As Organizações Internacionais ocupam lugar de destaque quando o tema é a atuação internacional dos entes subnacionais. Elas figuram como grandes financiadoras dos entes subnacionais, mas também como propulsoras e regulamentadoras de cooperação com vistas ao desenvolvimento local e regional. Assim, quando se pretende estudar o reconhecimento dos entes subnacionais como atores das Relações Internacionais ou como sujeitos do Direito Internacional, não se pode deixar de avaliar o papel imprescindível exercido pelas Organizações Internacionais no sentido de regulamentar este fenômeno:
amparada no princípio democrático, a paradiplomacia se fundamenta juridicamente em dois grandes eixos: 1) os direitos reconhecidos pelo sistema constitucional ou legal de países específicos; 2) o Direito das Organizações Internacionais que, nos âmbitos universal, regional ou subregional, garante a participação direta de governos subnacionais148
.
147 Tribunal Internacional de Justiça. Caso Reparação dos prejuízos sofridos ao serviço das Nações Unidas. Opinião consultiva de 11 de abril de 1949, p. 178.
148
68 O quadro abaixo sistematiza e sinaliza o relacionamento existente entre as Organizações Internacionais e os entes subnacionais. Trata-se de uma lista contendo exemplos de OIs que atuam junto aos entes subnacionais.
Tabela 2. Organizações Internacionais e Programas Internacionais que atuam com entes subnacionais
Organizações Especializadas e Programas das Nações Unidas
Organização Mundial da Saúde (OMS) – World Health Organization (WHO) Organização Mundial do Comércio (OMC) – World Trade Organization (WTO)
Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos – United Nations Human Settlements Programme (UN Habitat)
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) – United Nations Development Programme (UNDP)
Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) – United Nations Environment Programme (UNEP)
Convenção Marco das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas ou Convenção da Partes –(COP) - contém uma Reunião voltada somente aos Governos Locais e Autoridades Municipais – Local Governments and Municipal Authorities (LGMAs)
Organizações Regionais
União Europeia (UE) – European Union (EU) Mercado Comum do Sul (MERCOSUL)
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) – Inter-American Development Bank (IADB)
Organizações Gerais
Organização das Nações Unidas (ONU) – United Nations Organization (UN)
Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) ou Banco Mundial – International Bank for Reconstruction and Development (IBRD) or World Bank
69 Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) - Organization for Economic Co-operation and Development (OECD)
Fonte: elaboração própria
O quadro divide as organizações em especializadas, regionais e gerais. As
organizações especializadas e programas das Nações Unidas que atuam com os entes subnacionais compõem-se pela Organização Mundial da Saúde (OMS), pela Organização Mundial do Comércio (OMC), pelo Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos (UN Habitat), pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e pela Convenção Marco das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas ou Convenção das Partes (COP).
A OMS elabora informes149 com normas específicas para atuar com os entes
subnacionais. Ela não somente se utiliza de informações obtidas diretamente junto aos governos subnacionais, como também os instrui, entre outros, em casos de pandemias150. A OMS reconhece que as informações subnacionais são
especialmente importantes para se obter um acesso completo sobre o progresso de um país.151
A OMC152 reconhece os entes subnacionais como sujeitos de direitos quando
menciona expressamente no Acordo Geral de Tarifas e Comércio, GATT 1947, em seu artigo XXIV, item 12: cada parte contratante tomará todas as medidas
149
Um exemplo é o Report of the Review Committee on the Functioning of the International Health Regulations (2005) in relation to Pandemic (H1N1) 2009, "Implementation of the International Health Regulations (2005)". 64ª sessão da Assembleia Mundial de Saúde. Agenda item 13.2, A64/10, 5 de maio de 2011. O relatório faz várias referências à necessidade de se estabelecer um contato direto com os níveis subnacionais, tanto para o controle de informações como para a
implantação das diretrizes da OMS. Disponível em:
http://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA64/A64_10-en.pdf. Acesso aos: 22/07/2013. 150
Para uma avaliação sobre o tema das pandemias, recomenda-se a leitura da obra de Deisy Ventura, op.cit., 2013.
151
Quando se trata das Comissões Nacionais de Saúde que trabalham junto à OMS. Extraído de documento expedido pela Comissão para informação e accountability da Saúde de Mulheres e Crianças da OMS. OMS, Working Group on Accountability for Results, Final Paper, May 2011, p.
13. Disponível em :
http://www.who.int/topics/millennium_development_goals/accountability_commission/Working _Group_on_Results_Final_Paper.pdf. Acesso aos: 22/07/2013.
152
Para um estudo aprofundado sobre a Organização Mundial do Comércio ver Marcus Maurer de Salles, “O Regionalismo Desenvolvimentista Sul-Americano frente ao Sistema Multilateral de Comércio”. Tese de Doutorado. São Paulo: USP, 2012.
70 razoáveis de sua alçada, para que as autoridades governamentais ou administrativas, regionais ou locais, em seu território, observem as disposições do presente acordo.
O GATT 1994 repete com mais detalhamento a mesma redação, acrescentando expressamente a temática relativa à responsabilidade em seu artigo XXIV, inciso 12, item 13: cada Membro é plenamente responsável sob o GATT 1994 pela observância de todas as disposições do GATT 1994, e tomarão as medidas razoáveis que estejam à sua disposição para assegurar tal observância por governos e autoridades regionais e locais dentro de seu território.
Este dispositivo aplica-se tanto a empresas quanto a entes subnacionais. O artigo não elimina completamente a ambiguidade existente sobre este tema, pois restam a determinar as consequências desta responsabilidade.
os relatórios provenientes de reuniões do GATT, os chamados “panel reports”, prevêem que quando há descumprimento por parte dos entes subnacionais, e o governo federal não conseguir impor uma alteração no comportamento do ente subnacional para que ele venha a cumprir o acordo, ou para que venha a corrigir suas inconsistências, neste caso o governo federal pode, não obstante, ser responsabilizado pela reclamação dos membros da OMC, sendo que estes estarão autorizados a solicitar o direito de impor “medidas compensatórias”. 153
A UN Habitat realiza os Fóruns Urbanos Mundiais154 com a participação dos entes
subnacionais. Tanto seus departamentos internos de apoio aos entes subnacionais, como a Divisão para administração pública155 contam com o apoio e participação
dos entes subnacionais para a consecução das suas recomendações.
Percebe-se que a ONU respalda a “governança local e regional” em diversas frentes, seja apoiando as Redes de Cidades que lhes sejam credenciadas, seja com algumas de suas agências, Conferências e Organizações derivadas.
153John Howard Jackson, “The world trading system: law and policy of international economic relations”. 2ed. Massachusetts: MIT, 2002, p. 53.
154
Em um pequeno intervalo de tempo, dois grandes eventos internacionais sobre cidades. Trata-se do V Fórum Urbano Mundial, disponível em: www.unhabitat.org, que ocorre entre 22 a 26 de março de 2010 na cidade do Rio de Janeiro e da I Conferência Internacional de Cidades Inovadoras Disponível em: www.cici2010.org.br , que ocorreu em Curitiba. Acesso aos: 25/02/2011.
155
UN Public Administration Network. Disponível em: http://www.unpan.org/ . Acesso aos: 22/07/2013.
71 O PNUD trasladou, oportunamente, os objetivos de desenvolvimento do Milênio para a esfera subnacional como uma parceria fundamental, inclusive com a elaboração metas subnacionais, para sua realização. Ressalte-se o comprometimento com os objetivos do milênio através do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento.
O PNUMA coordenou a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento156, para a qual a temática ambiental é uma vertente muito
eloquente da internacionalização dos entes subnacionais. Isso porque estes são considerados grandes articuladores, atores que realmente geram alterações no panorama da redução de poluentes na atmosfera, bem como na efetivação de políticas para a reeducação do tratamento de resíduos e para o estímulo à vida mais saudável.
A mais notória das Conferências protagoniza uma grande mudança de direção relativa à força do desempenho local no combate contra as mudanças climáticas. Trata-se da Convenção Marco das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas. Mais conhecida como Convenção da Partes - COP. Com extraordinária participação de autoridades locais de todas as partes do globo, a COP 15 tornou-se a mais famosa das COPs. Nela, a participação ativa dos novos atores das Relações Internacionais e principalmente dos entes subnacionais mereceu destaque157.
Embora os acordos envolvendo a participação dos entes subnacionais tenham sido vetados pela China, tudo indica que a participação dos entes subnacionais nesta Conferência tenha adquirido um status vitalício. Ocorreu em Bonn, Alemanha, de 6 a 11 de junho de 2011, uma Conferência preparatória para a COP 17158, que
compreendeu uma Reunião voltada somente aos Governos Locais e Autoridades Municipais – Local Governments and Municipal Authorities (LGMAs).
Não é por outro motivo que as negociações para a Conferência das Partes 15 tiveram como objeto de discussão uma Convenção159 com mais de cem referências
à participação dos governos locais. Inclui-se na temática propostas de redução da
156
Também denominada Eco-92, Rio-92 ou Cúpula da Terra. 157
Destaca-se a participação muito ativa da Rede de Cidades ICLEI, que significa 'International Council for Local Environmental Initiatives‟. Disponível em: http://www.iclei.org/. Acesso aos: 22/07/2011.
158
A COP 17 ocorreu em Durban, na África do Sul entre novembro e dezembro de 2011. 159 Trata-se da Ação Cooperativa de Longo Termo.
72 pobreza com a utilização de políticas públicas já encampando ferramentas no plano local, nacional, regional e internacional em diversos setores; um plano de adaptação que redirecionasse os rumos das nações em desenvolvimento; e a inserção de financiamento e benefícios nos planos local, nacional, regional para que se utilizem as ferramentas necessárias e metodologias no sentido de identificar pontos de vulnerabilidade referentes às mudanças climáticas.
Com relação às organizações regionais, destaca-se o reconhecimento da União Europeia (UE), do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
A UE160 tem linhas específicas de financiamento para projetos de desenvolvimento
dos entes subnacionais latino-americanos pelas vias da Rede Urb-AL161. Deve-se
destacar o papel de seu Comitê de Regiões que, decidindo sempre em Assembleia, por maioria, pode aprovar Resoluções sobre questões políticas regionais da atualidade. Assim, além dos Ditames e das Resoluções, o Comitê também se manifesta por Relatórios ou Informes. Participou, por exemplo, da Conferência Rio+20, e a promoveu em sua página eletrônica, inclusive por meio de um relatório: “When cities breathe, people progress: the future we Europe’s Cities and sub-
national level wants”.162
O Comitê é a melhor representação institucional sobre a articulação da cooperação descentralizada intra-regional. Ademais, tem o poder de influenciar a política externa europeia por meio de seus pareceres consultivos, sobre os temas pertinentes no âmbito da legislação comunitária. Isto se deve a que o Tratado de Lisboa obriga à Comissão Europeia a consultar os entes regionais e locais desde a fase pré- legislativa. O Comitê, como dá voz às autoridades locais e regionais, encontra-se profundamente implicado neste processo. Quando faz propostas legislativas em algum dos numerosos âmbitos políticos que afetam diretamente aos entes regionais e locais, a Comissão deve consultar o Comitê.
160
Para maiores informações sobre a UE, ver a parte II, capítulo 4, item 4.3.1 desta tese. 161
Disponível em: http://ec.europa.eu/europeaid/where/latin-america/regional- cooperation/urbal/index_es.htm e em: http://www.centrourbal.com/. Acesso aos: 22/07/2013. 162
Disponível em: http://cor.europa.eu/en/news/events/Documents/CoR_brochure_Rio- 20_final.pdf . Acesso aos: 22/07/2013.
73 O Comitê, por sua vez, não tem poder decisório vinculante. Na realidade, sua ação se consubstancia na pretensa capacidade de influenciar as políticas públicas europeias. Ainda pode desenvolver-se mais, principalmente com as Resoluções e interpondo Recursos ante o Tribunal de Justiça da União Europeia. Sua atuação pode traduzir-se como um olhar local sobre a política comunitária.
Quanto ao MERCOSUL163, o Foro Consultivo de Municípios, Estados Federados,
Províncias e Departamentos do Mercosul (FCCR) foi criado pela Resolução do Grupo Mercado Comum nº 90/00 de 15/12/2000, com a finalidade de estimular o diálogo e a cooperação entre as autoridades municipais, estaduais, provinciais e departamentais dos Estados parte do bloco. Trata-se do espaço institucional de participação dos entes subnacionais na estrutura orgânica formal do Mercosul, cujos objetivos entram na esfera de contribuição e influência nos debates de tomada de decisões no seio do bloco.
Os Comitês organizam seminários, reuniões temáticas, rodadas de negociações e reuniões plenárias, cujos resultados são levados tanto ao GMC pelo coordenador nacional da Presidência Pro-Tempore do Mercosul, como por um prefeito ou governador às Cúpulas semestrais de Chefes de Estado do Mercosul. As reuniões do Conselho Mercado Comum (CMC) são as mais importantes porque tem um caráter político mais expressivo, e porque oferecem a oportunidade para que o Foro apresente uma Recomendação formal ao bloco. Todavia, até o presente momento, o Foro vem manifestando suas opiniões somente por meio de Declarações, e não utilizou ainda o seu potencial para influenciar o sistema decisório do bloco. Significa que o próprio Foro ainda necessita desenvolver um sistema mais eficiente de aprovação de propostas, já que seu atual sistema de tomada de decisões, que requer o consenso com a presença de todos os participantes, constitui um freio quase insuperável ao processo decisório, tendo em conta as divergências que existem no seio de cada delegação e entre as próprias delegações. De toda forma, sendo Declarações ou Recomendações, não se trata de opiniões obrigatórias ou vinculantes.
74 Sobre o BID, deve-se salientar que é um dos que mais atua com entes subnacionais no Brasil e na América Latina. Realiza acordos de cooperação e empréstimos diretamente aos entes subnacionais. Quem assina o acordo é o Prefeito ou o Governador, ainda que haja necessidade de aval da União.
Quanto às organizações gerais, pode-se elencar a Organização das Nações Unidas (ONU), o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) ou Banco Mundial e a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).
O Banco Mundial realiza acordos de cooperação com entes subnacionais e empréstimos para temas específicos. Trata-se de um dos bancos que mais atua com entes subnacionais no Brasil e na América Latina, realizando acordos de cooperação e empréstimos diretamente aos entes subnacionais. O BIRD afirma que 80% dos seus empréstimos ao Brasil estão sendo destinados aos seus entes federativos164.
Como exemplo, na última reunião da Rede de Cidades C40 Cities165 a Rede C40
com apoio da Fundação Clinton166 firmou um fast-track com o BIRD167 para
liberação de uma linha de financiamento específica às cidades que se envolverem em projetos sustentáveis168. Tal fast-track promete facilitar o escoamento de verbas
rumo ao “desenvolvimento sustentável” das cidades.
164
Cf. Brazil Press Conference, entrevista que Robert B. Zoellick, Presidente do BIRD, concedeu em 02/06/2011 no escritório do BIRD em Brasília.
165 C40 Cities Summit, ocorrida na cidade de São Paulo em maio/junho de 2011, disponível em:
http://www.c40saopaulosummit.com/ Acesso em: 15/07/2011. 166
Clinton Climate Iniciative, disponível em: http://www.clintonfoundation.org/ Acesso em: 15/07/2011.
167 Conforme transcrição da já citada entrevista de Robert B. Zoellick: “Nós temos voltado a maioria das nossas atividades para o trabalho com Estados e municípios. Cerca de 80 por cento dos nossos empréstimos agora vão para Estados e municípios. E o que temos aprendido com isso é que dadas as complexidades do sistema federal brasileiro, isto nos permite ajudar a desenhar projetos que permeiam diferentes setores de uma só vez; assim, podemos reforçar a governança através do governo, mas também integrar as atividades desde o nível municipal até o nível estatal, e então ao nível real (sic) “ao nível federal”. (tradução livre).
Disponível em:
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/0,,contentMDK:22931139~pagePK:34 370~piPK:34424~theSitePK:4607,00.html Acesso em: 15/07/2011.
168
Notícia do acordo disponível em:
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/0,,contentMDK:22928707~pagePK:34 370~piPK:34424~theSitePK:4607,00.html. Acesso em: 15/07/2011.
75 Por último, resta citar a OCDE, que incentiva a paradiplomacia publicando Reports ou documentos de trabalho sobre governança pública especificamente sobre práticas e políticas exitosas em nível subnacional169.
Cumpre salientar o papel decisivo das Organizações Internacionais para que os entes subnacionais sejam reconhecidos como atores das Relações Internacionais e como sujeitos, ainda que incompletos, do Direito Internacional.