Utviklingen av CSR & Historikk

sua aprovação, e mais, reconhecerem que a lei pode amenizar a ocorrência de situações de inadimplência nas contribuições, dar maior garantia da permanência dos programas, e ainda, que para tornar-se um consórcio público seria necessário modificar os instrumentos de constituição do consórcio, o nível de conhecimento dos aspectos da lei de consórcios públicos não foi uma condição homogênea em todos os consórcios. As entrevistas com os gestores indicaram que, durante as discussões envolvendo a adaptação, os prefeitos tinham pouco ou nenhum conhecimento das condições da adaptação, assim como dos componentes da lei e de seus objetivos.

Diante dessa constatação, foram identificados alguns fatores que explicam tal ocorrência. Primeiro, tendo em vista a novidade da lei, sua interpretação ainda é objeto de debates entre juristas e advogados, o que colocou consórcios como o Conderg e o CGABC num impasse quando as implicações da lei foram debatidas na reunião do Conselho de Prefeitos. Como relatado na seção anterior, o primeiro tinha dúvidas em relação à

continuidade do repasse dos convênios já estabelecidos e quanto à obrigatoriedade da adaptação do formato jurídico; o segundo compartilhava dúvidas em relação à repartição de responsabilidades financeiras e quanto ao comprometimento das ações comuns em caso de impedimentos de qualquer ordem em algum município participante.

Ainda que o Codivap não tivesse dúvidas em relação à lei, tendo em vista que a discussão a respeito da nova legislação não avançou foram identificados escassos registros de trabalhos preparatórios, orientações a respeito da nova legislação voltada especificamente aos consórcios no estado de São Paulo.

Isso posto, o predomínio das discussões a respeito da adaptação ficou nas mãos dos técnicos e diretores jurídicos dos consórcios. Apesar de qualquer mudança envolver a aprovação dos chefes dos Executivos, tais atores, sendo detentores do conhecimento da legislação, subsidiavam os prefeitos com informações que esclarecessem dúvidas e questionamentos. Apesar disso, esse aparato jurídico à disposição dos consórcios precisou ser aperfeiçoado com esclarecimentos de profissionais externos, consultorias jurídicas e até mesmo pela criação de canais de debate em relação à aplicabilidade da lei.

Enquanto no Conderg os subsídios virem por intermédio da contratação de uma consultoria, para avaliar as implicações administrativas, e de um diretor jurídico, para analisar a necessidade do consórcio de enquadrar-se à legislação, o CGABC organizou um grupo de trabalho formado pelos secretários executivos dos municípios-membros para discutir o modelo a ser adotado pelo consórcio a partir da adaptação.

Essa constatação do baixo desconhecimento, por parte dos gestores, em relação à lei contribui para uma observação a respeito da dinâmica da formulação da lei. Conforme apontado na terceira seção deste trabalho, os atores que formularam a Lei de Consórcios vigente buscaram formulá-la não a partir das experiências de consórcios já constituídos, mas a partir de práticas de consorciamento em outras realidades, com o sentido de criar um novo modelo de consórcio, fora dos padrões dos consórcios constituídos até então.

Assim, é possível afirmar que, em boa medida, a Lei de Consórcios parece distanciar- se de boa parte da realidade de consórcios constituídos atualmente. Quanto a essa questão, Taurio Tessarolo, coordenador técnico do Observatório de Consórcios Públicos e do Federalismo, confirma esse argumento:

[...] as caixinhas do marco legal estão formatadas para uma estrutura federativa, e encaixar isso dentro dessas estruturas antigas leva a uma maior

dificuldade para essa adaptação, tendo em vista sua natureza jurídica. (informação verbal).37

Quanto a essa questão, a lei pretende manter a convivência de dois aparatos jurídicos sem forçosamente conduzi-los à adaptação; mas as ferramentas para o esclarecimento da lei aos gestores públicos têm-se apresentado demasiadamente escassas. Aliás, das experiências investigadas, apenas o CGABC indicou ter participado das discussões a respeito da formulação da lei pelo Comitê de Articulação Federativa do Governo Federal, à revelia de inúmeras experiências que já vinham acontecendo no estado, ao que parece indicar.

Inclusive, como apontado na seção “Panorama dos consórcios públicos no Brasil: trajetória e evolução legal”, constatou-se que a formatação da Lei de Consórcios Públicos não procurou corrigir os problemas dos consórcios constituídos ao longo destes 40 anos, mas sim, construir um novo modelo de arranjo a partir das limitações que tais consórcios apresentavam, conforme entrevista com Vicente Trevas (2011), ex-subchefe de Assuntos Federativos da Presidência da República.

Além disso, a adaptação dos consórcios a essa nova condição representa não a sua continuidade, mas a constituição de um novo consórcio, já que os instrumentos de pactuação, controle fiscal, transparência, são iguais para as duas figuras jurídicas contempladas pela lei.

Com isso, aparentemente, a lei busca a consolidação de uma estrutura formal de funcionamento dos consórcios original e singular, propondo um novo modelo de arranjo que não pretendeu resolver a diversidade dos consórcios anteriores, tampouco encontrar um mecanismo institucional paralelo que pudesse propor a adoção de medidas que buscassem superar as limitações do modelo anterior.

Pelo contrário, a construção desse novo modelo tem buscado romper com os meios de financiamento dos consórcios constituídos como entidades privadas sem fins lucrativos, reduzindo suas oportunidades de captar recursos governamentais, por muitas vezes escassos para a execução de suas atividades.

Como exemplo, em 25 de julho de 2007, mesmo ano de início da vigência da Lei de Consórcios Públicos, o governo federal regulamentou normas para a realização de convênios, contratos de repasse e termos de cooperação celebrados pelos órgãos e entidades da administração pública federal com órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos, para a execução de programas, projetos e atividades que envolvessem a

transferência de recursos oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União (BRASIL, 2007b).

Uma das normas estabelecidas foi a proibição de entidades privadas sem fins lucrativos que tenham como dirigente agente político de Poder ou do Ministério Público, dirigente de órgão ou entidade da administração pública de qualquer esfera governamental ou respectivo cônjuge ou companheiro, bem como parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o segundo grau, firmarem essa espécie de convênio.

Diante disso, os consórcios intermunicipais tradicionais, principalmente atuantes nas áreas da saúde, perdem uma de suas garantias de sustentabilidade financeira, criando um elemento-chave para a adaptação “a fórceps” dos consórcios dependentes de recursos dessa natureza.

5.5 A dinâmica processual da decisão em relação à adaptação: da dinâmica política aos