Por último, nesta tipologia o critério distintivo prende-se com os efeitos jurídicos dos atos a produzir, na medida em que as competências impositivas comportam efeitos jurídicos desfavoráveis para os destinatários.
Representativo de tal prerrogativa é a possibilidade de deliberação por parte da assembleia em matéria do exercício dos poderes tributários do município, que decorre do disposto no art.º 25.º n.º 1, al. c) da LAL.
Em termos concretos, significa que o órgão deliberativo municipal tem interferência na criação de taxas, bem como na liquidação e cobrança de determinados impostos locais, mas procuremos densificar um pouco mais este imperativo. Os municípios são beneficiários de receitas tributárias, uma vez que os ingressos daí provenientes têm na origem a arrecadação de um tributo, isto é, uma quantia de natureza coativa quer quanto à origem (pois deve ser sempre criada por ato normativo) quer quanto ao conteúdo (que tem de ser delineado por esse ato normativo), e encontra justificação no financiamento de encargos públicos348.
Na verdade, tal como sucede com as regiões autónomas, é a própria estrutura política e administrativa que legitima a atribuição de poderes tributários aos municípios pelo facto de representarem de forma direta os cidadãos eleitores. Por esta via, compreende-se o poder legislativo e o espaço decisório que lhes é concedido em matéria financeira349.
Já tivemos oportunidade de assinalar que a autonomia financeira das autarquias engloba a autonomia tributária350. Contudo, não se trata de uma prerrogativa ilimitada ou plena uma vez
que existem algumas especificidades no que concerne à criação de tributos, bem como à sua liquidação e cobrança. Deste modo, é vedado aos municípios o poder de criação ou modelação das bases de incidência referentes aos impostos, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes, tudo isto por via da reserva de lei que destina esse poder à Assembleia da República ou ao Governo mediante decreto-lei autorizado. O mesmo não sucede com as taxas, dado que os municípios as podem criar, sendo que nesse procedimento devem obedecer ao princípio de
colocará a questão da inconstitucionalidade por violação dos princípios da legalidade e igualdade fiscal devido ao limite temporal que comportam, todavia, segundo o autor, não deixa de ser um poder tributário demasiado extenso. V. neste sentido, NABAIS, José Casalta, A Autonomia Financeira das Autarquias Locais, Almedina, 2007, p. 40 e 41.
348 V. neste sentido, FRANCO, António L. de Sousa, Finanças Públicas e Direito Financeiro, Vol. I, 4.ª Ed., Almedina,
2012, p. 59 e 60.
349 Assim, SANCHES, J. L. Saldanha, Manual de Direito Fiscal, 2.ª Ed., Coimbra Editora, 2002, p. 40. 350 Cfr. art.º 238.º, n.º 4, da CRP e art.º 6.º, n.º 2, al. c), art.º 14.º al.s a) a d) e art.º 15.º, da LFL.
precedência de lei, indicando, assim, a lei que visam regulamentar sob pena de inconstitucionalidade351.
Por outro lado, a autonomia tributária não é plena quanto aos poderes de liquidação e cobrança dos tributos, uma vez que existem impostos em que tal operação é realizada pelas autarquias, e outros impostos cuja competência cabe ao Estado e a receita só posteriormente é transferida para o município. Deste modo, independentemente da entidade que efetua a liquidação e cobrança dos impostos, estes serão considerados locais sempre que a sua receita reverta a favor da autarquia352.
Um outro exemplo de competências impositivas desempenhadas pelo órgão deliberativo sucede com a aprovação das taxas municipais a que acima fizemos referência quanto aos instrumentos de exercício do poder administrativo e que agora faremos menção sob o ponto de vista substancial das taxas para que se possa compreender a sua natureza impositiva.
Deste modo, cumpre clarificar o conceito de taxa municipal como sendo um preço cujo município é beneficiário enquanto contraprestação proveniente de uma relação concreta entre o contribuinte e o bem ou serviço público prestado353. De acordo com esta definição é possível
identificar três situações distintas que fundamentam, na realidade, três tipos de taxas. Em primeiro lugar, as que são devidas pelo uso privativo de um bem que pertence ao domínio local, isto é, que seja titulado pela autarquia e que está afeto à prossecução de necessidades coletivas.
Em segundo lugar, as taxas municipais representam uma retribuição pela realização de forma individualizada de um serviço público local, nomeadamente pelo apoio em infraestruturas urbanísticas, prática de atos administrativos de caráter particular, prestação de serviços atinentes à prevenção de riscos e proteção civil, entre outros354.
Por último, e em terceiro lugar, podem existir taxas devidas pela exclusão de um obstáculo jurídico à atividade dos particulares355. Neste caso, tratam-se de atividades que estão,
em princípio, vedadas aos particulares, mas que mediante uma licença esse impedimento é
351 Cfr. art.º 5.º, do RGTAL e art.ºs 15.º, al. d), 16.º e 20.º, da LFL.
352 Cfr. art.º 17.º, n.º 2 e n.º 5, da LFL. Assim, ROCHA, Joaquim Freitas da, “O sistema financeiro local português
(considerações analíticas)”, Direito Regional e Local, CEJUR, n.º 09, Janeiro/Março, 2010, p. 12.
353 Pelas consequências práticas que comporta, interessa referir que as taxas são diferentes dos preços e, em
termos procedimentais, de acordo com o disposto no art.º 16.º da LFL e no art.º 33.º, n.º 1, al. e), da LAL, a fixação dos preços é da competência da câmara municipal. Para maiores desenvolvimentos, v. MAGALHÃES, António Malheiro de, O Regime Jurídico dos Preços Municipais, Almedina, 2012, p. 51 e ss.
354 Cfr. art.º 6.º, n.º 1 e n.º 2, do RGTAL. O estabelecido neste preceito legal não é taxativo, razão pela qual podem
as assembleias municipais criar outras taxas que não as previstas na norma em apreço. V. ainda, VASQUES, Sérgio, Regime das Taxas Locais, Almedina, 2009, p. 55 e ss.
suprido. Os tributos contemplados nesta situação aplicam-se, a título de exemplo, para a atribuição de uma licença de caça.
Importa notar que as taxas apenas podem ser criadas para desincentivar a realização de determinadas práticas ou operações, (sendo que o valor da taxa pode aumentar consoante o valor do bem jurídico que se tenta proteger) ou com vista a dividir os custos de produção de certo bem, como por exemplo, passar certidões ou efetuar inspeções356. Neste caso, o valor do
tributo cobrado deve ser proporcional ao custo da atividade praticada e ao benefício auferido pelo particular.
De facto, como já resulta do exposto, uma das características individualizadoras das taxas reside na sua natureza bilateral ou sinalagmática, uma vez que pressupõe uma contraprestação específica entre o serviço público prestado e o sujeito passivo que daí retira necessariamente alguma utilidade. Deste modo, embora a assembleia municipal possa livremente fixar o seu quantitativo é obrigada a respeitar a equivalência jurídica ou proporcionalidade entre a prestação e a contraprestação, sob pena de o tributo cobrado constituir, na sua essência, um imposto357.
Pelo contrário, as competências não impositivas estabelecem efeitos jurídicos favoráveis, sendo exemplo disso, a possibilidade de o órgão deliberativo municipal conceder isenções totais ou parciais relativamente a impostos ou outros tributos próprios, como acima fizemos referência.
Em face do exposto, e em modo conclusivo, pode se dizer que são diversas as competências, no domínio financeiro, atribuídas pelo legislador às assembleias. Na verdade, este órgão tem uma influência direta em todas as receitas originárias do município, isto é, nas receitas de natureza tributária, creditícia e patrimonial. Como se pode constatar, não se trata de uma qualquer interferência, em todos os casos está em causa aprovar ou não uma proposta da câmara em matérias tão importantes como as taxas e fixação do seu valor, deliberar sobre o exercício dos poderes tributários do município, autorizar o lançamento de derramas, fixar o valor da taxa do IMI, pronunciar-se sobre o reconhecimento pelo Governo de benefícios fiscais atinentes a impostos locais, bem como conceder isenções totais ou parciais relativamente determinados a impostos ou outros tributos próprios mediante o preenchimento dos
356 V. a respeito ac. STA de 25/03/2015, proc. n.º 0179/15, disponível em www.dgsi.pt.
357V. MARTÍN QUERALT, Juan, LOZANO SERRANO, Carmelo, TEJERIZO LÓPEZ, José Manuel, CASADO OLLERO,
Gabriel, Curso de Derecho Financiero y Tributario, Tecnos, 20.ª Ed., 2009, p. 82 e ss. V. a respeito acórdão do TC n.º 316/2014, de 1/04/2014, proc.º n.º 204/13, disponível em www.dgsi.pt.
correspondentes requisitos. Para além disso, a assembleia tem de dar a sua concordância para a contratação de empréstimos, para a câmara alienar, onerar ou adquirir determinados bens imóveis ou valores artísticos da titularidade do município, bem como deliberar a afetação e desafetação dos bens do domínio público.
Acresce que a influência das assembleias não só se verifica no domínio das receitas, mas também no das despesas por via da interferência nos atos previsionais e de prestação de contas. Nestes setores tratam-se de tarefas que advêm da sua competência fiscalizadora da atividade da câmara e que são da máxima importância, a título meramente exemplificativo, se a assembleia não aprovar o Orçamento, parte da atuação do executivo fica bloqueada.
Assim, resulta claro o papel preponderante que o órgão deliberativo desempenha na atividade financeira do município. De facto, e como acima se referiu, as assembleias municipais gozam de um completo leque de atribuições e competências de entre as quais se pode apontar, de forma perfunctória, a emissão de pareceres sobre determinados aspetos da gestão financeira autárquica ou a enunciação de decisões prescritivas; a deliberação de forma vinculada tendo de aprovar ou não aprovar determinada proposta ou, de modo oposto, a possibilidade de fixar em determinadas matérias uma percentagem de entre um conjunto de possibilidades; a participação nas decisões que se destinam quer aos munícipes de forma geral e abstrata, quer a determinado grupo individualizado; bem como, a possibilidade de deliberar sobre aspetos que fixam efeitos jurídicos positivos e negativos para os respetivos destinatários.
A estas observações, uma outra de grande importância se pode acrescentar: as assembleias são dotadas de diversos poderes que partem da sua iniciativa. Desde logo, para além das reuniões ordinárias periodicamente realizadas, o órgão deliberativo deve convocar sessões extraordinárias sempre que entender necessário e mediante o cumprimento dos requisitos do art.º 28.º, da LAL.
Para além disso, tem a possibilidade de requerer à câmara toda a informação e documentação que considere útil e essencial ao desempenho da atividade da assembleia358.
Acresce que o órgão deliberativo pode exercer o direito de emenda sobre determinadas matérias que foram propostas. Como se assinalou, existem domínios em que estão impedidos, por exemplo, em matérias atinentes ao Orçamento ou nas contas de gestão municipal, todavia,
existem muitos outros onde existe a possibilidade de apresentar uma emenda que deverá ser posteriormente votada, o que constitui, como se pode constatar, uma importante prerrogativa359.