No Brasil, a TV e o rádio são considerados como de interesse público, ou seja, o Estado brasileiro, gestor do espectro eletromagnético radioelétrico54 de sons e imagens,
outorga a terceiros, por meio de autorização, concessão ou permissão, a prestação do serviço público de radiodifusão. Defendemos, portanto, a posição de Ramos (2014) e Carvalho (2014) de que não existe um sistema privado de radiodifusão, embora a própria Constituição use os termos público, privado e estatal para se referir à prestação do referido serviço. A partir disso, “pode-se concluir que todo sistema é público-estatal, podendo, ter exploração comercial ou não comercial”. (CARVALHO, 2014, p. 29).
(i) o Estado é quem detém a propriedade sobre o espectro eletromagnético e é ele o responsável por conceder a permissão para exploração desse bem, seja via poderes executivo e legislativo, como acontece, ou por meio de órgãos auxiliares como o Conselho de Comunicação Social, como foi proposto durante a constituinte; (ii) o Estado tem obrigação de prestar, por si ou por criaturas suas, e de conceder a figuras não estatais, tal serviço; (iii) a radiodifusão é um serviço público e, portanto, deve estar sob o regime de direito público, independentemente de quem seja o seu concessionário, permissionário ou entidade autorizada a prestar tais serviços; e (iv) deve também estar submetida a controle público e a participação social. (CARVALHO, 2014, p. 109)
54 Região do espectro predominantemente usada para os serviços de telecomunicações (telefonia e internet) e radiodifusão (rádio e TV). O espectro eletromagnético como um todo é formado pelo conjunto de diferentes frequências usados por mais diversas atividades cotidianas: sintonizar o rádio, assistir TV, usar o microondas, falar ao celular, conectar um computador à internet. A ocupação do espectro eletromagnético é finita, por isso, segundo a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), o poder público o dever de administrá-lo adequadamente para que possa ser usufruído pela sociedade da forma mais equilibrada possível. Deste modo, todo serviço, atividade ou aparelhos que usam o espectro são regulados por leis e especificações técnicas e os grupos de faixas são destinadas às categorias de serviço pré-estipuladas, para os quais o Estado emite licenças ou concessões públicas a empresas e instituições passam a operar determinados serviços. Disponível em:
Figura 6 - Radiodifusão no Brasil
Fonte: CARVALHO, 2014, p. 30
Pela norma constitucional que estabelece a complementaridade (nunca regulamentada) do sistema público, privado e estatal de radiodifusão, o Estado tem que, além de gerir as concessões, prestar tal serviço público. Entretanto, os veículos públicos de comunicação não são formados unicamente por princípios, mas também são regidos por sistemas jurídicos, de regulação, gestão, financiamento e prestação de contas. Todas essas características estão inseridas nos contextos sociais, culturais, econômicos e políticos de cada sociedade e, por isso, em cada país o sistema público de radiodifusão tem características e processos distintos.
Para Bianco, Esch e Moreira (2012), as referências da radiodifusão pública na América Latina são baseadas em duas correntes: a europeia e a norte-americana. E nos dois casos o desenho é resultado da relação entre os cidadãos e o Estado.
Em ambos os casos, o desenho de seus sistemas públicos de radiodifusão é, em boa medida, o resultado de processos culturais que estabelecem papeis bem definidos entre a cidadania e a distintas dimensões do Estado e de seu aparato burocrático administrativo, construindo assim, regras que definem limites, possibilidades e complementaridades que marcam a relação cidadão/Estado e permitem a este desempenhar suas funções de controle e dominação. Por isso, a noção do papel público do Estado – no sentido do atendimento das necessidades da coletividade – e a materialização desse papel através das ações da administração pública, se tornam a
base para o desenvolvimento da idéia de prestação de serviços públicos. (...) Dessa forma, deduz-se facilmente que os modelos de Estado desenhados em períodos históricos determinados estão relacionados, sem dúvida alguma, com as perspectivas teóricas e políticas que tentam entendê-los e explicá-los e também, com a forma como é estruturada e atua a própria administração pública que operacionaliza suas políticas por meio da prestação de distintos serviços à população (2012, p.69). Os autores argumentam que a radiodifusão na Europa teve sustentação governamental. Muitos veículos financiados pelo Estado se incumbiram de fazer da comunicação um serviço ao cidadão. A iniciativa privada se inseriu efetivamente nesse cenário a partir da década de 1980 e, mesmo assim, regulamentada e fiscalizada sob a égide da comunicação como serviço público. A postulação dos pesquisadores é de que essa visão é fortemente influenciada pelas teorias políticas francesas, que interpretam como função do Estado “zelar pelo atendimento das necessidades do cidadão, função que por si só também o legitima como instância e espaço de decisão e controle aceita pela própria população” (BIANCO, ESCH, MOREIRA, 2012, p.158).
Nos Estados Unidos, o processo é diferente. Os autores ressaltam que a visão anglo- saxônica não vincula, necessariamente, a prestação de serviços ao cidadão às instituições governamentais. Assim, a interpretação norte-americana está relacionada à “índole” do serviço público, independente do fato de ele ser prestado pelo governo ou pela iniciativa privada, desde que atenda ao interesse público.
No contexto norte-americano, por razões históricas, a interação entre as liberdades sociais e o poder estatal tem origem e evolução distintas aos da Europa continental. Além disso, o predomínio do empirismo e do pragmatismo como práticas culturais e a adoção de um sistema jurídico estruturado muito mais na adoção de leis a partir da consolidação de práticas comuns estabelecidas entre os cidadão, distanciou a visão norte-americana de serviço público da europeia, baseada mais no racionalismo da estrutura e funcionamento estatal e na constituição de um regime jurídico administrativo (BIANCO, ESCH, MOREIRA, 2012, p.159).
Seguindo a perspectiva desses pesquisadores, a Santos e Silveira (2007) também deixam clara a distinção entre o modelo de radiodifusão europeu e o norte-americano. Apresentam o primeiro – representado essencialmente pela Inglaterra – inserido numa lógica de serviço de utilidade pública, ao qual todo cidadão tem direito de acesso e o Estado o dever de garanti-lo. Os autores argumentam que na Europa, de forma geral, a comunicação foi vinculada ao papel educativo e cultural e colocada sob a autoridade do Estado. Já o modelo norte-americano tem raízes no livre mercado, na preocupação com a liberdade de expressão, no financiamento publicitário e na ideia de interesse público, baseado, portanto, na necessidade e conveniência do receptor.
Como já abordamos, o setor de radiodifusão no Brasil – embora tenha começado com os propósitos educativos da Rádio Sociedade do Rio de Janeiro, emissora fundada em 1922 por Roquette-Pinto – se consolidou na forma comercial, com fins lucrativos. A maior parte das emissoras de rádio e televisão não comerciais surgiu de iniciativas de governos ou de instituições vinculadas ao aparato estatal, herdando “uma estrutura administrativa centralizada, marcada pela atuação sem independência editorial e financeira, não submetidas a mecanismos de transparência e accountability” (BIANCO, ESCH, MOREIRA, 2012, p. 160).
Logo, se na tradição europeia o estatal está associado do público, no sentido de que o Estado tem que estar a serviço do interesse público, a experiência brasileira fragiliza a noção do Estado como esse ente responsável e capaz por garantir o bem comum (BIANCO, ESCH, MOREIRA, 2012). Isso porque o uso poder ou da coisa pública pelos governos serviu historicamente para atender fins particulares (patrimonialismo), numa relação baseada em favores e trocas mútuas individuais (clientelismo) e não no profissionalismo e na coletividade. Nesse processo, a exclusão social (falta de moradia, de saúde, de educação entre muitas outras), a incapacidade e a inoperância da administração pública em oferecer serviços públicos básicos de modo satisfatório, geram no cidadão a visão de que, ao contrário dos argumentos teóricos e idealistas que justificam a existência do Estado, suas instâncias governamentais de ação estão longe de oferecer a todos o tão desejado ‘bem comum’. (...) O sentimento de descrença do cidadão em relação a tudo o que é identificado como ‘público’ se expande para muitas outras áreas/momentos e contamina a sua percepção do universo público. Fica alterada, assim, a sua perspectiva crítica do que é governamental/estatal naquilo que este tem de ligação direta com o atendimento de seus interesses e desejos. Esta circunstância social e cultural acaba por consolidar a visão de que tudo o que é público tem origem no estatal e, por conseguinte, tudo o que é público está, de alguma forma, vinculado a governos e administrações públicas. A noção do público fica muito limitada em relação à esfera estatal e deixa de ser percebida em outras possíveis concepções que a desvinculam das diversas instâncias de ação de governo (BIANCO, ESCH, MOREIRA, 2012, p. 3,4).
De acordo com Carvalho (2014, p. 132), a carga patrimonialista do governo brasileiro traz consigo o ranço autoritário da criação do sistema público brasileiro. A primeira rádio nacionalizada, por exemplo, foi usada por Getúlio Vargas como instrumento de legitimação do seu governo. “Em seguida, com a chegada da televisão, a primeira emissora pública foi criada pelo governo militar, além da criação da Radiobrás, principal empresa estatal de produção de informações do Poder Executivo Federal” (CARVALHO, 2014, p. 132).
Para Bianco, Esch e Moreira (2012, p. 160), o sistema de radiodifusão não comercial no Brasil tem duas tradições: a primeira, ligada à vertente educativo-cultural, na qual o rádio teria papel fundamental para o desenvolvimento sócio-educacional e para a redução dos níveis de analfabetismo; a segunda ligada à formação das rádios nacionais, vinculadas aos governos
e que com o tempo adquiriram características oficialistas para atingir fins políticos. Os autores reiteram que, posteriormente, essas emissoras tiveram que enfrentar uma perda de audiência, de credibilidade e a falta de investimentos governamentais devido à crise financeira mundial no final do século XX.
Na América Latina, a gestão da radiodifusão educativa e governamental começou a mudar nos anos 2000, a partir da ascensão ao poder de partidos mais comprometidos com grupos em defesa da democratização dos meios de comunicação, iniciando “o processo de reorganização dos canais educativos, culturais ou estatais, aproximando-os de preceitos que os caracterizam como serviço público”. (BIANCO, ESCH, MOREIRA, 2012, p. 161).
3.4 Princípios da radiodifusão de serviço público: a tradição europeia e o caso brasileiro