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Conforme pressupõe o modelo de OS, o formulador da política é o órgão governamental que firma contrato com a organização não governamental para implementá-la (visão top-down), porém, a inter-relação entre o processo de formulação e a implementação da política é permeada por negociações, e muitas vezes a formulação acontece nas próprias OS. As entrevistas mostram que as OS estudadas são robustas o suficiente para formular sua própria política, o que não parece ser um problema para algumas pessoas da SEC, desde que o debate necessário entre SEC e OS seja permanente e o retorno da política implementada seja satisfatório.

[...] sei que a formulação deveria ser proveniente da SEC, mas por que tinha de ser daqui se lá [na OS] têm dez, quinze, cabeças pensando política pública? Por que esperar que a SEC formule algo que não consegue formular? (Secretário Adjunto)

Dois coordenadores da SEC dizem em entrevista que a função da secretaria é estabelecer a linha principal da política cultural e apontar o que espera com essa política,

repassada para a OS concretizar. Um diretor de OS esclarece que “[...] o desenho da atividade acaba acontecendo dentro da OS [...]”, mas “[...] não a diretriz, o quanto esta política é mais ou menos pública, é mais ou menos relevante para a população do Estado, isso não. Esse desenho básico, principal, é feito ali entre o Secretário e o conselho da OS, raramente com o coordenador da unidade” (Diretor de OS 2).

O diretor de OS 1 diz que “[...] a programação é elaborada estritamente pela OS. A SEC tem algumas demandas como uma programação específica para a semana da consciência negra, para a Virada Cultural, ou um ou outro projeto específico [...]”.

Já o coordenador da SEC 4 realça que “as OS foram criadas justamente para serem organismos de certa maneira independentes da secretaria, então não é a secretaria que define qual vai ser a programação, o que a Secretaria de Cultura define é qual a política cultural que está vinculada àquela OS”. Outro pontua que “o Estado tem a obrigação de definir as diretrizes da política pública ouvindo a sociedade da forma mais ampla possível e a Organização Social é um dos elementos da sociedade com o compromisso de contribuir naquela execução da forma mais qualificada e crítica possível” (Coordenador da SEC 3).

Com foco na gestão do novo Secretário o coordenador da SEC 3 cita que ao “olhar essas ações realizadas no seu conjunto percebe-se que algumas parecem descoladas, ao mesmo tempo vê-las integradas e dialogando um pouco mais [entre si] é objetivo do Secretário [...] o que significa olhar a partir do ponto de vista do governo e não das OS”. Há projetos da SEC que acabam se tornando personificados, muito centrados na figura do executor da política que normalmente é pessoa da área cultural e se concentra nas OS, porém, houve caso deste perfil estar alocado em coordenadoria da SEC.

Se cabe à SEC dar a diretriz macro da política cultural, cabe às OS saber qual a linha programática da política a ser implantada. Por estarem na execução, as OS sabem o que acontece, sabem das necessidades, sabem de caminhos para encontrar variantes de seus projetos, novas soluções; a questão é que essas visões nem sempre coincidem com a visão do governo. Delimitar a formulação das macro políticas dentro da SEC é tarefa árdua, uma vez que não há uma unidade institucional e cada coordenadoria atua conforme os padrões de seu coordenador. Dependendo do perfil do coordenador responsável pela área em questão, a política é formulada pela unidade da SEC ou a responsabilidade é transferida para as OS; há ainda raros casos de parceria na construção da política cultural.

formuladas dentro das coordenadorias, pode surgir certa dúvida quanto ao papel das OS, já que, como parceiras, devem ao menos participar do processo de formulação da política concebendo a linha programática. Vários termos aditivos muitas vezes apontam para mudanças de rumo do CG, o que pode ser o resultado de interferência política ou técnica na programação da OS por parte da secretaria, tendendo a acarretar danos à programação, porém outras vezes a alteração de rumo têm funções de ajustes necessários e propicia benefício à programação. A existência desses termos aditivos parece diminuir cada vez mais, apontando para um maior planejamento e consolidação da parceria OS-SEC; já há quem veja as OS “mais do que parceiras, são co-criadoras destas ações, às vezes se vê que a diretriz surgiu a partir desta prática [...] a gente pode traduzir isso numa manifestação da política” (Coordenador da SEC 3).

O fato de algum EPP ter uma política já mais estruturada e consolidada e de as OS terem equipes especializadas nas diferentes áreas se torna o ponto fundamental para desenvolverem a programação e, em alguns casos, direcionarem a polícia cultural. Por sua vez a falta de equipe é tida como fragilidade na SEC, que segue sem número suficiente de funcionários e sem a qualificação adequada para formular a política cultural nas respectivas coordenadorias, uma vez que a proposta de formulação e os acordos acerca dessa formulação se dão, prioritariamente, no 2º escalão.

Normalmente a política não é formulada pelo Secretário de Cultura – o que pode variar segundo seu perfil – nem pelo Legislativo, portanto, a fase da formulação da Secretaria de Cultura não é desenhada nem acompanhada pelos políticos e sim pelo 2º escalão.

Então, qual o papel do Secretário na pasta da Cultura? Ele gerencia uma estrutura com quase trezentos funcionários públicos dentro do quadro da secretaria, representa uma instituição, media conflitos e, dependendo do perfil, atua como articulador político e/ou cultural. Interage com a mídia, formadores de opinião, elites, patrocinadores, investidores, mercado de arte; sugere a troca da direção das OS e conselheiros; incentiva a formação de novas OS; define projetos para integrar a política cultural; luta para aumentar o orçamento da pasta.

Conforme decreto60 datado do ano de 2006, uma das vinte e seis competências

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Decreto nº 50.941, de 5 de julho de 2006 - Reorganiza a Secretaria da Cultura e dá providências correlatas.

elencadas do Secretário é “propor a política e as diretrizes a serem adotadas pela secretaria”, juntamente com o Conselho Estadual de Cultura, que é “órgão consultivo da Secretaria da Cultura, e tem por objetivo opinar sobre os assuntos relativos à política cultural do Estado que lhe forem submetidos”; Conselho este que pressupõe legitimidade, uma vez que é composto por sociedade civil e pelos coordenadores das áreas, além do Secretário e outras áreas do governo, mas que nem sempre é atuante.

Historicamente, a permanência dos Secretários não é longa. Os últimos quatro permaneceram em média dois anos no cargo, com exceção do João Sayad que esteve três anos e meio à frente da área cultural. Na gestão de Marcos Mendonça, 1995 a 2002, o período foi maior e as condições outras: uma secretaria endividada, com baixo orçamento, pouca estrutura e possuidora de grandes obras. Essa rotatividade de Secretários dificulta a continuidade da política cultural e do desenvolvimento institucional, incluindo o processo de consolidação do modelo de OS.

Dentre outras atribuições, o Secretário nomeia integrantes do Conselho de Orientação Artística (COA)61 de cada museu paulista, especialistas que avaliam questões relacionadas ao acervo e à política cultural daquele museu, com destaque para política de aquisição de obras. O Conselho averigua se a Associação está cumprindo sua finalidade, desde o desenho da política e programação à aquisição de obras para o acervo. Conforme o diretor de OS 1 “[...] no processo de regulamentação dessas OS essa instância (COA) é fundamental” por olhar para o bem público sob o prisma cultural. Diferente do Conselho de Administração, o Conselho de Orientação é instituído pelo poder público e sua existência é antiga, o que, de certa maneira, indica o entendimento que o Estado tem há décadas sobre a necessidade de incluir a sociedade civil para a formulação da sua política, institucionalizando essa parceria. “[...] no sentido da qualidade é muito importante o trabalho do conselho”, que vê se o escopo do CG está ajustado à formulação e execução das ações. “[...] nossas contas são controladas, nossos comportamentos são controlados, mas também a qualidade do nosso trabalho tem que ter uma instância que avalie, que é o COA” (Diretor de OS 1)

Mesmo assim, há um déficit de formulação observado na SEC, o que não é prerrogativa de uma gestão específica ou desta particular secretaria, podendo ocorrer também em outras pastas e esferas governamentais. Na SEC, por motivos variados, normalmente a diretriz da política não é formulada pelo 1º escalão, é delegada automaticamente ao 2º

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escalão, expandindo assim o seu poder. Esses nomeados do alto escalão usufruem do seu conhecimento no setor para formularem a política, mas dependem do respaldo ou da delegação desse poder por algum ator político. Portanto, é o 2º escalão que politicamente atua “ao arbitrar ou negociar interesses em confrontos localizados, além de constituírem uma força entre outras que buscam fazer valer seus pontos de vista nas decisões sobre políticas públicas” (LOUREIRO, OLIVIERI e MARTES 2010, p.82).

No caso da SEC há certa ambiguidade, os coordenadores tendem a permanecer no cargo de 2º escalão, mesmo com a troca de Secretário, identificando-se com o que os analistas chamam de burocratas. Essa classificação pode se dar pelo fato de permanecer no cargo quem retém o conhecimento, opera a máquina pública e está mais próxima do corpo permanente.

Porém, uma política pública perene requer a construção de um projeto consistente, o que depende de estratégia de longo prazo, facilitada atualmente pela atuação das OS, mas também pela permanência da equipe na SEC. Mesmo assim ainda há dificuldade de reflexão - se nos museus “a ação de um diretor não é mais centrada na reflexão. [Trazendo uma] profunda saudade da lentidão do tempo [...]” (GROSSMANN; MARIOTTI, 2011 p.157), no serviço público essa reflexão se torna quase inexistente, primeiro pela falta de profissionais da área cultural ocupando cargos na SEC, e segundo pela intensa demanda do serviço público, praticamente não disponibilizando espaço para que essa reflexão ocorra, o que difere nas OS.

Logo, a formulação da política é majoritariamente elaborada pelas OS. Quando executada pela SEC é, normalmente, localizada no 2º escalão, composto em sua maioria por comissionados. Essa composição da SEC difere da literatura sobre burocracia pelos burocratas de carreira pertencerem, em sua maioria, a escalões mais baixos.

Conclui-se portanto que a variação do locus da formulação depende do perfil dos atores envolvidos no processo e, parece ser esse - após a implantação do modelo de OS - o contexto ideal para iniciar uma discussão acerca da elaboração de uma política de Estado em detrimento de uma política que expresse tão somente a vontade passageira de uma gestão ocasional.