Outra estratégia empreendida pelos atores envolvidos no MCMV-E – especialmente os vinculados às organizações do movimento de moradia operadoras do programa – com vistas a superar o problema do aumento do valor da terra na construção de empreendimentos, era o de antecipar o recebimento de uma parte dos recursos do programa para fins de compra do terreno para construção, antes da conclusão de todas as fases de avaliação do projeto habitacional submetido pela EO à CEF. Conforme descrito no início dessa seção, as EOs, muitas vezes, em razão da demora no processo de avaliação – e contratação - dos projetos habitacionais nas unidades regionais da CEF e no processo de aprovação dos licenciamentos necessários para a liberação da construção e, também, em razão da falta de capacidade financeira para comprar terreno com recursos próprios antes da finalização dessa avaliação, perdiam terrenos ‘apalavrados’ com os proprietários, disputando, em desigualdade de condições, com construtoras que também estavam operando o MCMV. Esse problema, que já era experimentado na operacionalização do PCS e considerado como “um dos principais gargalos para implementação da política autogestionária” (Entrevistada 36), levou as diferentes lideranças nacionais das 4 (quatro) principais organizações do movimento de moradia, com destaque para a atuação da União Nacional por Moradia Popular (UNMP), a pressionar por audiências diretas com a Casa Civil e com a Presidência da República, ainda no início do programa, para apresentação de uma proposta que tivesse a compra antecipada do terreno como alternativa. Apesar de ter sido aceita nessa mesa de negociação com a alta cúpula
governamental, essa proposta sofria muita resistência por parte de setores dentro do governo federal – especialmente dos órgãos jurídicos e do Conselho Curador do FDS (CCFDS) –, uma vez que não seguia o rito normal de contratação de obra pública na União, já que a liberação de recursos ocorreria antes da execução da obra, em contraposição ao rito natural da Lei de Licitações Públicas. Dessa forma, a possível adoção dessa concepção alternativa acerca da liberação de recursos exigiu dos diferentes atores, mais uma vez, algumas articulações políticas a fim de que essa proposta pudesse ser adotada. A primeira foi a sensibilização de alguns atores da burocracia envolvida com o programa, especificamente os do Mcidades e os da CEF, no âmbito da atuação no Concidades, no sentido de que a proposta tivesse viabilidade. Segundo o relato de duas entrevistadas que tiveram participação nessa discussão
“A gente da União [UNMP] já tinha pensado uma série de propostas, desde a experiência do Crédito Solidário, sobre essa questão da compra antecipada do terreno. Fazíamos essa discussão aqui dentro antes mesmo do ‘Entidades’. Então, quando o programa surge, e a gente vê que a questão da terra ainda será mais problemática, devido à valorização geral do ‘Minha Casa’ [MCMV], a gente faz uma mobilização política, daí em parceria com as outras organizações da moradia, para que essa proposta seja avaliada pelo governo. Portanto, é importante que fique claro que essa proposta nasce aqui de dentro, não nasce de nenhum órgão do governo, nem da Caixa, nem do Cidades [ Mcidades], mas é discutida, aperfeiçoada depois lá, especialmente no espaço de construção que é o Concidades” (Entrevistada 35 –movimento de moradia).
“Então, na verdade, a Compra antecipada é uma proposta da União [UNMP]. Eles, organização que possui muito expertise com política habitacional autogestionária, principalmente na figura da XXXX [preservado por questão de anonimato], pessoa que sabe muito de política habitacional, pensam sobre essa proposta e apresentam para o governo federal. Sem a participação deles, essa modalidade não teria saído” (Entrevistada 15– CEF).
A participação de alguns técnicos da burocracia, nesse caso, estava associada ao aperfeiçoamento da proposta, adequando-a às regras afetas à administração pública. Com isso, também se fazia um papel de mediação e de tradução, especialmente na interação com a unidade jurídica do Mcidades e com o Conselho Curador do FDS – espaço decisório importante relativo ao MCMV-E, como já mencionado anteriormente, no qual se decide matérias fundamentais no que diz respeito à gestão do fundo e à operacionalização do programa, como, por exemplo, equação-financeira e liberação de recursos, mas em que o segmento de moradia popular não tem direito à representação – no sentido de mostrar a exequibilidade técnica dessa modalidade. Assim, após alguns meses de criação do MCMV-E e de diversas reuniões entre os burocratas do Mcidades e da CEF com os atores dos espaços acima citados, é publicada a
Portaria 14363, do CCFDS, em alteração à Resolução 141, na qual se estabelece formalmente a
modalidade ‘Aquisição de terreno, pagamento de assistência técnica e despesas com legalização’, popularmente conhecida como Compra Antecipada de Terrenos, com a previsão de antecipação de recursos para as EOs com vistas à elaboração de projetos, à compra de terrenos e a despesas com legalização. Essa modalidade é considerada uma mudança relevante para a maioria dos atores envolvidos com o Entidades, já que oportuniza às EOs melhores condições para aquisição de um terreno, ativo valioso na construção do empreendimento. As falas de dois entrevistados, que tiveram participação na construção dessa modalidade, são bastante elucidativas sobre a importância dessa modalidade e o processo de interação nessa construção:
“então, embora isso não tenha resolvido todos os problemas da questão da terra, que, na verdade, é um problema histórico no Brasil, a formalização da modalidade foi um avanço muito importante sobre o programa, porque, agora, a gente pode dividir o processo de construção de empreendimentos em duas fases, uma relativa à obtenção do terreno, e uma outra à construção do empreendimento propriamente dita. Isso nos deu um tempo maior para que pudéssemos trabalhar com as famílias e com assistência técnica contratada o processo de construção do projeto habitacional sem grande atropelo. Isso, de alguma maneira, nos empoderou dentro do processo” (Entrevistada 35 – movimento de moradia).
“dentro do Mcidades, eu e mais dois colegas fomos responsáveis pela adequação técnica da proposta para que fosse aprovada pelo Conselho Curador [do FDS]. Além dessa adequação, participamos de reuniões do grupo técnico, que é, na verdade, onde se discute a estruturação das normas, ficando os conselheiros com a função principal de votar, bem protocolar e consensual. Assim, nosso papel era de apresentar a viabilidade da proposta e meio que fazer a defesa da sua importância” (Entrevistado 01 – MCidades).
Assim, se, por um lado, a regulamentação formal da modalidade ‘Compra Antecipada64’ pode ser considerada uma importante mudança institucional, empreendida a
63 Resolução N.143, de 26 de novembro de 2009, que, em seu Art. 2, dispõe “Incluir o subitem 15.6, no item 15
da Resolução CCFDS nº 141, de 10 de junho de 2009, com a seguinte redação: ‘15.6 A modalidade de operação prevista no subitem 15.3 será adotada considerando os critérios previstos nesta Resolução, com as seguintes complementações:
a) Valor do financiamento: valor repassado pelo FDS para aquisição de terreno e pagamento de assistência técnica para elaboração de projeto, observados os limites constantes desta Resolução”.
64 No entanto, há a compreensão, por parte de algumas lideranças do movimento popular de moradia, de que a
modalidade ‘Compra Antecipada’ também teria o ‘efeito perverso’ de fomentar a valorização do mercado de terras urbano, o que contraporia à crítica realizada pelo projeto autogestionário no que se refere à mercantilização do espaço urbano e à construção coletiva da cidade. A fala de um dos entrevistados é exemplificativa disso “Rafael, na verdade, estamos numa encruzilhada, é uma faca de dois gumes. Porque, por um lado, se a gente não tivesse a possibilidade de antecipar recursos, a gente não conseguiria construir os empreendimentos. Mas, de outro, conseguindo antecipar e negociando com os proprietários, a gente contribui para especulação imobiliária do valor da terra. Ou seja, não é esse o modelo dos nossos sonhos, que é, na verdade, a propriedade coletiva, mas é o que é possível dentro do contexto adverso que estamos trabalhando” (Entrevistado 38).
partir da atuação de alguns atores, com o intuito de superar o problema da aquisição de terra para construção, por outro lado, ainda haveria um intenso trabalho a ser realizado por esses a fim de superar as resistências e o desconhecimento, especialmente das unidades regionais da CEF e dos cartórios de registros de imóveis, com vistas à operacionalização da modalidade. As ações para superar algumas resistências no processo de implementação do MCMV-E serão retomadas na última seção deste capítulo.