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A sustentabilidade das ações do Conderg, por serem diretamente dependentes de convênios e repasses provenientes dos órgãos governamentais, e não da contribuição dos municípios, coloca o Conderg em uma posição diferente dos demais consórcios. O Codivap e o CGABC, por diversas razões, atribuem mais importância às contribuições de seus membros para a realização de suas atividades: manutenção de sede administrativa, realização de eventos, contratação de pesquisas, comemorações e publicações são algumas das origens das despesas desses consórcios, liquidadas com a arrecadação dos recursos dos prefeitos. Porém, enquanto no CGABC instrumentos de rateio condicionados à arrecadação dos prefeitos já eram aplicados no consórcio, no Codivap a inadimplência foi apontada como uma limitação importante a ser superada e que, com a adaptação à lei, poderia ser solucionada.

No entanto, esta não deixa de ser uma situação não enfrentada pelo Conderg. Mesmo constatada a recorrência de atraso de pagamentos, o peso dessas contribuições para as ações desenvolvidas é considerado muito pequeno. Já os demais, ao terem em seu quadro associativo municípios de médio porte populacional e condições socioeconômicas mais favoráveis, depositam na arrecadação uma expectativa maior no que se refere ao cumprimento dos pagamentos assumidos.

Quanto ao Codivap, se, por um lado, apresentou o cumprimento das obrigações financeiras como um fator importante para a execução das atividades do consórcio, devido ao

recorrente atraso no pagamento das mensalidades dos municípios e solicitações de perdão da dívida dos municípios de menor porte populacional, por outro lado, apresentou resistência a um possível aumento substancial de recursos no caixa do consórcio.

Conforme apresentado na seção anterior, os atuais integrantes temem uma atração enviesada de interesse dos prefeitos em participar do conselho ou da direção do consórcio, com vistas a dar maior atenção à administração dos recursos, privilegiando interesses de poucos em detrimento dos de muitos no intuito de ampliar seu poder político no cenário regional.

Apesar de ser uma visão que contraria as expectativas dos consórcios em geral, os quais buscam alternativas de viabilizar recursos para atuarem conjuntamente, o Codivap apresenta um reflexo de como se dá sua atuação em nível regional e de como a inadimplência de seus membros, apesar de recorrente, não se constituiu como aspecto decisivo para sua transformação em consórcio público.

Interessante destacar que a abertura da lei em possibilitar a prestação de serviços públicos em conjunto poderá, ao mesmo tempo que garantir sustentabilidade, também implicar desafios políticos no que se refere aos interesses em conflitos, dado que a destinação dos recursos e os mecanismos de contratação poderão ser pontos de divergência entre os tomadores de decisão.

Tal entendimento foi também apontado por Carlos Deberaldine, diretor de Programas e Projetos do CGABC. Ainda que otimista em relação às possibilidades da lei, Deberaldine pondera que a Lei de Consórcios transformou o consórcio em uma mini ou superprefeitura, porém, com muitos chefes de Executivo no lugar de secretários, ampliando, assim, os debates e a disputa acerca dos interesses envolvidos no processo (DEBERALDINE, 2010).

Apesar disso, mesmo sendo um consórcio composto de municípios de grande porte, não encontramos registros de disputas políticas relacionadas à destinação dos recursos. O Consórcio do Grande ABC, assim como o Conderg, ao longo de seu funcionamento buscou captar recursos além da contribuição mensal dos membros integrantes, por meio de parcerias com outras instituições do setor privado, universidades, empresas, e convênios com órgãos do governo. Essas ações, ligadas à execução de projetos diversos, não dependiam exclusivamente da contribuição dos prefeitos, mas se mostravam insuficientes para a execução de projetos de grande porte, como foi o caso da implantação da usina de destinação de resíduos, que buscou captar recursos juntos ao Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Vale destacar que, diferentemente dos demais consórcios analisados, o CGABC vincula a contribuição dos municípios não apenas às despesas de cunho administrativo

(pagamento de funcionários, impostos, manutenção da sede administrativa, reuniões do conselho), mas a programas e projetos firmados entre o Conselho de Prefeitos, a serem executados pelo consórcio.

Nesta investigação, tendo em vista que o novo marco legal compreendido neste trabalho buscou, entre outras questões, segundo os especialistas, garantir maior comprometimento por parte dos municípios integrantes em relação às contribuições financeiras mensais aos consórcios, com vistas à sustentabilidade das ações e programas dos arranjos de cooperação, buscamos verificar de que modo os consórcios analisados se posicionam em relação a essa variável.

O contrato de rateio, previsto na lei como um instrumento de contratualização das contribuições que serão contabilizadas nas contas de cada município, pretende resolver o descumprimento das obrigações financeiras assumidas pelos prefeitos nas reuniões do conselho.

Nesse sentido, ao verificar se essa possibilidade apresenta-se como uma vantagem aos consórcios Conderg e Codivap, constatamos que não. Tais consórcios indicam que não pretendem aumentar sua capacidade financeira (Codivap), que não depositam na contribuição financeira dos prefeitos a condição para a manutenção de suas atividades (Conderg).

Foi demonstrado que, entre os mecanismos formais produzidos pela trajetória informal dos consórcios analisados, está a criação de instrumentos de viabilidade financeira além dos municípios. A política nacional de saúde no âmbito do SUS é uma dessas possibilidades, apesar de ser uma política de governo não produzida pelos consórcios, mas que incorporou a figura dos consórcios, por terem assumido, enquanto entidades privadas sem fins econômicos, no sentido de refletir o texto constitucional de 1988, descentralização, atendimento integral e participação da sociedade (MENICUCCI, 2007).

Portanto, nesse segundo “agrupamento de elementos do passado” que interferiram no comportamento dos consórcios no presente, limitando suas opções, foi possível identificar:

a) as regras informais de funcionamento dos consórcios anteriores à lei produzindo formas diversas de sustentabilidade financeira;

b) que o sistema federativo brasileiro, e seu desenvolvimento, pelo descompasso entre a lógica das competências comuns e da autonomia, produziu uma legislação que pretende corrigir esse viés e, principalmente, viabilizar a desconcentração de recursos e a gestão associada de serviços públicos.

Na medida em que os consórcios sobrevivem aos desafios da informalidade, da ausência de recursos, e constroem suas ações nesse sentido, reverter tal trajeto modificando suas práticas é um processo muito mais traumático.

Em todos os casos, surgiram argumentos do tipo “é mais fácil criar outro consórcio do que modificar o que já existe” (GISOLFI, 2010); “funcionamos por tanto tempo assim... Pra que mudar agora?” (VIEIRA, 2010); “está funcionando bem do jeito que está” (GIANTOMASSI, 2011).

Dessa maneira, indicam como o conjunto de regras formais e informais produzidas pelos consórcios constrangem as mudanças no interior de suas atividades. O custo da modificação dos instrumentos de pactuação entre os prefeitos, a necessidade de colocar em dia todos os aspectos contábeis dos municípios, o diálogo com as demais Câmaras Legislativas para a aprovação do novo instrumento, a formulação de nova documentação, são alguns dos constrangimentos produzidos pela lei e também pelos hábitos e costumes no interior dessas instituições.

De fato, essa repactuação que a lei coloca como alternativa parece indicar ser muito mais que isso. É preciso construir um consórcio novo, inclusive uma nova cultura organizacional voltada para um novo contexto para esses arranjos.

5.4 O conhecimento da lei como recurso para o reconhecimento de suas possibilidades