Dentro do contexto das discussões acerca da necessidade de viabilizar a cobrança forçada dos créditos da Fazenda Pública, mas também proporcionar um verdadeiro desafogamento das vias judiciais, atualmente atoladas de processos executivos fiscais, há que se falar sobre projeto atual e inovador que visa estabelecer a tramitação dessa fase de execução não mais no âmbito do Poder Judiciário, mas no da própria Administração Pública, mais especificamente, na estrutura da própria Fazenda Pública. Referido projeto vem sendo denominado Execução Fiscal Administrativa (EFA).
Fruto de pesquisa para a tese de doutorado do Desembargador do Tribunal Regional Federal da 1ª. Região, Antônio Souza Prudente, em colaboração com o Professor Leon Fredja Szhalarowsky, mesmo autor da proposta da penhora administrativa, a cobrança administrativa do crédito da Fazenda Pública busca dinamizar a execução fiscal sem o congestionamento das vias judiciais.
A Execução Fiscal Administrativa aparece, portanto, como um meio ágil de cobrança do crédito tributário a ser realizado pela própria Administração fazendária da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, e de suas respectivas autarquias, criando, assim, um foro administrativo do crédito fiscal.
Porém, há quem defenda a criação de um órgão específico dentro da Administração Pública, independente do Fisco, encarregado da cobrança da Dívida Ativa. Para esses, as procuradorias não são órgãos suficientemente imparciais para a cobrança desses créditos, já que é parte interessada no processo.
Entretanto, esse entendimento vem sendo refutado por respeitada doutrina73, entendendo esta que a posição de decisor do processo ou procedimento não se confunde com a de interessado e não é, por esta, maculada, desde que as garantias do contraditório e ampla defesa sejam exercidas por todos os sujeitos participantes no processo em condições de absoluta igualdade, e que o decisor do processo ou procedimento, enquanto decisor e parte interessada, submeta-se a esse raciocínio. E acrescenta que essa exigência de independência é característica, apenas, do exercício da função jurisdicional, e, por isso, dos procedimentos e processos que exprimem o exercício dessa função.
Neste ponto, encontra-se exatamente o núcleo deste trabalho, cujo tema abordar-se-á mais profundamente a seguir.
73 LUMBRALES, Nuno B.M. Sobre a promoção da execução fiscal pelos serviços de finanças. In: Fiscalidade –
3. EXECUÇÃO FISCAL ADMINISTRATIVA
Dentre as atuais propostas de inovação na resolução das controvérsias em matéria tributária, com o objetivo explícito de redução do passivo tributário, encontra-se, como se destacou, o projeto intitulado Execução Fiscal Administrativa (EFA), que implicará na transferência da cobrança dos créditos inscritos em Dívida Ativa da esfera judicial para a administrativa, ou seja, a execução forçada dos créditos da Fazenda Pública passará a ser exercida no âmbito das próprias procuradorias fiscais.
O referido projeto é fruto de pesquisa para tese de doutorado de autoria do Desembargador Federal e professor Antônio Souza Prudente, em colaboração com o Professor Leon Fredja Sklarowsky, com a finalidade de criar meios capazes de agilizar e racionalizar a satisfação do crédito da Fazenda Pública, sem congestionar as vias judiciais.
O estudo serviu de alicerce para apresentação do Projeto de Lei nº 5.615, de 2005, por iniciativa do deputado Celso Russomano, regulando a cobrança administrativa do crédito da Fazenda Pública.
A Procuradoria da Fazenda Nacional, todavia, por meio do Ofício nº 624/PGFN-PG, de 14 de março deste ano, subscrito pelo seu procurador-geral, Sr. Luís Inácio Lucena Adams, submeteu ao Sr. Guido Mantega, ministro da Fazenda, novo anteprojeto de lei74 referente à implementação da Execução Fiscal Administrativa.
A chamada Execução Fiscal Administrativa é vista por muitos como o meio mais eficaz atualmente para agilizar a cobrança da Dívida Ativa, e, ao mesmo tempo, contribuir para o desafogamento do Poder Judiciário. Alguns estudiosos e profissionais da área, todavia, insurgem-se fortemente contra a iniciativa, sob argumentos de que tal mudança trará grande aumento de poder nas mãos do Estado; de que o Fisco atuará de maneira arbitrária na cobrança da Dívida Ativa, com violação às garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa atribuídas ao contribuinte; de que, não sendo detentora de poder jurisdicional, a Administração Pública não poderá ser a responsável pela execução fiscal, atividade
tipicamente jurisdicional; e, ainda, que o Fisco não será imparcial no julgamento da lide, face ser parte interessada no processo.
Nesse sentido, lêem-se os seguintes comentários:
“O Estado é um dos responsáveis pelo atulhamento do Judiciário e, para resolvê-lo, suprime direitos dos contribuintes. Um juiz tem mais isenção na avaliação dos bens dados em garantia. A PGFN, como parte interessada, poderá ser tendenciosa.”75
“A proposta do governo é absurda ao estabelecer um procedimento sumário para a cobrança de dívidas sem a garantia do devido processo legal. A possibilidade de bloqueio de bens de devedores, sem a necessidade de qualquer autorização judicial, também é inconstitucional.”76
“No Brasil, o Judiciário é tradicionalmente o solucionador de conflitos. Não se pode transferir a execução de dívidas fiscais para a União sem a garantia dos princípios de defesa.”77
“Aprovada a pretensão de atribuir às autoridades administrativas o poder de proceder à execução fiscal, sem necessidade da participação do Poder Judiciário, ao contribuinte restará o direito de recuperar em juízo, mediante repetição de indébito, o equivalente aos bens já executados, ou seja, os valores indevidamente transferidos ´on-line´ para as burras da Receita Federal, por mero ato administrativo. O contribuinte levará anos para recuperar o valor arbitrariamente retirado de seu patrimônio. O projeto é uma agressão ostensiva ao direito de propriedade e à ampla defesa. O Estado Democrático de Direito caracteriza-se, fundamentalmente, pelo direito de defesa, direito esse gradativamente amputado do contribuinte brasileiro. Estamos a passos largos de uma ditadura fiscal ou de um Estado Medieval, no qual os detentores do poder transformam-se em senhores feudais do século XXI e os contribuintes, em seus escravos da gleba. Quando uma carga tributária é iníqua, apenas um arsenal legislativo de intimidação poderá fazer o contribuinte pagar suas obrigações. No Brasil, com carga tributária correspondente ao dobro da média dos países emergentes, é de compreender-se o governo responder à indecência da carga com a aeticidade dos meios restritivos da defesa e a imoralidade das penas tributárias.”78
Constata-se, todavia, pela leitura dos argumentos contrários à Execução Fiscal Administrativa (EFA), que as críticas ao referido projeto se baseiam não num entendimento jurídico devidamente fundamentado, mas, sim, numa tendência em se voltar contra todo e qualquer projeto que atribua prerrogativas ao Estado, pelo receio deste se tornar arbitrário, com poderes ilimitados, não mais respeitando os direitos e garantias constitucionais dos
75 SANTIAGO, Igor Mauler. Folha de S. Paulo, São Paulo, 14 mar. 2007. p. B4. Apud FREITAS, Newton.
Dívida Tributária, Transação e Execução Fiscal Administrativa. p. 2. Disponível em:
http://www.newton.freitas.nom.br/artigos.asp?cod=386. Acesso em 19 out 2007.
76 BRITTO, Cezar. Revista Valor, São Paulo, 15 mar. 2007. p. A3. Apud Idem, ibidem. Disponível em:
http://www.newton.freitas.nom.br/artigos.asp?cod=386. Acesso em 19 out 2007.
77 BRITTO, Cezar. Revista Valor, São Paulo, 16 mar. 2007. p. A5. Apud Idem, ibidem. Disponível em:
http://www.newton.freitas.nom.br/artigos.asp?cod=386. Acesso em 19 out 2007.
78 MARTINS, Ives Gandra da Silva. Ampla defesa administrativa. Jornal Gazeta Mercantil, São Paulo, 21 mar.
2007. p. A-11. Apud Idem, ibidem. Disponível em: http://www.newton.freitas.nom.br/artigos.asp?cod=386. Acesso em 19 out 2007.
cidadãos, sentimento certamente ocasionado pelo recente momento histórico ditatorial vivido pelo país.
Corroborando com esse entendimento, Denise Lucena Cavalcante79 afirma que
“A oposição que se tem visto contra este novo procedimento baseia-se numa confusão teórica, que leva ao entendimento de que a mudança do processo da esfera judicial para a administrativa deixaria de cumprir os preceitos constitucionais da ampla defesa e do contraditório, passando a ser arbitrário.
Este é um pensamento totalmente equivocado e incompatível com a proposta apresentada. Na verdade, a tramitação da execução forçada do crédito tributário no âmbito da Administração Pública, por ser um projeto novo e com respaldo nos princípios constitucionais do contribuinte, é bem mais eficiente e compatível com estes direitos do que o atual modelo da execução fiscal estabelecido pela Lei no
6.830/80.
O fato do processo de cobrança mudar de âmbito de tramitação, passando do Poder Judiciário para o Poder Executivo, não descaracteriza sua essência, nem, muito menos, torna-o inconstitucional.”
Dessa forma, faz-se necessário discorrer sobre os principais fundamentos jurídicos nos os quais se baseia o referido projeto, como forma de comprovar a possibilidade jurídica de sua implementação, sem, com isso, ferir o ordenamento jurídico pátrio, muito menos os direitos e garantias individuais por ele elencados, para, mais à frente, constatando-se a existência de cabimento jurídico do projeto, verificar-se a necessidade de colocá-lo em prática e os efetivos benefícios que este proporcionará ao Poder Judiciário.
É o que se fará nos próximos tópicos.