instrumentais corroboraram os sinais esperados da esperança do produto privado (negativo) e da esperança das transferências intergovernamentais (positivo); não corrobora o sinal da variância do produto privado (negativo); e é estatisticamente insignificante para o coeficiente de correlação entre as transferências intergovernamentais e o produto privado.
A dummy para “se ano de eleição ou não” apresenta resultado estatisticamente significante e relevante para o conhecimento de política fiscal em épocas eleitorais. O sinal negativo dessa variável pode ser interpretado como “manipulação” fiscal em épocas eleitorais, ou seja, em anos de eleição, a alíquota tributária imposta pelos municípios tende a ser menor em relação aos anos sem eleição.
Outro resultado interessante é o sinal negativo do IDH (Índice de Desenvolvimento Humano) sobre o tamanho do setor público local. Esse corrobora a hipótese de que quanto menor a renda, o nível educacional e a saúde populacional, maior será a necessidade do setor público, por meio da prestação de serviços ou como transferidor de renda. Ou seja, quanto menor o IDH, maior será a necessidade do setor público local.
As dummies que tentam capturar diferenças entre as ideologias partidárias mostraram- se estatisticamente insignificantes, o que possibilita dizer que não existe diferença ideológica entre os partidos políticos presentes nas prefeituras. Isto é, na média, todos praticam a mesma política fiscal.
As dummies para capturar diferenças regionais apresentaram o quadro esperado, no qual, em média, os municípios das regiões Norte e Nordeste possuem menor capacidade de arrecadação tributária em relação aos municípios do Sudeste, dado o sinal negativo para as
dummies dessas duas regiões. Os municípios do Sul apresentaram sinal positivo, indicando
que, em média, os municípios da região arrecadam mais em relação aos municípios da região Sudeste. A região Centro-Oeste não apresentou diferença em relação aos municípios da região Sudeste.
Por último, a variável população possui uma relação positiva com a arrecadação tributária do município, indicando que existem ganhos de escala na arrecadação municipal quando se olha o tamanho populacional.
Cabe destacar que o trabalho apresentado possui algumas limitações, a serem aprimoradas em trabalhos futuros. A primeira é que as transferências intergovernamentais poderiam ser endogenamente determinadas pelo modelo. Essa colocação possui fundamento ao se analisar que o tamanho do setor público municipal, muitas vezes, é dado pelo nível de transferências recebido, tanto da união, quanto dos estados e não da sua arrecadação própria.
Uma segunda sugestão é que, dada a grande heterogeneidade entres os municípios, seria razoável avaliá-los por blocos mais homogêneos em relação às suas características socioeconômicas.
Uma terceira sugestão para a continuação da pesquisa seria ampliar o escopo produtivo do setor público, ou seja, ao invés de um único bem produzido e um único insumo utilizado, poderia se pensar em mais de um bem a ser produzido (investimentos público e gastos sociais) e em mais de um insumo (trabalho e capital).
Parece que o “social insurance” dos municípios brasileiros está bastante dependente de fatores exógenos, considerando que grande parte deles funcionam por conta das transferências intergovernamentais. Dado essa constatação, fica uma indagação que também pode ser considerada uma sugestão de aprimoramento de política pública: se os agentes locais não possuem capacidade de influenciar na escolha de um setor público local ótimo qual seria a necessidade de existência de tais instituições federativas? O que se questiona não são as responsabilidades constitucionais atribuídas aos municípios e sim uma forma de melhor organização político-administrativa para atender aos anseios da sociedade.
Uma segunda indicação de política seria modificar o sistema de repartição de receitas, de acordo com o resultado do modelo teórico. O coeficiente de correlação entre produto privado e transferências intergovernamentais não apresentou significância estatística, o que está relacionado com o fato de as transferências recebidas pelos municípios terem em seu mecanismo de repartição independência em relação ao produto privado. Dessa forma, propõe- se que as transferências funcionem como mecanismo contra as oscilações do produto privado local, assegurando-se recursos básicos para a saúde e a educação. Essa medida poderia diminuir o efeito perverso identificado por diversos trabalhos, segundo os quais as transferências intergovernamentais provocam um gasto público municipal não socialmente ótimo.
Este trabalho possui, além dos resultados empíricos, o desenvolvimento de um modelo teórico que teve como objetivo explicar o tamanho do setor público local no contexto do federalismo. Apesar do modelo não ter sido comprovado empiricamente na sua totalidade, ele apresentou como resultado a corroboração de duas das quatro implicações previstas.
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Apêndice A - Municípios excluídos da amostra
UF Nome UF Nome AL Jequiá da Praia RS Bagé AL Coruripe RS Carazinho AL São Miguel dos Campos RS Pelotas BA Luís Eduardo Magalhães RS Augusto Pestana BA Barreiras RS Cruz Alta BA Serrinha RS Ijuí
BA Barrocas RS Fortaleza dos Valos ES Colatina RS Lajeado
ES Governador Lindenberg RS Terra de Areia GO Campo Limpo de Goiás RS Lagoa Vermelha GO Gameleira de Goiás RS Sobradinho
GO Ipiranga de Goiás RS São Miguel das Missões GO Itajá RS Nova Bréscia GO Ceres RS Relvado GO Silvânia RS Garibaldi
GO Anápolis RS Palmeira das Missões GO Lagoa Santa RS Campinas do Sul MT Lambari D'Oeste RS Água Santa MT Nova Mutum RS Espumoso MT Novo São Joaquim RS Salto do Jacuí MT São José do Xingu RS Progresso MT São Félix do Araguaia RS Canudos do Vale MT Itaúba RS Montenegro MT Mirassol d'Oeste RS Paulo Bento MT Cocalinho RS Novo Xingu MT Cáceres RS Mato Queimado MT Pontes e Lacerda RS Aceguá
MT Aripuanã RS Almirante Tamandaré do Sul MT Ribeirão Cascalheira RS Arroio do Padre
MT Alto Boa Vista RS Boa Vista do Cadeado MT Água Boa RS Pinhal da Serra MT Bom Jesus do Araguaia RS Bozano MT Novo Santo Antônio RS Pinto Bandeira MT Nova Santa Helena RS Capão Bonito do Sul MT Nova Nazaré RS Capão do Cipó MT Curvelândia RS Coqueiro Baixo MT Conquista D'Oeste RS Coronel Pilar MT Rondolândia RS Cruzaltense MT Colniza RS Forquetinha MT Santa Cruz do Xingu RS Itati MT Santa Rita do Trivelato RS Jacuizinho MT Santo Antônio do Leste RS Boa Vista do Incra MT Serra Nova Dourada RS Teutônia MT Vale de São Domingos RS Ibiaçá MT Cláudia RS Tapejara PI Altos RS São Gabriel PI Pau D'Arco do Piauí RS Maratá RJ Mesquita RS Salvador do Sul RJ Nova Iguaçu RS Lagoa Bonita do Sul RN Várzea RS Ernestina RN Jundiá RS Ibirapuitã RS Constantina RS Pedras Altas RS Barão de Cotegipe RS Imigrante RS Caibaté RS Caseiros RS Jacutinga RS Westfalia RS Roca Sales RS Tio Hugo
RS Ponte Preta RS São Pedro das Missões RS Herval RS São José do Sul RS Pinheiro Machado RS Santa Margarida do Sul RS Esmeralda RS Santa Cecília do Sul RS Bento Gonçalves RS Rolador
RS São Luiz Gonzaga RS Quatro Irmãos RS Erechim RS Victor Graeff RS Santiago
Fonte: Brasil, 2007a. Elaboração da autora.
Tabela 7- Municípios Excluídos da Análise: Municípios novos ou que sofreram algum tipo de desmembramento.
APÊNDICE B - ANÁLISE DESCRITIVA DAS VARIÁVEIS UTILIZADAS
O objetivo deste apêndice é fornecer uma visão mais detalhada dos dados utilizados na análise empírica. A amostra utilizada neste trabalho compreende um total de 2.991 municípios, para os seis anos, ou seja, de 1999 a 2004. Para exploração dos dados, os municípios foram distribuídos em três grupos, segundo a seguinte classificação: no primeiro grupo, foram considerados municípios de até 50.000 (inclusive) habitantes; o segundo, compreende municípios que possuem entre 50.000 e 300.000 (inclusive) e, no último grupo, foram considerados os municípios acima de 300.000 habitantes.
Dada essa distribuição por faixa populacional, para cada município, foi calculada a média dos anos da amostra, a fim de chegar a um único valor para cada variável, em cada um dos municípios. Abaixo, seguem os valores médio, mínimo, máximo e o desvio padrão para cada variável e uma sucinta análise sobre os resultados.
Tabela 8- Estatísticas descritivas da variável população por faixa populacional dos municípios da amostra
Faixa Populacional Número de municípios Valor máximo Valor mínimo Média Desvio Padrão
Municípios de até 50.000 habitantes 2.627 49.939 897 12.599 10.387
Municípios entre 50.000 e 300.000 habitantes 307 299.743 50.006 109.813 62.922 Municípios com mais de 300.000 habitantes 57 10.590.768 300.597 974.493 1.558.040
Fonte: Brasil, 2007a. Elaboração da autora.
A tabela 8 resume a distribuição da população dos municípios. A grande maioria dos municípios presentes na amostra deste trabalho possui, em média, 12.599 habitantes, e poucos municípios possuem mais de 1.000.000 de habitantes. Essa tabela demonstra que, apesar de trabalhar com uma amostra dos municípios brasileiros, ela, de fato, representa a totalidade dos municípios, onde aproximadamente, 95% dos municípios possuem menos de 20.000 habitantes.
Tabela 9- Estatísticas descritivas da variável coeficiente de variação do produto privado por faixa populacional dos municípios da amostra.
Faixa Populacional Número de municípios Valor máximo Valor mínimo Média Desvio Padrão
Municípios de até 50.000 habitantes 2.627 8,5714 0,0042 0,1471 0,2118 Municípios entre 50.000 e 300.000 habitantes 307 0,3284 0,0176 0,0908 0,0492 Municípios com mais de 300.000 habitantes 57 0,1496 0,0180 0,0580 0,0269
Fonte: Brasil, 2007a. Elaboração da autora.
A variável da tabela 9 é o coeficiente de variação do produto privado, que tenta capturar o nível de oscilação do produto privado municipal. Pelos resultados encontrados, os pequenos municípios, ou seja, com até 50.000 habitantes, possuem, em média, maior oscilação do produto privado do que os municípios maiores. Além disso, o valor do desvio padrão parece retratar maior dispersão dos municípios de até 50.000 habitantes, ou seja,
dentro desse grupo de municípios, a distribuição é mais dispersa que nas outras duas classificações.
Tabela 10- Estatísticas descritivas da variável esperança produto privado por faixa populacional dos municípios da amostra.
Faixa Populacional Número de municípios Valor máximo Valor mínimo Média Desvio Padrão
Municípios de até 50.000 habitantes 2.627 288,2154 0,4285 6,6728 9,8507