Uttrykte behov og tiltak i samarbeidet

A partir de 1986, o cenário internacional do mercado petrolífero é alterado. Os preços do barril de petróleo caíram de um patamar de US$ 30 a 40 para um nível de US$ 12 a 20. Esse novo período, denominado “contrachoque do petróleo”, colocou em xeque os programas de substituição de hidrocarbonetos fósseis e de uso eficiente da energia em todo o mundo.

Nos anos que se seguiram, uma combinação de fatores como os baixos preços pagos aos produtores de álcool e a diminuição do volume de recursos públicos transferidos ao setor, fez com que a produção se estagnasse. A produção de álcool manteve-se em níveis praticamente constantes, atingindo 11,8 bilhões de litros na safra 1985-86; 10,5 bilhões em 1986-87; 11,5 bilhões em 1987-88; 11,7 bilhões em 1988-89 e 11,9 bilhões em 1989-90. As produções brasileiras de açúcar no período foram de 7,8 milhões de toneladas na safra 1985-86; 8,2 milhões em 1986-87; 7,9 milhões em 1987- 88; 8,1 milhões em 1988-89 e 7,3 milhões de toneladas em 1989-90. As exportações de açúcar, por sua vez, reduziram-se nesse período, passando de 1,9 milhões de toneladas na safra 1985- 86 para 1,1 milhões de toneladas na safra 1989-90. (PAIXÃO, 1995).

Desta forma, o crescimento desenfreado da demanda por álcool hidratado, resultante de uma manutenção artificial do preço do álcool relativamente mais atrativo do que a gasolina para os consumidores, e da manutenção de menores impostos nos veículos a álcool, provocou uma crise de desabastecimento na entressafra 1989-90, que afetou significativamente a credibilidade do programa, e que associado ao baixo preço do petróleo, provocou uma derrocada na venda de veículos movidos à álcool nos anos seguintes. (Gráfico 2.2.2)

Shikida (1998) acrescenta que essa queda nas vendas resultou de fatores como a falta de confiança na garantia do abastecimento de álcool, o aumento gradativo do preço do álcool hidratado em relação ao da gasolina, e a diminuição do estímulo de menor IPI. Deste modo, não coube outra saída à indústria automobilística senão diminuir a produção de veículos a álcool e aumentar a produção de veículos a gasolina, redirecionando, assim, suas trajetórias tecnológicas. (Tabela 2.2.2)

GRÁFICO 2.2.2 Comparação entre a venda de veículos leves com motores a gasolina e a álcool entre 1979 e 1999.

Fonte: Associação Nacional dos Fabricantes de Veículos Automotores - ANFAVEA, 2001.

TABELA 2.2.2 Produção de veículos no Brasil entre 1979 e 2004. Anos Produção total de

veículos Veículos a álcool Participação dos veículos a álcool em relação ao total (%) 1979 1.127.966 4.624 0,41 1980 1.165.174 254.015 21,80 1981 780.841 128.828 16,50 1982 859.270 237.585 27,65 1983 896.454 592.984 66,15 1984 864.652 560.492 64,82 1985 966.706 642.147 66,43 1986 1.056.332 699.183 66,19 1987 920.071 460.555 50,06 1988 1.068.756 569.310 53,27 1989 1.013.252 398.275 39,31 1990 914.466 83.259 9,10 1991 960.219 150.877 15,71 1992 1.073.861 193.441 18,01 1993 1.391.435 264.651 19,02 1994 1.581.389 142.760 9,03 1995 1.629.008 40.484 2,49 1996 1.804.328 7.732 0,43 1997 2.069.703 1.273 0,06 1998 1.586.291 1.451 0,09 1999 1.356.714 11.314 0,83 2000 1.691.240 10.106 0,60 2001 1.817.116 19.032 1,05 2002 1.791.530 56.594 3,16 2003 1.827.038 84.173* 4,61

* o ano de 2003 inclui veículos com motor flexível entre os veículos movidos a álcool. Fonte: ANFAVEA, 2005.

A crise de abastecimento de álcool somente foi superada com a introdução no mercado do que se convencionou chamar de mistura MEG, que substituía, com igual desempenho, o álcool hidratado. Essa mistura (60% de etanol hidratado, 34% de metanol e 6% de gasolina) obrigaria o país a realizar importações de etanol e metanol (que no período entre 1989-95 superou a 1 bilhão de litros) para garantir o abastecimento do mercado ao longo da década de 1990.

Face a esta reação do mercado, dada pela combinação da diminuição da produção de veículos a álcool e redirecionamento do consumidor para o veículo a gasolina, a crise do Proálcool ganhou proporções que, segundo Shikida (1998), certamente comprometem todo o arranjo institucional elaborado para o êxito deste programa. Isto, não só no curto prazo, como também no longo prazo.

A terceira fase do Proálcool, portanto, foi o período que se estende de 1987, ano em que o Estado entrou com apenas 3% dos investimentos totais no programa, até a sua desregulamentação, que se inicia em 1990, com a extinção do IAA e as primeiras medidas para a liberalização dos preços, e chega até 2001, onde mudam-se as regras para a distribuição de álcool e derivados de petróleo no país. O principal elemento característico desta fase foi a forte retração dos recursos públicos para financiar o Proálcool, associado às incertezas acerca da continuidade deste Programa de governo. (PAIXÃO, 1995).

Para Shikida (1998) o “gargalo”, oriundo da crise do petróleo, e que foi vital para a criação e posterior expansão do programa, desapareceu naquele momento. Assim sendo, desapareceu a justificativa diante da população brasileira para manter o corporativismo em torno desse programa.

Segundo o mesmo autor, essa situação foi bem caracterizada na época (1996) por um artigo publicado pelo jornal “A folha de São Paulo”, que no título dizia: “PROÁLCOOL gera R$ 1,3 bi de prejuízo por ano e mantém 1,3 milhões de empregos”. Neste artigo era relatado que uma das estratégias que o Estado adotava para manter o Proálcool era obrigar a Petrobrás a comprar o álcool combustível a um preço maior do que o estabelecido para venda às distribuidoras e postos de serviços, um prejuízo que o Estado arcava por ser sócio majoritário daquela empresa, que inclusive era obrigada, na época de maior consumo de álcool combustível, a exportar os

excedentes de gasolina, refinados por ela, a preços não convenientes, inferiores até mesmo aos preços de importação do etanol, na época crítica.

De acordo com Belik (1992), como o Estado deveria cobrir tal diferença de custo através da Conta-Álcool – dada pela equação do preço de venda do álcool (anidro+hidratado) ao consumidor menos o custo final do álcool combustível – e, sendo os recursos gerados insuficientes para cobrir tais despesas, o que ocorreu novamente foi a transferência do ônus financeiro dessa atividade para a Petrobrás.

Em abril de 1995, de acordo com Abreu (1996 apud SHIKIDA, 1998), o déficit acumulado atingiu mais de 2 bilhões de dólares, exclusivamente devido à Conta- Álcool, e correspondendo a quase metade do total de investimentos da Petrobrás, o que explica sua posição contrária ao programa na época.

No entanto, a segunda metade desta fase também foi marcada por uma grande expansão da exportação açucareira, que passou de 1,1 milhões de toneladas no início da década de 1990, para mais de 10 milhões de toneladas em 2000, ano em que a produção de cana ultrapassou os 306 milhões de toneladas, bem acima dos 223 milhões do início da década anterior, o que mostra que o setor vem se recuperando mesmo com a ausência da gestão/regulação estatal, graças a forte modernização tecnológica que vinha ocorrendo no setor desde o final da década de 1980.

Segundo depoimentos de usineiros, o afastamento do Estado na regulação do setor e a diminuição dos mecanismos de proteção provocaram uma redução da margem de lucro das empresas de 25% para 3% na década de 1990. (JORNALCANA, 1997 apud SCOPINHO, 2003). Mesmo assim, hoje o setor agroindustrial canavieiro nacional apresenta os menores custos de produção de açúcar e de álcool do mundo, sendo altamente competitivo no mercado internacional.

Há que se considerar, no entanto, que a desregulamentação do setor não significou no todo um descolamento do Estado com relação ao setor, pois essa relação polêmica, ainda que pontual, continua existindo e sendo responsável por dezenas de episódios controversos nos últimos anos, como a criação de frotas-verdes, a inconstitucional regulamentação das queimadas, a oscilante adição de álcool na gasolina, entre outros.

Voltando a análise sobre o papel dos atores sociais, Moraes (2000) argumenta que com a redemocratização do país, passou a existir uma crítica muito forte ao

Proálcool por parte dos agentes que não participaram de seu processo de criação. Mesmo havendo os que reconheciam que o programa tinha aspectos interessantes, a imagem formada pela sociedade sobre ele era extremamente negativa, não só pela forma ditatorial como foi criado, como também pelas constantes notícias veiculadas na mídia ao longo do tempo sobre as questões dos subsídios, do endividamento das usinas, de sonegação fiscal, de problemas trabalhistas (incluindo trabalho infantil), que contribuíram para enfraquecer o programa. Pelo lado econômico, a queda nos preços do petróleo tornou difícil a sustentação do Proálcool perante a opinião pública, ainda mais considerando a crise em que passava o país e o fato de o álcool depender de suporte oficial para competir com a gasolina.

Desta forma, alguns atores do setor canavieiro perceberam que a retomada do programa em um ambiente democrático, associado a uma crise econômica, não poderia ser feito da mesma forma e através dos mesmos canais existentes na época de sua criação. As arenas decisórias haviam mudado, e essa percepção alterou completamente o modo de pressionar pelos interesses.

A partir daí emergiram atores e arenas decisórias que na época de criação do Proálcool não tiveram nenhuma influência nas escolhas das políticas, como os trabalhadores35, os pequenos fornecedores de cana, e as manifestações públicas (ainda que figurativos), enquanto outros tiveram sua influencia reduzida.

Para Helfand (1994 apud MORAES, 2000), no período 1964-84, os principais atores em ordem de importância eram o Ministério da Economia, o Banco do Brasil, o Banco Central, e o Ministério da Agricultura, enquanto que as principais arenas decisórias eram os altos escalões do governo e os contatos pessoais. No período 1985- 94, o autor identifica como principais atores o Ministério da Economia (que manteve sua posição praticamente inalterada), o Banco do Brasil e o Banco Central (que tiveram sua importância relativa reduzida), tendo aumentado o poder do Ministério da Agricultura e das Comissões de Agricultura do Congresso. Em relação às arenas decisórias, nota-se uma redução acentuada da importância dos escalões oficiais e dos contatos pessoais, e aumento significativo do Congresso e das demonstrações públicas.

35

Sobre esse aspecto concordamos com a visão de Helfand (1994) citado por Moraes (2000), que afirma que trabalhadores, pequenos produtores rurais e consumidores, apesar de aparecerem mais a partir desse período, continuam à parte dos processos decisórios.

É importante lembrar também o papel que a Associação dos Engenheiros da Petrobrás (AEPET) desempenhou no período de crise, manifestando-se contrária a manutenção do Proálcool, dados os prejuízos, descritos anteriormente, que o programa vinha trazendo à empresa. Outro ator de vulto que saiu de cena em 1990, por decreto do governo Fernando Collor, foi o Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA), que já vinha sendo enfraquecido desde a instituição da Comissão Executiva Nacional do Álcool (CENAL) que lhe tomara boa parte de suas funções. Um decreto que também extinguiu o PLANALSUCAR, que como vimos era um importante programa voltado à pesquisa agronômica na lavoura canavieira.

Frente ao fortalecimento do Congresso Nacional e da ação política, após a Constituição de 1988, os atores privados moveram-se no sentido de mais uma vez conseguir canalizar seus interesses no novo cenário, promovendo a criação da “Frente

Parlamentar do Setor Sucroalcooleiro”, em 1996, uma coligação suprapartidária,

formada por parlamentares de todos os estados canavieiros do país, que representa a defesa dos interesses dos Estados produtores no congresso.

Por sua vez, os governos dos Estados e os prefeitos, que nas fases anteriores não tiveram papéis relevantes, emergem como importantes agentes de pressão, na medida em que, segundo Moraes (2000), “reconhecem” a importância da agroindústria canavieira como fonte de receita e de empregos para seus estados e municípios.

Na verdade é óbvio que eles não “reconhecem” essa importância de uma hora para outra, o fato é que frente à descentralização do Estado, promovida também pela constituição de 1988, os governos estaduais e as prefeituras passaram a ter um papel maior nas arenas de decisão, ocorrendo, portanto, um deslocamento da pressão exercida pelo setor privado, que antes ia em direção ao Governo Federal, através de suas agencias burocráticas, e agora passava a se concentrar nos governos municipais e estaduais, e onde as ameaças de abandono da região passaram a ter papel fundamental como instrumento de pressão econômica sobre essas instancias governamentais.