A irregularidade fundiária, muitas vezes, é o pano de fundo de grande parte dos conflitos urbanos e rurais existentes no Brasil. No Município de São Gabriel da Cachoeira observa-se a total ausência de informações sobre a titularidade dos bens imóveis 159.
Sua localização em área de fronteira remonta às origens históricas de mudanças de titularidade das denominadas terras devolutas160. Atualmente, as terras devolutas indispensáveis às defesas de fronteiras são bens da União (art. 20, inciso III, Constituição Federal). A faixa de fronteira abrange a área de até 150 km da fronteira terrestre (art. 20, §2º, Constituição Federal c/c art. 1º, da Lei 6.634/79).
Isso não significa, porém, que todos os bens imóveis localizados na faixa de fronteira pertencem à União Federal, mas tão somente as terras devolutas. A questão fundamental, portanto, diz respeito ao processo de discriminação dessas terras. Esse processo – que possui uma fase administrativa e outra judicial nos termos da Lei 6.383/76 – visa à separação das terras públicas das particulares mediante verificação da legitimidade dos títulos de domínio particulares, apurando, por exclusão, as terras de domínio público 161.
Essa dificuldade de identificação dos reais proprietários dos bens imóveis é comum na região amazônica. A ausência de registro em cartório ou mesmo a duplicidade do registro é
159 Cf. Nelson Saule Junior; Thais de Ricardo Chueiri; Raul Silva Telles Valle. “Plano diretor do Município de São Gabriel da Cachoeira: aspectos relevantes da leitura jurídica”. In: Nelson Saule Júnior (org.). Direito urbanístico: vias jurídicas das políticas urbanas. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2007.
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No que se refere à titularidade das terras devolutas, o Brasil passa por diversas fases. No período colonial, as terras devolutas pertenciam a Portugal, na época imperial pertenciam à Coroa. Com a proclamação da República, a Constituição de 1891 repassa-as aos Estados, reservando para a União apenas as indispensáveis à defesa das fronteiras, fortificações, construções militares e estradas de ferro federais (art. 34). A Constituição de 1946 mantém a mesma redação (art. 4º, inciso I), e a Constituição de 1967, com a Emenda nº 1, de 1969, reserva para a União “a porção de terras devolutas indispensável à segurança e ao desenvolvimento nacionais” (art. 4º, inciso I) (Cf. Maria Sylvia Zanella di Pietro. Direito administrativo. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 589). Vale ressaltar a atual redação do art. 20, inciso II, da Constituição Federal de 1988, que inclui entre os bens da União: “as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei”. O art. 225, §1º da Constituição Federal de 1988 determina ainda que as terras devolutas necessárias à proteção dos ecossistemas naturais são indisponíveis. Saliente-se que as terras devolutas indispensáveis à preservação ambiental ou proteção dos ecossistemas naturais – embora, em tese, causem impactos jurídicos na região em que se situa a floresta amazônica - não foram ainda objeto de regulamentação normativa, razão pela qual provavelmente não foram analisadas quando da elaboração do plano diretor de São Gabriel da Cachoeira.
natural em áreas que concentram bens da União Federal ainda não discriminados – como no caso das devolutas – ou ainda não delimitados 162.
Com efeito, a região norte do país, por suas características históricas e geográficas, além das terras tradicionalmente ocupadas pelos índios, concentra diversos bens da União ainda não delimitados pelo governo federal, tais como os terrenos marginais, as praias fluviais e rios federais (art. 20, inciso III, Constituição Federal), as ilhas fluviais e lacustres localizadas em zonas limítrofes com outros países (art. 20, inciso IV, Constituição Federal), os potenciais de energia hidráulica (art. 20, inciso VIII, Constituição Federal), os recursos minerais, incluindo os do subsolo (art. 20, inciso IX, Constituição Federal).
A prefeitura municipal de São Gabriel da Cachoeira já tentou superar a irregularidade fundiária dos imóveis com a aprovação da lei municipal que a autoriza receber como doação gratuita os bens da União (Lei municipal nº 106/00). Aprovou também a lei municipal nº 129/01, que autoriza o Município a outorgar a concessão de direito real de uso tanto em zona urbana como em zona rural.
Todavia, esses diplomas legais não levam em consideração a situação de insegurança jurídica quanto à titularidade municipal dos bens públicos, bem como a autonomia da União Federal na gestão de seus bens imóveis. Ora, o pacto federativo não permite que o Município declare de sua propriedade determinada porção do território – como faz o art. 34 da Lei Orgânica Municipal –, ignorando tanto a existência da propriedade privada como da propriedade pública estadual e federal. O Estado do Amazonas também buscou pela via legislativa considerar algumas áreas do Município como terras devolutas estaduais. Determina a Lei estadual 1.427/80 – que foi posteriormente declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal (STF, RP 1100/AM, rel. Francisco Resek, j. 15/03/1984. Tribunal Pleno) – que são consideradas estaduais as terras devolutas dos extintos aldeamentos indígenas.
Mesmo que superada a irregularidade, as características fundiárias da região remetem necessariamente à retomada do pacto federativo. Fato é que o Município de São Gabriel da
162Além disso, a legislação brasileira mantém a estranha convivência entre o registro em Cartório de Registro de Imóveis como condição indispensável para a constituição da propriedade privada no Brasil (art. 1.227 do Código Civil, Lei Federal nº 10.406/02) e a existência de “cadastros” autônomos para bens públicos federais. É o caso, por exemplo, do Cadastro do INCRA (arts. 1º, 2º e 3º da Lei Federal nº 9.636/1998) e Cadastros de Florestas Públicas (Lei Federal nº11.284/06). A reforma da legislação cartorial impulsionou recentemente a instituição de grupo de trabalho no âmbito do Poder Executivo federal, pelo Decreto de 22 de outubro de 2008, visando “revisar a legislação atual e de elaborar propostas para o aperfeiçoamento e a modernização dos serviços notariais e de registro brasileiros”.
Cachoeira situa-se fundamentalmente em terras tradicionalmente ocupadas por índios ou em terras devolutas federais. A questão federativa se impõe: é possível para o Município licenciar um empreendimento, cobrar tributos, abrir ruas, coletar lixo ou exercer a maioria das competências municipais sem autorização da União? E os empreendimentos militares, devem se submeter à legislação urbanística municipal?
5.3.1.3. Faixa de fronteira e a presença militar na região
O Município de São Gabriel da Cachoeira situa-se integralmente em faixa de fronteira, considerada fundamental para a defesa do território nacional, e possui sua ocupação e utilização definidas por lei (art. 20, § 2º, Constituição Federal). É considerado também de interesse da segurança nacional (art. 1º, inciso I, Lei 5449/68).
A presença militar na região, conforme já salientado anteriormente, remete aos anos 70, e atualmente está consolidada pelos 8 (oito) pelotões de fronteira, vários quartéis do Exército e bases da Aeronáutica localizadas em diversas regiões do Município. Além disso, foram afetadas como de uso especial do Exército algumas terras devolutas federais de São Gabriel da Cachoeira (Decreto 95.859/88). Aqui, há também sobreposição da área afetada a uso especial com a Terra Indígena Médio Rio Negro I 163.
Ao se avaliar a questão militar em São Gabriel da Cachoeira, surgem alguns conflitos jurídicos entre a competência municipal para promover o adequado ordenamento territorial e os interesses de defesa do território nacional, bem como a sobreposição de interesses militares ao usufruto exclusivo e posse permanente dos índios.
163 Cf. Aloísio Cabalzar e Carlos Alberto Ricardo. Povos indígenas do alto e médio Rio Negro: uma introdução à diversidade cultural e ambiental do noroeste da Amazônia brasileira. São Paulo: Instituto Socioambiental; São Gabriel da Cachoeira: FOIRN - Federação das Organizações indígenas do Rio Negro, 1998, p. 11.