Os anos 1990 marcam em Portugal uma série de medidas relacionadas ao tema das imigrações. A primeira delas é a adesão de Portugal ao acordo Schengen em 1991.38 Este fato introduziu Portugal no espaço de liberdade de
circulação para pessoas dos países signatários do acordo e permitiu aos portugueses que circulassem pelos demais Estados participantes do sistema Schengen.
Além da adequação legal e institucional por conta da assinatura do acordo, há uma percepção maior da presença dos imigrantes na esfera pública, seja por conta das manifestações e associações de imigrantes, seja pela presença desses indivíduos na Área Metropolitana de Lisboa39 (PIRES, 2011, p. 103). Essa maior
percepção dos imigrantes teve como consequência, em Portugal, uma melhoria das normas relacionadas à imigração.
Dessa forma, o país, em 1991, começa a estabelecer programas de integração,40 como o Programa Entreculturas (despacho normativo nº 63/1991),
para promover a integração dos filhos de imigrantes e o Secretariado Coordenador dos Programas de Educação Multicultural, uma iniciativa do Ministério da Educação. Dois anos depois, tem início o Programa Especial de Realojamento (conhecido como PER), a Comissão Interdepartamental para a Integração dos Imigrantes e Minorias Étnicas, apesar da Constituição não permitir a utilização do termo Minorias Étnicas.
38 Aprovado pela Resolução da Assembleia da República nº 35/1993 e pelo Decreto do Presidente
da República nº 55/1993.
39 A presença mais destacada ocorre em bairros degradados (PIRES, 2011).
40 Sobre a questão da integração, seguimos o estabelecido por Natália Ribas Mateos (2004, p. 69)
quando assinal:a “Como herramientas de análisis para la comprensión social de la integración subrayamos aquí un enfoque multidimensional (la integración es, a la vez, una problemática socioeconómica y una problemática cultural). Por ello decimos que el proceso de integración social depende básicamente de dos subprocesos: a) estructural (jurídico, igualdad de derechos) y socioeconómico (inserción en el mercado de trabajo y en el sistema de clases) y b) superestructural (integración cultural). La construcción de estos subprocesos se enarca en distintas dimensiones de la integración: en primer lugar, la política (modeladora y, en último lugar, la jurídica (plantea la igualdad de derechos ante la ley) y la económica (la igualdad de los trabajadores en el mercado laboral)”.
Segundo Brubaker (1992), existem dois tipos de fronteira, uma externa, na qual os Estados definem os critérios para permitir a entrada em seus territórios; e outra interna, em que são definidos os termos para a inclusão na cidadania, permitindo o acesso a certos direitos políticos. Pensamos que a fronteira externa representa as políticas de controle, já a interna representa a política de integração, algo que deve ultrapassar a concessão de direitos políticos, pois, apesar de reconhecer que esses direitos são um marco na temática, talvez o principal, há outras formas de integração também importantes na relação imigrantes – Estado receptor, como o exemplo português demonstra.
Tabela 4
Tabela com os conceitos propostos por Bourish
Pluralismo ideológico, a ideologia cívica, a ideologia assimilacionista e o etnismo Ideologias de Integração Cultural (Bourish e Colaboradores) Respeito e Adoção dos Valores Públicos da Sociedade de Acolhimento Respeito aos Valores Privados dos Imigrantes Incentivo à Expressão dos Valores Privados Conteúdo Étnico para a Cidadania Pluralismo
Ideológico Sim Sim Não Não
Ideologia Cívica Sim Sim Sim Não
Ideologia
Assimilacionista Sim Não Não Não
Etnismo Sim Não Não Sim
Formulada de acordo com a exposição do Professor Vala no seminário “A Europa, o Desafio Demográfico e o Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça”, realizado em 2002
Porém, não há sombra de dúvidas de que a medida mais importante tomada no início dos anos 1990 foi o processo de regularização extraordinário, medida necessária após a ausência de ações efetivas do governo português durante a década anterior. Costa (2012, p. 68) afirma que essa ação decorreu do fato da inserção de Portugal no espaço Schegen. Concordamos em parte com a afirmação, pois, como destaca Ribas Mateos (2004, p. 113):
Durante años, las políticas de inmigración de los países europeos de mayor tradición receptora se han caracterizado por su dualidad, es decir, por la división de las políticas según dos criterios: el control fronterizo y la integración de los inmigrantes. El control de fronteras externas a la Unión Europea ha sido indudablemente el objetivo prioritario en todos los estados miembros y el que ha perfilado las líneas fundamentales de la política de inmigración común, configurada a partir del año 1993, cuando se intensificaron las medidas legislativas relacionadas con estas materias. Fue entonces cuando los países europeos adoptaron una política de convergencia basada en el control de flujos y en el cierre fronterizo. El control de los flujos migratorios se fundamenta en el control de fronteras y en la lucha contra el empleo de los extranjeros sin permiso de trabajo y de residencia (con la consecuente detención y devolución).
Mas, há que se salientar o quadro de inação política responsável pela realidade do número de irregulares em Portugal, mesmo com a perspectiva de mudanças que a entrada na CEE traria no campo migratório.
O Decreto-lei 212/1992, responsável pela ação de regularização, resultou em 39166 pessoas que conseguiram regularizar a própria situação em território português, o que demonstra um grande impacto, pois esse número aproxima-se de quase um terço dos imigrantes regulares em 1991 (COSTA, 2012, p. 68), mas como destaca Pires (2011, p. 105), ficaram aquém do previsto, por muitos dos imigrantes não atenderem a um dos requisitos fixados pelo decreto.41
Baganha e Marques (2001, p. 28) afirmam que a realização desses processos demonstra, de forma clara, que o país possuía uma vontade política de incluir os que se encontram em situação irregular no território. Porém, apesar desse fato salientado pela autora, não se pode esquecer de que a medida ter ficado aquém do previsto fez com que o problema persistisse na sociedade
41 O artigo 1º do Decreto fixa as condições de admissibilidade – são elas:
“1 - Os cidadãos não comunitários que se encontrem a residir em território nacional sem autorização legalmente necessária podem, a título excepcional, requerer a regularização da sua situação, desde que a sua entrada no País tenha ocorrido até ao 180.º dia anterior à data da entrada em vigor do presente diploma, disponham de condições económicas mínimas para assegurar a sua subsistência e destas façam prova bastante, designadamente através da comprovação:
a) Do exercício de uma actividade profissional remunerada por conta própria; b) Do exercício de uma actividade profissional remunerada por conta de outrem.
2 - Os cidadãos originários de países de língua oficial portuguesa podem usar da mesma faculdade, na observância das condições expressas no número anterior, ou desde que a sua entrada no País se reporte a data anterior a 1 de Junho de 1986 e se verifique a sua presença continuada em território nacional a partir dessa mesma data, não contando para este efeito ausências de curta duração para assistência à família, férias ou outros motivos excepcionalmente atendíveis.”
portuguesa, não significando uma efetiva inclusão e, ainda mais, criando a necessidade de outros processos de regularização extraordinários.
Tal fato se deve à opção do governo português, condizente com o quadro descrito por Stalker (2002), no qual ele sintetiza o problema da migração, colocando que, por um lado, os governos recebem bem os imigrantes como mão de obra, pois esta lhes permite suprir a necessidade de empregados em determinados campos de atuação que exigem uma formação complexa. E os imigrantes dispostos a atuar nos empregos sem exigência de qualificação, os quais a população local não quer ocupar. Mas, por outro lado, podem querer frear esses fluxos migratórios caso se perceba que podem surgir problemas políticos ou sociais, baseando-se, a partir dessa constatação, em argumentos de soberania e identidade nacionais para restringir esses fluxos.
Portanto, a inclusão não é de todos. Há uma opção clara de quem se deseja inserir. No caso, o governo do PSD, partido que pode ser classificado como de direita, que esteve no poder de 1985 até 1995, sendo o responsável pelas medidas do começo da década. Percebe-se uma forma de ação até certo ponto ambígua, pois inicia uma série de ações e normas que, se por um lado, procuram integrar os imigrantes, por outro, também demonstram uma lógica de controle e de desconfiança em relação aos estrangeiros (PIRES, 2011). Há, portanto, segundo Santos (2004), um duplo viés, de integração dos já estabelecidos,42 com a restrição de entradas de novos fluxos.
Trata-se da inserção em Portugal da mesma lógica adotada por outros países em termos migratórios, mas que nesse país teve especificidades que tornaram o quadro melhor que o do restante da Europa, conforme os diversos relatórios do MIPEX (Migration Integration Policy Index) confirmam.
Porém, mesmo com esse dado, a opção pela segurança é mais forte do que a integração, como fica evidente quando se observa outra norma criada por esse governo, o Decreto-lei 59/1993, responsável pela revogação dos Decretos- leis nº 264-B/1981, 333/1982 e 312/1986, reforçando o caráter de segurança atribuído à regulação dos fluxos migratórios, com medidas que vão desde a criação de centros de instalação temporária para os estrangeiros, local onde eles
42 Reforçamos a nossa escolha de que a integração dos já estabelecidos serve para alguns
deveriam aguardar a decisão sobre a expulsão – ou não, ao reforço do regime de expulsão, com a possibilidade de expulsão por autoridade administrativa; e a criação do crime de auxílio à imigração ilegal.
O decreto-lei expressou a vontade de restringir a vinda de novos estrangeiros, resultando em uma precarização da presença do imigrante não pertencente aos países-membros do acordo Schengen no território português (PIRES, 2011, p. 104). Essa ação política segue a tendência dos países desenvolvidos conforme assinalou Reis (2006, p. 53) “a questão da imigração continua a ser basicamente regulamentada pelo Estado, e é tratada na maioria das vezes como problema de segurança pública e questão de polícia”.
A Professora Baganha (2005, p. 32) destaca os objetivos dessas medidas ao relatar que:
Como foi então afirmado pelo ministro da Administração Interna, o objectivo político era “limitar, de forma criteriosa e prudente, a fixação de novos imigrantes”. Este limite era tendencialmente de zero, como mais tarde o Ministro veio a clarificar: “não receber mais imigrantes sem integrar as comunidades que já existem no país” (citação de Dias Loureiro, no Público, 13 de Novembro de 1993).
Ela ainda diz:
Assim, a primeira regulação explícita dos fluxos migratórios após a entrada de Portugal na Comunidade Europeia tinha como objectivo uma política de “imigração zero”, tão restritiva e selectiva nas entradas que, na prática, estancasse o fluxo migratório (excepto para efeitos de reunificação familiar) e impedisse a fixação de ilegais em território nacional.
Entretanto, tal ação não surtiu efeito nos anos 90, pois o Estado, em diversas ocasiões, não tomou medidas para garantir a efetividade da lei. Entretanto, tais medidas representam a possibilidade de um grande prejuízo para os imigrantes em Portugal. Ao mesmo tempo em que são adotadas medidas precarizadoras da condição de um grupo de imigrantes, outros grupos recebem uma melhoria em suas condições ao serem regulados pelo Decreto-lei nº 60/1993, que definiu um novo regime legal de entrada e permanência dos cidadãos comunitários.
Fica evidente que há uma clara distinção entre os imigrantes por conta de sua origem. Numa posição privilegiada estão as pessoas oriundas dos países membros do acordo Schengen e de outros países ricos, como Estados Unidos e Canadá. Isto é evidente com os Decretos-lei 59 e 60, ambos de 1993, sendo capaz de dar um lugar político muito diferente para pessoas que tomam a mesma atitude, isto é, procuram Portugal para viver43 (DIAS N, 2012). Depois desse
grupo dos países ricos, há os imigrantes advindos dos PALOP e do Brasil, por conta das relações históricas, favorecimento este previsto na própria Constituição portuguesa, em que há o favorecimento das relações com países que possuem uma maior vinculação histórica com Portugal. Por último, ficaram os imigrantes extracomunitários de países que não possuem uma relação vinculada ao passado colonial com Portugal, sendo diretamente atingidos pelas ações de limitação de entrada realizadas.
A busca pela imigração zero atinge diretamente aos dois últimos grupos. O discurso e a legislação dos temas migratórios relacionados aos não desejados44
estava centrado em questões de segurança, como o controle das fronteiras45
(COSTA, 2012, p. 72).
A própria ideia da regularização é permeada por esse viés de segurança, pois permite em 1992/1993 que se conheça e regule quem já estava dentro do território português, reforçando o controle sobre essa população até então marginal.
Apesar do discurso da direita ser caracterizado pelo medo em relação ao estrangeiro, vale destacar que a posição contrária à entrada de imigrantes também ocorre pelo fato de, mesmo num contexto de defesa da desregulamentação do trabalho, estes precarizarem as relações trabalhistas, algo que nenhum partido advoga, conforme salienta Hobsbawn (2000, p. 87):
43 A distinção é tão evidente que alguns autores falam em políticas migratórias apenas para os
indivíduos que não são originários de países pertencentes ao espaço comunitário ou dos países mais desenvolvidos.
44 O fato de os brasileiros e dos países do PALOP possuírem algumas vantagens, não significa
que fossem grupos desejados. No caso dos brasileiros, há uma distinção entre os que eram bem formados e assumiam posições privilegiadas no mercado de trabalho, com os que vinham para trabalhos que exigiam uma baixa escolarização. O primeiro grupo é bem recepcionado; já o último sofre com a sua posição no mercado e na sociedade.
45 Obviamente que não estamos falando de uma mudança radical na substituição de termos,
conforme afirmou Badiou (2001) quando disse que estavam eliminando o termo trabalhador ou proletariado e que o termo imigrante assume esse papel.
Por razões políticas e práticas, e a despeito de todas as conversas a propósito da flexibilização dos mercados de trabalho, nenhum governo acredita seriamente que deveria implementar tal política a ponto de reduzir os salários italianos ou britânicos aos níveis dos salários cambojanos ou chineses, pois as consequências políticas e sociais seriam intoleráveis.
Ele ainda acrescenta que (2000, p. 87-88) a imigração
traz de volta à grande questão do conflito entre forças capitalistas, favoráveis à remoção de todas as barreiras, e as forças políticas, que basicamente atuam por intermédio dos Estados Nacionais e não são obrigadas nem escolhem deliberadamente regulamentar esses procedimentos. O conflito se dá porque as leis do desenvolvimento capitalista são simples: maximizar a expansão, os lucros e o aumento de capital. No entanto, as prioridades dos governos e das populações organizadas em sociedade são diferentes por sua própria natureza e, em certa medida, conflitantes.
Todos esses pontos explicitam uma lógica política conservadora que, no caso português, marca a égide do PSD. Dessa forma, há uma caracterização que delimita as tendências da direita e, a contrário senso, da esquerda, em Portugal, em relação aos imigrantes, conforme explica Pires (2011, p. 106):
O governo de Direita lança as estruturas e as opções políticas que irão ser replicadas com variações, pelos sucessivos governos da mesma cor partidária. Ao mesmo tempo, durante esta legislatura, os partidos de esquerda começam a demarcar-se dos partidos de direita. A lógica e o enquadramento da imigração estrutura-se em torno dos princípios próprios a partidos de esquerda, isto é, promoção da igualdade de direitos e de inclusão na sociedade nacional, defesa dos direitos humanos, luta contra a discriminação etc.
Resta ainda destacar que no período do PSD ocorrem a reforma do regime legal do SEF e a legislação referente aos centros de acolhimento temporário (Lei 34/1994). Ambas as medidas são no sentido de uma melhor operacionalização das normas criadas, evidenciando o fim do período da inação ou do laissez faire,
b) O PS no Poder
Em 1995, há uma significativa mudança no cenário político português com a eleição de uma maioria parlamentar do Partido Socialista. A esquerda, conforme destacamos, possui um discurso político mais integrador dos grupos marginais, fazendo com que as medidas que adotam, via de regra, possuam um caráter menos excludente do que as realizadas pela direita. Portanto, a esquerda representou, em termos de integração, uma melhora no sistema português.
Mas, no caso em questão, isso não significou a alteração da opção por um controle efetivo de fronteiras para a redução dos fluxos (PIRES, 2011, p. 107). Tal opção decorre dos compromissos assumidos pelo país em nível europeu. Por conta disso, Costa (2012) não vê uma distinção entre as ações realizadas pelo PS, no começo do governo, e as adotadas pelo PSD. O referido autor só vislumbra uma mudança em 1998.
Independente da forma de visualizar a questão, a primeira ação tomada pelo governo foi defrontar a realidade de imigrantes irregulares no território português. Por conta disso, realiza-se em 1996 (Lei 17/1996) um novo processo de regularização. Isso demonstra, por si só, que as leis de regulação de fluxos não funcionavam, levando a adoção da política de regularização como forma de solucionar, pelo menos parcialmente, a questão.
Pires (2011, p. 107) destaca que isso se deve aos “interesses ligados ao mercado de trabalho das entidades patronais”, levando a uma não atuação efetiva por parte do governo no controle fronteiriço e na aceitação do emprego desse imigrante irregular.
Porém, além desse fato, a própria entrada de Portugal no espaço Schengen tende a potencializar a questão da entrada de irregulares, pois, além de ter se tornado um local mais atrativo para os imigrantes, contexto no qual o país empreendeu recursos com vistas a grandes obras, a regulação das fronteiras foge da lógica estritamente nacional, como salienta a Professora Baganha (2005, p. 34):
O legislador parece não se ter apercebido de que a entrada de Portugal no Espaço Schengen abria as portas do país aos titulares de vistos de curta duração emitidos por um qualquer país do
Espaço Schengen. Esta perda de controle de um dos mais importantes mecanismos de regulação dos fluxos teve como consequência a formação de uma nova bolsa de ilegais, desta vez provenientes de países com os quais Portugal não tinha quaisquer vínculos históricos ou ligações económicas, os países do Leste Europeu.
Sobre essa segunda regularização extraordinária, Costa (2012, p. 72) diz que isso
Viria a demonstrar não apenas que existiam contingentes significativos de pessoas a entrar em Portugal irregularmente, mas também que estas se integravam facilmente no mercado de trabalho e que a sua permanência em território português estava relativamente facilitada e era susceptível de se prolongar no tempo.
Independente da justificativa, o processo demonstra que, apesar do domínio significativo de pedidos de regularização de nacionais dos PALOP (Cerca de 66%), percebe-se o início da mudança no perfil migratório em Portugal, pois o país começa a atrair nacionais de um número muito maior de países, semelhante ao que ocorre no restante dos países do espaço Schengen.
Porém, apesar das semelhanças com a medida adotada pelo PSD, fica evidente que o PS procurou uma maior participação da sociedade civil, buscando o apoio. Essa é uma característica distintiva entre a direita e a esquerda na organização das políticas migratórias em Portugal.
Outro quadro de sensível distinção é o avanço da integração dos imigrantes.46 Em 1996 foi criado o Alto Comissário para a Imigração e as Minorias
Étnicas (ACIME – Decreto-lei nº 8-A), que desenvolverá a regulação de imigrantes em nível nacional, fundamental para a incorporação da sociedade civil nos programas relacionados a integração (PIRES, 2011, p. 109), o decreto-lei (50/1996) sobre o acesso ao direito de voto para certas nacionalidades em nível
46 Para afirmarmos essa distinção, além da afirmação de autores como Pires (2011), foi seguido o
modelo descrito por Ribas Mateos (2004, p. 69) quando esta descreve “Como herramientas de análisis para la comprensión social de la integración subrayamos aquí un enfoque multidimensional (la integración es, a la vez, una problemática socioeconómica y una problemática cultural). Por ello decimos que el proceso de integración social depende básicamente de dos subprocesos: a) estructural (jurídico, igualdad de derechos) y socioeconómico (inserción en el mercado de trabajo y en el sistema de clases) y b) superestructural (integración cultural). La construcción de estos subprocesos se enarca en distintas dimensiones de la integración: en primer lugar, la política (modeladora y, en último lugar, la jurídica (plantea la igualdad de derechos ante la ley) y la económica (la igualdad de los trabajadores en el mercado laboral)”.
local e sob a condição de reciprocidade e, principalmente, a extensão do rendimento mínimo aos estrangeiros (Decreto-lei 19-A/1996).