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O Programa Habitacional Federal “Minha Casa Minha Vida - MCMV”38_{, lançado}

em março de 2009, pode ser considerado, na verdade, um conjunto de programas habitacionais do governo federal, com diferentes faixas de rendas atendidas e fontes de recursos (RODRIGUES, 2013). Sob o ‘guarda-chuva’ MCMV, é possível encontrar diferentes tipos de provisões habitacionais. Consoante o art. 1º, o programa MCMV tem como objetivo criar “mecanismos de incentivo à produção e aquisição de novas unidades habitacionais ou requalificação de imóveis urbanos e produção ou reforma de habitações rurais, para famílias com renda mensal de até 10 (dez) salários mínimos” (BRASIL, 2009, art.1). A meta de construção de 1 (um) milhão de moradias, no MCMV-1, e 2 (dois) milhões de moradias, no MCMV-2, e os investimentos previstos de 34 bilhões e de 125,7 bilhões, respectivamente, conferem ao MCMV, do ponto de vista dos recursos empregados e das unidades entregues, um dos programas habitacionais federais mais robustos já criados no Brasil.

Em relação à estruturação do programa, ele compreende os seguintes subprogramas: o Programa Nacional de Habitação Urbana (PNHU); e o Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR). De acordo com as faixas de renda e com as linhas de financiamento – aspectos importantes para a modalidade analisada por essa dissertação –, é possível subdividi- los da seguinte forma:

38_{A primeira etapa do programa, conhecida como ‘MCMV - 1’, foi aprovada com a instituição da Medida}

Provisória N. 459, de 25 de março de 2009, posteriormente convertida na Lei 11.977, de 07 de julho de 2009. A fase 1 do MCMV compreende os anos de 2009 e 2010, superando a meta de construção de mais 1(um) milhão de moradias em dezembro de 2010, conforme estipulada em seu lançamento (TCU, 2011). A segunda fase do programa (MCMV-2), aprovada com a Lei 12.424, de 16 de junho de 2011, com a meta de construção de 2 (dois) milhões de moradia em todas as faixas de renda – desse total, 1.6 milhão de moradias para a faixa de renda 1, compreende o período de 1 de dezembro de 2010 a 31 de dezembro de 2014, tendo atingindo a meta de ‘contratação’ de 70,86% do previsto para a faixa de renda 1 (TCU, 2016). A terceira fase do programa (MCMV- 3), compreendida entre 2016 e 2018, tinha como objetivo a contratação de 2 (dois) milhões de unidades. Entretanto, após o processo do impeachment, essa meta passa por avaliação pelo atual governo.

FAIXA 1 (renda mensal familiar de até R$ 1800,0039_):

Programa Nacional de Habitação Urbana/ Fundo de Arrendamento Residencial

(PNHU/FAR): popularmente conhecido como ‘Minha Casa Minha Vida- Construtoras ou

Minha Casa Minha Vida- FAR40_{’, as unidades habitacionais (UHs) dessa modalidade são}

construídas pelas construtoras e financiadas pela CEF aos beneficiários, que são cadastrados pelos órgãos municipais e, atendendo aos critérios, participam de sorteios para seleção em algum empreendimento na cidade. O prazo de financiamento é de 10 anos, tendo prestação mensal no valor de 10% da renda mensal familiar ou de no mínimo R$ 50,00 (cinquenta reais). Os valores das UHs variam de acordo com a localização geográfica e com a tipologia habitacional (se casa ou apartamento) e podem ser subsidiados em até 90% do valor total. Essa modalidade pode ser entendida como a ‘representante’ do modelo privatista de produção habitacional discutido na primeira seção desse capítulo, já que, em sua operacionalização, conta com o protagonismo das empresas de construção civil na produção em larga escala de unidades habitacionais. Além disso, como se verá na discussão adiante, essa modalidade será cotidianamente referenciada por parte de diferentes atores estatais como o ‘caso a ser copiado’ ou ‘o modelo ideal’, sob o argumento de que o seu processo de execução – desde a contratação até a entrega - tem maior eficiência e agilidade, comparando-se com o MCMV-E, exigindo-se dos atores defensores da autogestão – sejam estatais ou da sociedade civil – grande esforço a fim de que a modalidade Entidades não ‘perca a sua essência’, como será discutido quando tratarmos da controvérsia sobre a gestão da produção habitacional.

39 _{É importante registrar que os valores máximos relativos à renda familiar mensal bruta sofreram alterações ao}

longo da implementação do MCMV. No MCMV-1, a renda familiar mensal era definida por salário mínimo (sm), a qual, na faixa de renda 1, estava estipulada em três sm. Já no MCMV-2, em razão do aumento real do salário mínimo verificado nos últimos anos, essa renda familiar é estipulada com um valor nominal, desvinculando-se do sm, com o valor máximo de até R$ 1.600,00. Já com o MCMV-3, esse valor é alterado para R$ 1.800,00, sendo o valor vigente atualmente. Registra-se, desde já, que esse enquadramento das famílias dentro do limite da faixa de renda será motivo de diferentes posicionamentos e de enfrentamentos, especialmente por parte daquelas entidades atuantes nas grandes cidades, uma vez que, em função da renda percebida nessas ser maior do que a média das cidades brasileiras, muitas vezes, os possíveis participantes ficarão no ‘limbo’, já que não seriam atendidos por nenhuma das faixas de renda, como será discutido no próximo capítulo.

40 _{O FAR é um fundo criado pelo governo federal, a partir do qual se estruturou a política de subsídio concedida}

pelo governo federal, para o financiamento de UH’s às famílias de baixa renda construídas pelo setor da construção civil. O fundo permite que a parcela paga pelo beneficiário seja compatível com sua renda familiar e, concomitantemente, assegura a rentabilidade do empreendimento construído pelas construtoras contratadas pela Caixa, as quais se encarregam de entregar os empreendimentos concluídos e legalizados.

Programa Habitacional Popular – Minha Casa Minha Vida – Entidades – PMCMV-E/ Fundo de Desenvolvimento Social (PNPE/FDS): como foco dessa dissertação, essa modalidade será mais detalhada na próxima subseção, com vistas à compreensão da atuação dos atores envolvidos.

Programa Nacional de Habitação Rural/Orçamento Geral da União (PNHR/OGU): popularmente conhecido como “Minha Casa Minha Vida- Rural”, esta modalidade é destinada aos agricultores familiares, trabalhadores rurais e comunidades tradicionais (quilombolas, pescadores artesanais, indígenas, ribeirinhos e extrativistas), os quais, enquadrados no Grupo 1 (com renda familiar anual bruta de até R$ 17.000,00) e organizados por meio de Entidade Organizadora (cooperativas, associações, sindicatos ou poder público), receberão considerável subsídio com vistas à construção de novas casas ou à reforma/ampliação/conclusão das unidades existentes. Além do grupo 1, há mais dois grupos de renda - grupo 2, renda anual entre R$ 17.000,01 e R$ 33.000,00; e grupo 3, renda anual entre R$ 33.000,01 e R$ 78.000,00 -, os quais, tendo como fonte de financiamento recursos do FGTS, receberão valores de subsídios menores que o concedido aos enquadrados no grupo 141_{. Ademais, apenas os}

beneficiários enquadrados nos grupos 1 e 2 devem estar organizados por meio de Entidades Organizadoras sem fins lucrativos42_.

MCMV- Oferta pública43_{: também conhecido como ‘sub-50’, esta modalidade é destinada}

aos municípios de pequeno porte, com menos de 50 mil habitantes, com vistas à produção de unidades habitacionais. A União realiza oferta pública para instituições e agentes financeiros habilitados. Os proponentes – municípios – apresentam projetos ao Mcidades, os quais serão avaliados pelas instituições financeiras habilitadas e, uma vez aprovados, firmam Termo de Acordo e Compromisso com os proponentes e esses selecionam os beneficiários.

41 _{Rendas relativas ao lançamento do programa (MCMV-1). A partir da Portaria do Mcidades, Nº 172, de 10 de}

Maio de 2016, esses valores são atualizados para os seguintes, respectivamente: até R$ 17.000,00; de R$ 17.000,01 a R$ 33.000,00; de R$ 33.000,01 a R$ 78.000,00.

42_{Diferentemente do MCMV-E, o MCMV-Rural aceita o ‘poder público’ como uma das possíveis figuras}

jurídicas de EO. O foco dessa dissertação, no entanto, será sobre EO’s urbanas no âmbito do MCMV-E.

43 _{Essa modalidade encontra-se suspensa, com proibição de novas contratações, em razão da identificação de}

irregularidades em sua operacionalização, a partir de auditoria realizada pela CGU/TCU, iniciada em 2013. Ver Acórdão 3298/2015/ TCU. Essa decisão teve impacto no MCMV-E, uma vez que, em razão da sua suspensão, diversas entidades foram criadas por municípios pequenos com vistas ao MCMV-E a fim de que não ficassem de fora do programa. Essas entidades serão chamadas de ‘barrigas de aluguel’ e sofrerão forte resistência por parte das organizações nacionais de moradia, acarretando ações empreendidas, com propostas de mudanças institucionais, com vistas à ‘barrá-las’.

FAIXA 1,5 (renda familiar bruta mensal entre R$ 1800,00 e R$ 2.350,00):

Essa faixa foi criada apenas com o lançamento do MCMV-3, a fim de atender aquele público- alvo que não era atendido pelas outras faixas de renda. Possui como benefícios o subsídio de até R$ R$ 45.000,00 por unidade habitacional e a taxa de juros ao ano de 5%. É possível dizer, a partir das entrevistas realizadas e das resoluções publicadas pelo Concidades, que a criação dessa faixa foi resultado de reinvindicação tanto dos empresários da construção civil quanto das entidades sem fins lucrativos.

FAIXA 2 (renda familiar bruta mensal entre R$ 2.351,00 e 3.600,0044_):

Nessa faixa, permite-se que a família realize uma simulação direta com a instituição financeira pública – CEF ou BB - a fim de verificar o subsídio oferecido pelo programa (bastante inferior comparando-se à faixa 1) e a possibilidade de financiamento especial direto com essa instituição.

FAIXA 3 (renda familiar bruta mensal entre R$ 3.600,01 e R$ 6.500,0045_):

Programa Nacional de Habitação Urbana/ Fundo de Garantia por Tempo de Serviço

(PNHU/FGTS): conhecido como “MCMV-Financiamento ou MCMV- FGTS”, esta

modalidade permite às famílias o acesso à moradia por meio de financiamento com recursos do Fundo de Garantia de Tempo de Serviço (FGTS), com taxas de juros reduzidas comparadas às aplicadas pelo mercado. A família deve realizar simulação e possível financiamento diretamente com as instituições financeiras públicas federais, CEF ou BB.

A figura a seguir explicita a configuração geral do programa, com suas diferentes modalidades:

44_{Valores atuais referentes ao MCMV-3. No MCMV-1, essa faixa de renda era destinada às famílias com renda}

entre 3 (três) e 6 (seis) sm. Já no MCMV-2, os valores foram alterados para o intervalo entre R$1.600,00 e R$ 3.275,00.

45 _{Valores atuais referentes ao MCMV-3. No MCMV-1, essa faixa de renda era destinada às famílias com renda}

entre 6 (seis) e 10(dez) sm. Já no MCMV-2, os valores foram alterados para o intervalo entre R$ 3.275 até R$ 5 mil.

Figura 1 - Programa Minha Casa, Minha Vida (MCMV)

Fonte: TCU(2016), com atualizações do autor a partir dos normativos mais recentes relativos ao programa.

No âmbito do MCMV-1, a meta para contratação de unidades centralizava-se nas faixas 2 e 3 – correspondendo a 60% do total de unidades contratadas –, opondo-se ao déficit habitacional brasileiro46_{, concentrado em 90% na faixa 1. Isso já sinalizava para o forte poder}

das empresas da construção civil no direcionamento da oferta na política habitacional, com vistas à busca de uma maior lucratividade. Após diversas reivindicações de organizações do movimento de moradia, de entidades profissionais ligadas ao campo da reforma urbana e da FNRU quanto à focalização da habitação de interesse social dentro do programa, esse cenário é alterado para o MCMV-2, sem, no entanto, corresponder fidedignamente ao déficit da faixa de renda mais baixa, conforme se depreende da tabela a seguir:

Tabela 1: Déficit habitacional x metas do MCMV

Fonte: Ministério das Cidades, 2011. FJP, 2008.

46 _{Dados produzidos pela Fundação João Pinheiro – FJP, em parceria com o Ministério das Cidades, organizações}

Já dentro da Faixa 1, a partir de dados recentes publicados pelo TCU (2016), é possível verificar, no que diz respeito ao número de contratações, que a modalidade “MCMV- FAR” é a preponderante, tendo a modalidade ‘Entidades’ números bastante residuais, conforme se observa dos dados da tabela a seguir:

Tabela 2: Quantidade de UH’s contratadas no MCMV (PNHU para baixa renda)

Fonte: TCU (2016)

Os dados acima apresentados, relativos às características das modalidades que compõem o MCMV e à quantidade de unidades habitacionais contratadas nessas, têm o objetivo de explicitar o contexto mais geral dentro do qual o MCMV-E está inserido. Se, por um lado, o MCMV-E apresenta-se como uma ‘alternativa’ residual dentro de uma política habitacional de larga escala, com forte predominância das empresas de construção civil na operacionalização, por outro lado, ainda que os números apresentados sejam pequenos diante do quadro geral, nunca houve tamanho investimento por parte do governo federal em um programa de cunho autogestionário. Além – ou em razão– disso, a criação e, posteriormente, a operacionalização do MCMV-E sofreram bastante resistência dentro dos órgãos estatais, “gastando muita energia da gente que participa da gestão da modalidade, desde o seu início, principalmente no convencimento de colegas do próprio ministério de que a modalidade tinha viabilidade” (Entrevistado 3). É dentro desse contexto de forte disputa em torno de diferentes interesses e entendimentos acerca do maior programa habitacional do governo federal, que não se inicia propriamente com a criação do MCMV, conforme discutido na segunda seção desse capítulo, que os atores em análise nessa dissertação serão compreendidos. Dessa forma, a próxima subseção discutirá especificamente a criação do MCMV-E, a partir do olhar dos diferentes atores envolvidos, com o objetivo de destacar dimensões importantes sobre o formato inicial da modalidade, as quais não podem ser tomadas como dadas, mas, sim, como fruto da interação entre eles, dado o contexto governamental não necessariamente favorável dentro do qual eles estão atuando. Essa subseção servirá como ‘trampolim’ a fim de compreender a ação desses atores no processo de mudança da modalidade, que será o foco do próximo capítulo.