Baseada nas ideias da Revolução francesa, a estrutura político-administrativa da ordem jurídica italiana divide-se em províncias e municípios, e ambas têm como função a prossecução do interesse da população local e administração periférica do Estado380.
Em termos de funcionamento, até 1993 operava um sistema onde não havia uma clara distinção entre o órgão deliberativo e executivo, o que não raras vezes desencadeou crises de governação local. Para fazer face a esta situação, principiaram-se importantes alterações381. Com
efeito, tanto o órgão deliberativo (consigli comunali) como o executivo individual (sindaco) passaram a ser diretamente eleitos através de sufrágio universal.
Quanto ao consigli comunali, é constituído por um número de membros variável entre 12 e 60 (consoante o número de habitantes), e pelo sindaco382.
Nos municípios até de 15 000 habitantes, a eleição dos membros do órgão deliberativo é realizada através do sistema maioritário, sendo que o candidato a cargo de sindaco está vinculado a uma lista de candidatos à assembleia. A lista mais votada ocupa 2/3 dos lugares da assembleia, os restantes são preenchidos de forma proporcional entre as demais listas383.
Por sua vez, nos municípios com mais de 15 000 habitantes, a eleição dos membros do órgão deliberativo é feita através do sistema proporcional. Nestes casos, existe um presidente próprio da assembleia que se encarrega de dirigir os trabalhos aí desenvolvidos384.
No que respeita às competências desempenhadas pelo órgão deliberativo municipal, cumpre referir que, de um modo geral, os seus membros têm o direito de obter dos serviços, todas as notícias e informações úteis para o desenvolvimento das suas funções, bem como
379 Cfr. art.º L2121-1 e L2121-14, Code Général des collectivités territoriales. V. ainda, MOREY RUAN, Andrés,
Lecciones de Derecho Administrativo, Fundación Universitaria San Pablo C.E.U., 1998, p. 133 e ss.
380 V. VANDELLI, Luciano, Il sistema delle autonomie locali, Il Mulino, 2004, p. 12. 381 Designadamente com a Lei n.º 142/90.
382 Cfr. art.º 1, Legge 25 marzo, 1993, n.º 81, disponível em www.normattiva.it/uri-
res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1993-3-25;81 e ainda art.º 1, Legge 15 ottobre, 1993, n.º 415, disponível em www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1993-10-15;415.
383 Assim, STADERINI, Francesco., Diritto degli enti locali, 12.ª Ed., Variatta e Aggionarta, 2009, p. 312 e ss. 384 V. Idem, Ibidem, p. 313.
gozam do direito de apresentar questões e moções385. Especificamente em matéria financeira, o
consigli comunali delibera nos assuntos respeitantes aos planos para o futuro e relatórios programáticos, planos e programas de obras públicas, Orçamentos anuais e plurianuais e variações relacionadas, contas finais, territorial e planeamento urbano, execução financeira dos programas anuais e multi-anuais pela sua execução financeira, obtenção direta de serviços públicos, o estabelecimento de instituições e agências especiais, a concessão de serviços públicos, a participação das autoridades locais na sociedade de capitais, a instituição e a ordenação dos tributos, a disciplina geral das tarifas de uso de bens e serviços, a contração de empréstimos e emissão de obrigações, despesas que comprometem os Orçamentos para os anos seguintes, excluindo as relativas à locação de imóveis e administração e fornecimento de bens e serviços em uma base contínua, bem como a compra e venda de imóveis386.
No que concerne ao órgão executivo individual, como se referiu, este cargo é ocupado pelo sindaco que, regra geral, só pode ser eleito por dois mandatos. A ele cabe representar o município, averiguar o funcionamento, direção e controlo dos serviços. Para além disso, o sindaco pode escolher um secretário, sendo que nos municípios de maior dimensão existe um diretor geral que se ocupa das funções de gestão, e um secretário-geral que se encarrega das questões jurídicas e administrativas387.
Este órgão individual pode ser destituído através de uma moção de censura que deve ser proposta por pelo menos 2/5 dos membros da assembleia, e aprovada pela maioria absoluta. Caso seja aprovada não só o sindaco é destituído como a assembleia é dissolvida, circunstância em que é nomeado um comissário para gerir provisoriamente o município até à realização de novas eleições388.
Por sua vez, o órgão executivo colegial (giunta comunale), que pelas suas características se assemelha à câmara municipal na ordem jurídica portuguesa, é um órgão de colaboração do sindaco na tarefa de administrar o município. Em termos de composição, é constituída pelo sindaco que a ela preside, e tem o poder de nomear e destituir os vereadores, que também
385 Cfr. art.º 31, n.º 5 e 6, Legge 8 giungo, 1990, n.º 142, disponível em
http://www.comune.jesi.an.it/MV/leggi/l142-90.htm.
386 Cfr. art.º 32.º, n.º 2, Legge 8 giungo, 1990, n.º 142.
387 Cfr. VANDELLI, Luciano, Il sistema delle autonomie locali, Il Mulino, 2004, p. 15. 388 Assim, VIRGA, Pietro, L`amministrazione locale, 2.ª Ed., Guiffrè, 2003, p. 115.
integram o executivo. Uma vez mais, o número de vereadores é proporcional ao número de membros da assembleia389.
Do cotejo entre estas ordens jurídicas, pode se dizer, de um modo muito geral, que a estrutura político-administrativa portuguesa apresenta maior semelhança com o modelo italiano, dado que em ambos existe a eleição direta dos órgãos deliberativo e executivo, embora a moção de censura existente no nosso ordenamento não permita destituir o executivo. O mesmo sucede ao nível das competências em matéria financeira, atento que o consigli comunali desempenha tarefas semelhantes às que são atribuídas às assembleias municipais, o que não sucede de forma tão clara na ordem jurídica de Espanha onde existe uma divisão das matérias a tratar por diversos órgãos.
A este propósito, importa notar que na ordem jurídica portuguesa o órgão deliberativo municipal é eleito por sufrágio universal que corresponde a uma particularidade dos sistemas parlamentares, porém, o presidente da câmara é eleito também diretamente pelos eleitores, o que constitui um dos principais elementos do sistema presidencial390. De todo o modo, em
termos jurídicos, é de salientar no nosso ordenamento uma separação de poderes e uma clara delimitação de competências, não obstante ser ainda necessária a concretização legal de determinados aspetos, interessa reter alguns tópicos essenciais a que voltaremos de futuro: os efeitos da moção de censura, o modo de elegibilidade dos órgãos municipais e a existência de grupos de apoio ao executivo.
2.2 - Propostas de melhoria
Após a referência à articulação entre o órgão deliberativo e o executivo em outras ordens jurídicas, retomemos a análise no nosso ordenamento. Para o que aqui nos interessa, é de fixar a ideia de que a assembleia constitui o órgão máximo do município, e deve representar o povo que a elegeu, mediante a deliberação sobre os assuntos essenciais à autarquia e o acompanhamento da execução dos mesmos. É certo que a câmara assume grande importância,
389 Cfr. SOUSA, António Francisco de, Direito Administrativo das Autarquias Locais, 2.ª Ed., Luso Livro, 1992, p. 96 e
97.
390V. MONTALVO, António Rebordão, O Processo de Mudança e o Novo Modelo da Gestão Pública Municipal,
uma vez que elabora as propostas, todavia, só pode concretizar aquelas que vir aprovadas pelo órgão deliberativo391.
Assim sendo, exige-se que tanto a câmara como a assembleia sejam rigorosas e exigentes na elaboração e na aprovação das propostas, respetivamente. O desentendimento entre os dois órgãos não é conveniente para o município, contudo, a concordância não deve ser conseguida de qualquer forma, a assembleia não pode aprovar todas as propostas para não entrar em desacordo, deve sim analisar e aprovar as que são, no seu entendimento, úteis e boas propostas e deve garantir que sejam devidamente executadas392. Neste aspeto, e a título
meramente exemplificativo, se o recurso às receitas creditícias tem de ser efetuado com as devidas precauções devido aos compromissos futuros que envolve, as assembleias têm de sopesar todos os condicionalismos a eles inerentes, bem como a situação financeira envolvente e só depois decidir aprovar ou não a proposta apresentada pela câmara.
Contudo, verifica-se um distanciamento entre a estrutura jurídico-constitucional e a realidade prática393. De facto, as normas jurídicas que constituem a Lei fundamental revelam
direito quotidianamente interpretado e representam a fonte de direito superior de todo o ordenamento. Porém, tal só é possível se a comunidade se identificar nos preceitos fundamentais que ela consagra, deste modo, é essencial a correspondência entre a realidade, as necessidades sentidas pela sociedade e a resposta que as normas jurídicas constitucionais encerram. Este fator, constitui o ponto legitimador da CRP, sem o qual a mesma não tem efetividade394.
Porque assim é, e face à reduzida importância que as assembleias assumem na gestão autárquica no plano fáctico, parte da doutrina discute hodiernamente a necessidade deste órgão, defendendo a doutrina maioritária a sua extinção e a agregação das funções por si desempenhas num só. Em nossa opinião, uma solução que passe por concentrar os poderes é um expediente perigoso para a democracia local. Em qualquer modelo de organização político-administrativa é necessário um órgão que proponha e execute as medidas que pretende ver tomadas no âmbito da prossecução das suas tarefas, mas também um outro órgão interno que possa orientar e
391 Cfr. OLIVEIRA, António Cândido de, As assembleias municipais em Portugal: a Constituição, a democracia e a
realidade”, Questões Atuais de Direito Local, AEDRL, n.º 07 Julho/ Setembro, 2015, p. 34.
392 Assim, Idem, Ibidem, p. 23. 393 V. Idem, Ibidem, p. 17.
394 Cfr. AMARAL, Maria Lúcia, A Forma da República: Uma Introdução ao Estudo do Direito Constitucional, Coimbra
supervisionar as atuações do primeiro. Desta forma, garante-se uma maior participação e fiscalização nos assuntos de maior interesse para as comunidades locais.
Assim, cremos que se trata de um órgão essencial na estrutura político-administrativa de qualquer Estado democrático, contudo, é importante que funcione de modo adequado, por forma a coartar determinados erros de gestão que têm sido prática corrente ao longo dos anos e que conduziram os municípios a uma situação financeira desequilibrada.
O debate em torno dos problemas de funcionamento dos órgãos das autarquias tem vindo a ser largamente discutido. Sobre este assunto a doutrina tem apontado algumas imperfeições, desde logo, quanto à composição das assembleias municipais. Se por um lado se defende que esta deverá ser mais homogénea, de modo a impedir que os membros da oposição possam formar maioria dentro do órgão395, por outro lado, existe quem reconheça vantagens
desta heterogeneidade, na medida em que ela resulta da representação proporcional que está estabelecida e é benéfica, uma vez que permite despartidarizar a gestão autárquica396. Para além
disto, a presença dos presidentes da junta na composição das assembleias municipais, bem como o excessivo número de membros são outras das preocupações que têm sido tema de debate entre a doutrina.
Estas questões assumem uma importância inegável, na medida em que representam contributos para um melhor funcionamento das assembleias e, necessariamente, também o tratamento das matérias de natureza financeira sairá beneficiado, todavia, trataremos apenas os pontos que podem convergir de forma direta no domínio financeiro da atividade municipal.
2.2.1 - Instrumentos de melhoria dos trabalhos da assembleia
Em primeiro lugar, no que concerne aos trabalhos desenvolvidos pelo órgão deliberativo municipal, acompanhamos António Cândido de Oliveira quando defende que o exercício de funções autárquicas implica o conhecimento em determinadas matérias como contratação pública, finanças, urbanismo, entre outras, motivo pelo qual dever-se-ia apostar numa formação dos eleitos locais que melhor os capacite no tratamento de alguns assuntos com que se deparam397.
395 Cfr. OLIVEIRA, António Cândido de, A Democracia Local (Aspectos Jurídicos), Coimbra Editora, 2005, p. 150. 396 V. Neste sentido, COSTA, José Manuel Cardoso da, “Assembleias municipais: um órgão dispensável?”, in António
Cândido de Oliveira (coord.), As Assembleias Municipais e a Reforma do Poder Local – Actas do Seminário do dia 26 de Maio de 2012, Mirandela, NEDAL, 2013, p. 86.
397 V. OLIVEIRA, António Cândido de, “O funcionamento das assembleias municipais em Portugal”, Direito Regional e
Por outro lado, e ainda numa lógica de apoio ao melhor desempenho da atividade financeira dos entes locais, embora o art.º 31.º da LAL preveja a existência de grupos de apoio às assembleias, António Cândido de Oliveira defende a criação de comissões permanentes, cuja inovação se traduz no facto de estarem organizadas por áreas de governação, sendo assim, especializadas, por exemplo, em matéria financeira precisamente por se tratar de um domínio que implica alguma complexidade no tratamento, facilitando a tarefa dos membros das assembleias, à semelhança do que sucede nas ordens jurídicas francesa e espanhola398.
2.2.2 - Reforço de competências
Não obstante a constatação supra das inúmeras competências desempenhadas pelas assembleias, com vista a aumentar a importância fáctica deste órgão na estrutura político- administrativa, é nosso entendimento que se deveriam incluir duas importantes prerrogativas no leque competencial. Em primeiro lugar, a possibilidade de introduzir alterações nos documentos previsionais. Trata-se, em suma, de exercer o direito de emenda que, como se referiu, se encontra vedado a determinadas matérias. Deste modo, o órgão deliberativo não ficava pressionado a aprovar, por exemplo, o Orçamento qualquer que seja o seu conteúdo, para não paralisar a atividade do executivo.
Atentemos agora numa segunda questão de grande importância. Como se referiu anteriormente, a assembleia pode votar moções de censura ao órgão executivo, mas tal prerrogativa não comporta a sua destituição, tem um mero efeito de censura política. Tal sucede porque o presidente da câmara é eleito diretamente pelo povo, o que lhe confere uma igual legitimidade face às assembleias municipais, não obstante aquele ter de responder perante estas399.
Este regime é distinto do que a CRP prevê para a eleição do órgão executivo da freguesia e da região administrativa, casos em que é a respetiva assembleia a nomear a composição da câmara.
Na verdade, esta diferenciação injustificada tem sido entendida pela doutrina como um fator que desestabiliza o funcionamento da atividade municipal e que propicia a sua presidencialização, devido à inexistência de responsabilidade política do executivo perante o
398 Cfr. OLIVEIRA, António Cândido de, Revista das Assembleias Municipais, AEDRL, n.º 01, Janeiro/Março, 2017, p.
13.
399 Assim, OLIVEIRA, António Cândido de, As Assembleias Municipais Precisam de Reforma: diário da Assembleia
órgão deliberativo e, em consequência, a desconsideração deste400. Em termos concretos, a
ausência do poder de destituição pode funcionar como uma limitação para a assembleia caso, por exemplo, a câmara municipal desrespeite o órgão deliberativo este não tem forma de impor a sua autoridade. Assim sendo, partilhamos do entendimento de António Cândido de Oliveira e Vital Moreira que sustentam que os efeitos da moção de censura devem ser alterados por forma a poder destituir o executivo (mesmo que este continue a ser eleito diretamente), permitindo uma responsabilidade política da câmara municipal perante a assembleia, e não apenas um controlo baseado na prestação de contas401. Ora, para que tal seja possível a CRP exige uma lei
aprovada por maioria qualificada na Assembleia da República, o que ainda não sucedeu, não obstante uma tentativa nesse sentido, em 2013. A este propósito, o art.º 252.º, da CRP, na redação que lhe foi dada com a revisão constitucional de 1997, termina com a imposição da eleição direta do órgão executivo, contudo, não impede que assim seja, o que tem sucedido em termos práticos402.
De todo o modo, e pelos motivos acima expostos, torna-se fulcral a implementação de um efetivo controlo político da câmara perante a assembleia municipal.
2.2.3 - Participação dos munícipes na tomada de decisão
Tal como é entendimento pacífico entre a doutrina, o bom funcionamento dos órgãos municipais passa pela participação dos munícipes na tomada de decisão. De facto, para além do reforço democrático e da cidadania, com a comunicação entre administrados e administração ganha a autarquia, uma vez que nela se reflete o sucesso ou insucesso da atividade financeira local.
Neste sentido, e como resulta da CRP, é importante assinalar que a presença de um sistema democrático representativo não implica um afastamento da participação das comunidades locais nas decisões que lhes dizem respeito403. Aliás, a população constitui uma fonte de informação dos problemas do município e, em simultâneo, com a sua cooperação é
400 V. neste sentido, MOREIRA, Vital, “O Poder Local na Constituição da República Portuguesa de 1976”, in António
Cândido de Oliveira (coord.), 30 Anos de Poder Local na Constituição da República Portuguesa - Ciclo de Conferências, CEJUR, 2007, p. 289.
401 Cfr V. neste sentido, Idem, Ibidem, p. 289 e ss. V. ainda, OLIVEIRA, António Cândido de, A Democracia Local
(Aspectos Jurídicos), Coimbra Editora, 2005, p. 128.
402 Cfr. OLIVEIRA, António Cândido de, As assembleias municipais em Portugal: a Constituição, a democracia e a
realidade”, Questões Atuais de Direito Local, AEDRL, n.º 07 Julho/ Setembro, 2015, p. 19.
alargado o conjunto de soluções, proporcionando uma maior transparência, reforço das relações de confiança e maior responsabilidade governativa404.
Deste modo, um dos instrumentos criados em matéria financeira no nosso ordenamento jurídico no sentido da aproximação aos munícipes, e que nos parece muito positivo, são os orçamentos participativos, onde as comunidades discutem a afetação dos recursos disponíveis e as prioridades de investimento dos mesmos405.
Para além deste, parte da doutrina entende que a população tem ao seu dispor um outro instrumento de participação democrática: a ação popular financeira, nos termos do art.º 20.º, n.º 1 e art.º 52.º, n.º 3, da CRP, atento o facto de estarem em causa interesses difusos, presentes na defesa da legalidade financeira406.
Contudo, contrariamente ao que parece ser o intento constitucional, o art.º 89.º, da LOPTC determina de forma taxativa quais as entidades com legitimidade para propor uma ação com vista à efetivação de responsabilidades financeiras (órgãos da administração ou o Ministério Público), sendo que na redação do mencionado preceito legal não constam os grupos de comunidades locais ou os cidadãos individualmente considerados, coartando, assim, a possibilidade de utilização de tal instrumento.
Ora, a este propósito entendemos que à semelhança do que sucede em Espanha com a acción pública contable407 que o povo, enquanto titular de soberania e principal interessado na
boa administração dos recursos públicos, deveria ter à sua disposição um mecanismo de tutela de legalidade financeira local.
Ainda no que respeita à participação popular na reivindicação da boa gestão exercida ao nível municipal, cumpre indagar sobre a possibilidade de um particular lançar mão dos instrumentos de processo administrativo para paralisar e responsabilizar a atuação administrativa, averiguando, por exemplo, se é possível obter a responsabilização de uma assembleia municipal ou de um município por ter utilizado um Orçamento ilegal, no sentido em que este documento evidenciava um claro desrespeito pelos critérios jurídicos de economia, eficiência e eficácia e, por isso, desastroso para a gestão financeira do município.
404 V. OLIVEIRA, António Cândido de, A Democracia Local (Aspectos Jurídicos), Coimbra Editora, 2005, p. 27 e ss. 405 Cfr. COSTA, Paulo Nogueira da, O Tribunal de Contas e a Boa Governança. Contributo para uma Reforma do
Controlo Financeiro Externo em Portugal, Coimbra Editora, 2014, p. 247 e ss.
406 Assim, SOUSA, Miguel Teixeira de, A Legitimidade Popular na Tutela dos Interesses Difusos, Lex, 2003, p. 29. 407 Cfr. art.º 56.º da Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
Como estamos na presença de uma pretensão que tem por referência normas regulamentares, são excluídos desta análise determinados meios processuais, designadamente aqueles cujas pretensões têm subjacente um ato administrativo.
Deste modo, sempre que uma norma regulamentar lesa de forma direta os destinatários, pode ser pedida a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral por quem seja prejudicado pela aplicação da norma, pelas pessoas e entidades referidas no art.º 9.º, n.º 2, pelo Ministério Público, ou pelos presidentes dos órgãos colegiais, desde que a sua aplicação tenha sido recusada por qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade408.
Quanto à tempestividade de tal pretensão, resulta do disposto no art.º 74.º, n.º 1 do CPTA que “(…) a declaração de ilegalidade de normas pode ser pedida a todo o tempo”.
Uma vez declarada a ilegalidade da norma pelo Tribunal Constitucional, é determinada a eliminação da respetiva norma da ordem jurídica, com os efeitos repristinatórios e retroativos constantes no art.º 76.º, do CPTA.
Tendo em consideração estas caraterísticas, este instrumento não se afigura adequado a satisfazer a pretensão enunciada. Em primeiro lugar, porque obriga à existência de três decisões de desaplicação das normas regulamentares junto dos tribunais administrativos com fundamento em ilegalidade, o que evidencia um desajuste entre aquilo que se pretende que possa ser uma ação utilizada pela coletividade. O segundo motivo prende-se com os efeitos jurídicos que advêm de tal ação, como sejam a repristinação das normas, o que não se concebe na circunstância de se questionar determinado Orçamento anos depois da sua utilização.
Uma vez excluída esta possibilidade, atentemos agora na hipótese de utilizar a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, prevista nos art.ºs 109.º a 111.º, do CPTA.
Antes de mais, importa referir que estamos na presença de um mecanismo que se