Samarbeidsformer

Em janeiro de 1973, os preços do petróleo (OPEP) situavam-se em US$ 2,59 o barril de 159 litros. Logo após a Guerra Árabe-Israelense, em janeiro de 1974, quando eclodiu o choque do petróleo, estes preços subiram para US$10,95, uma elevação de 322% em um único ano. Deste modo, se em 1973 a importação do petróleo e dos seus derivados representavam respectivamente 9% e 11% do valor total das importações, em 1975 tais proporções se elevariam para, respectivamente, 22% e 23%. (SANTOS, 1993)

De acordo com Paixão (1995), esta depreciação dos termos de troca nacionais trouxe uma série de constrangimentos para a política de substituição de importações que estava sendo encaminhada pelo então governo do general Ernesto Geisel, após o lançamento do II Programa Nacional de Desenvolvimento (PND), que previa a

implantação e expansão de uma série de setores produtivos de cunho energético- intensivo como a indústria de alumínio, siderurgia, papel e celulose, química e petroquímica. Assim, a questão do gargalo energético se situava como um dos problemas centrais a ser resolvido pelo governo autoritário neste período. Dentre as várias políticas implementadas para a superação desta crise financeiro-energética, figurou o Programa Nacional do Álcool.

No entanto, segundo o mesmo autor, ainda que a restrição à importação do petróleo tenha tido um papel fundamental, a existência do Proálcool não pode ser plenamente compreendida sem que levemos em consideração o tradicional poderio político detido pela classe dirigente do setor sucroalcooleiro (usineiros e fornecedores de cana) e o momento de ameaças pelo qual passava este setor produtivo no começo dos anos 70.

Desde 1974, já antevendo a crise, os produtores açucareiros (principalmente os paulistas) já vinham propondo ao governo a volta da mistura do álcool à gasolina34. O processo decisório que levou à promulgação do Proálcool, entretanto, não foi linear tendo sido necessária uma série de articulações entre os diversos agentes públicos e privados, definindo tanto as responsabilidades de cada um no desenvolvimento do programa como, principalmente, quem no fim das contas iria arcar com os custos do Proálcool, no que acabou sendo, em grande medida, o Governo Federal e a PETROBRÁS.

No ano-safra de 1973-1974 o nível de ociosidade das destilarias brasileiras chegava a 38%, sendo que nas unidades destiladoras paulistas este nível chegava a praticamente 50% . Em 1975 o governo brasileiro, em conjunto com o empresariado do setor açucareiro, amadureceu a idéia de ampliar o percentual da mistura carburante do álcool à gasolina, até que no final deste ano, em uma concomitante situação de alta do preço do petróleo e de baixa do preço do açúcar, o governo Geisel lançou o Programa Nacional do Álcool, o Proálcool.

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O Brasil, no período que vai de 1942 a 1946, chegou a misturar até 42% de álcool carburante à gasolina. Isto ocorreu por duas razões, ambas seqüelas da II Guerra Mundial. A primeira razão era decorrência das restrições às importações de petróleo e gasolina. A segunda razão decorria das restrições econômicas e logísticas para a exportação do açúcar. A partir da II Guerra, todavia, país reduziu crescentemente o percentual da mistura carburante até chegar a 2,9% em todo o país e a 7% em São Paulo no início dos anos 70. (PAIXÃO, 1995).

Segundo Shikida (1998), a “orquestração” de interesses para viabilizar o Proálcool englobou os empresários das usinas e destilarias, o Estado, o setor de máquinas e equipamentos, e a indústria automobilística. Para os usineiros tratava-se de diversificar a produção, de criar um novo mercado diante das freqüentes crises da economia açucareira.

O Programa Nacional do Álcool ou Proálcool foi criado em 14 de novembro de 1975 pelo decreto n° 76.593, com o objetivo de estimular a produção do álcool, visando o atendimento das necessidades do mercado interno e externo e da política de combustíveis automotivos. De acordo com o decreto, a produção do álcool oriundo da cana-de-açúcar, da mandioca ou de qualquer outro insumo deveria ser incentivada por meio da expansão da oferta de matérias-primas, com especial ênfase no aumento da produção agrícola, da modernização e ampliação das destilarias existentes e da instalação de novas unidades produtoras, anexas a usinas ou autônomas, e de unidades armazenadoras. (PAIXÃO, 1995).

As justificativas oficiais, segundo Scopinho (2003), afirmavam que o programa havia sido criado com os objetivos econômicos de expandir a produção de álcool carburante para reduzir gastos com a importação do petróleo, aliviando o déficit da balança comercial e introduzindo modificações na matriz energética nacional.

A Comissão Nacional do Álcool (CENAL), na época, elencou os 5 objetivos básicos do Proálcool: a) economia de divisas mediante a redução da importação do petróleo para a produção da gasolina e de matérias-primas; b) redução das disparidades regionais de renda mediante do alargamento da produção para diferentes regiões do Brasil com baixo nível de ocupação produtiva. Neste item previa-se a produção de álcool de mandioca o que, de certo modo, democratizaria o programa visto que esta raiz é produzida majoritariamente por pequenos produtores (o que não deu certo); c) redução das disparidades individuais de renda através da maior ocupação da mão-de-obra no setor agrícola em uma atividade que supostamente pagaria salários mais elevados que a média do setor agrícola; d) crescimento da renda interna com uma ocupação mais intensiva da terra e da mão-de-obra até então vistas como ociosas e; e) expansão da indústria de bens de capital (tratores, máquinas agrícolas, fábricas produtoras e construtoras de destilarias, indústria química, etc.) mediante a elevação da demanda do setor sucroalcooleiro.

Com sua instituição, os usineiros criaram o seu mais importante campo privado de articulação de interesses políticos e econômicos, capaz de tornar o setor sucroalcooleiro um dos mais importantes da economia nas décadas de 1970 e 1980, principalmente na região de Ribeirão Preto que, na época, ficou conhecida como a “Califórnia Brasileira” (ALVES, 1991; SCOPINHO, 2003). Essa região compõe a parte mais expressiva, em termos de cana-de-açúcar, da Bacia Hidrográfica do rio Mogi- Guaçú, que continha (e ainda contém), na opulência da “Califórnia Brasileira”, os bolsões de miséria e pobreza dos pequenos municípios canavieiros “cidades-dormitórios de bóias-frias”, que destacavam uma das críticas sociais que o programa sofria, principalmente por não conseguir atender as necessidades sociais da grande população envolvida direta ou indiretamente com a atividade canavieira regional.

Como grande parte das usinas não possuía destilarias anexas, sendo que a maioria se concentrava no estado de São Paulo, e diante de linhas de crédito em condições extremamente favoráveis, o Estado, ao implementar o programa, possibilitou, além da ampliação das plantas industriais, a própria manutenção da estrutura tradicional da agroindústria canavieira, assentada na produção integrada, na propriedade fundiária e no próprio paternalismo estatal. (RAMOS, 1999a).

Segundo Paixão (1995), logo após o lançamento do Proálcool surgiu uma série de problemas ecológicos que demoraram a receber um tratamento adequado como, por exemplo, a derrama do vinhoto e da água de lavagem da cana nos rios. No entanto, essa primeira fase do programa, que foi de 1975 até 1979, apresentou resultados econômicos e sociais significativos, com o aumento do número de destilarias, um crescimento de mais de 530% na produção de álcool, e de cerca de 30% na produção de açúcar, um crescimento na área colhida de 1.969 mil hectares para 2.599 mil hectares, passando de 91.525 mil toneladas de cana colhida para 148.651 mil toneladas, além da geração de um enorme número de postos de trabalho no campo e nas indústrias. Entre 1975 e 1979 foram investidos US$ 2.116,78 milhões, sendo que destes quase 75% foram gastos públicos.

De acordo com Shikida (1998), o Estado, além do papel de ter que minimizar as incertezas inerentes ao Programa Nacional do Álcool, frente à sociedade e aos próprios empresários, assumiu um importante papel como fornecedor de crédito nesses empreendimentos, tomando para si a função do capitalista (tomador de risco). A maior

parcela dos recursos públicos voltados para o financiamento do programa era proveniente do Orçamento Monetário Nacional, sendo administrados no âmbito do Banco Central, tendo como base a subconta PROÀLCOOL do Fundo Geral para a Agricultura e Indústria – FUNAGRI. Também houve recursos provenientes de agencias financiadoras internacionais - Banco Mundial -, com o aval do Instituto do Açúcar e do Álcool - IAA.

Nesta fase inicial do programa, o esforço foi dirigido, sobretudo para a produção de álcool anidro para a mistura com a gasolina, sendo que o esforço principal coube às destilarias anexas. Os primeiros carros movidos exclusivamente a álcool, entretanto, surgiram apenas em 1978. Por outro lado, a meta fixada no início do programa, de 3 bilhões de litros de álcool até a safra 1979/80, foi superada em 13% naquela safra.

Na região estudada, segundo Scopinho (2003), apesar do crescimento significativo da produção canavieira, acentuaram-se as desigualdades sociais. A partir da instituição do Proálcool, ocorreram à redução do plantio de gêneros alimentícios básicos, a concentração da propriedade fundiária e da renda, o crescimento da utilização do trabalho sazonal e o aumento do número de trabalhadores assalariados rurais (bóias- frias), a intensificação dos movimentos migratórios e a alteração de seus fluxos, a aceleração do êxodo rural e a urbanização favelada.

No ano de 1979, ocorre um segundo choque internacional do petróleo, agora em meio à guerra entre Irã e Iraque, onde os preços pularam para um patamar de US$30,00 o barril, o que se manteve durante a primeira metade dos anos 80. Na Balança Comercial brasileira, os custos relativos do petróleo e de seus derivados passaram para 49% e 53% do valor total das importações, respectivamente. Concomitantemente o Governo norte-americano promoveu uma brusca elevação dos juros ampliando a dívida externa de países como o Brasil, que haviam contraído compromissos externos com taxas de juros flutuantes, comprometendo ainda mais as nossas contas. Estas mudanças serviram para estimular o Governo a expandir o Proálcool.

Neste mesmo ano, o governo federal promulgou a segunda etapa do Proálcool apontando para a produção do álcool, não mais como mero complemento a ser adicionado à gasolina (o álcool anidro), mas como combustível propriamente dito (o álcool hidratado). Foram criados organismos como o Conselho Nacional do Álcool -

CNAL e a Comissão Executiva Nacional do Álcool - CENAL para agilizar o programa. A produção alcooleira atingiu um pico de 12,3 bilhões de litros em 1986-87, superando em 15% a meta inicial do governo de 10,7 bilhões de litros/ano para o fim do período. A proporção de carros a álcool no total de automóveis de ciclo Otto (passageiros e de uso misto) produzidos no país aumentou de 0,46% em 1979 para 26,8% em 1980, atingindo um teto de 76,1% em 1986. (PAIXÃO, 1995).

Nessa segunda fase, verificaram-se três movimentos – não estanques – importantes para uma maior alavancagem do Proálcool. Primeiro, no âmbito da agroindústria canavieira, intensificou-se a produção de álcool hidratado a partir da expansão das destilarias autônomas – estas independentes das usinas existentes e voltadas unicamente para a produção alcooleira. Durante a primeira fase do Proálcool a produção de álcool anidro aumentou quase 12 vezes, enquanto a produção de álcool hidratado duplicou. Ao revés, durante a segunda fase a produção de álcool anidro não chegou nem a duplicar, enquanto a produção de álcool hidratado aumentou quase 13 vezes. (SHIKIDA, 1998).

Ao contrário da primeira fase do Proálcool, quando foram relatados somente objetivos sócio-econômicos, a segunda etapa do Programa incluía como um de seus propósitos a questão ambiental. Desta maneira, as perspectivas de evolução do Proálcool traziam a preocupação com o zoneamento agrícola nos Estados produtores, a fim de evitar a substituição de culturas alimentares pela cana-de-açúcar, e normas de controle da poluição, principalmente o vinhoto, um perigoso agente poluente (quando não tratado) subproduto da destilação do álcool, que vinha destruindo rios e lençóis freáticos em todo o país. Outro fator que passou a ser apontado como justificativa para a expansão do Proálcool foi a redução da poluição nas grandes cidades. Este último argumento foi um dos que ganhou mais relevância no discurso patronal em um período recente. (PAIXÃO, 1995).

Apesar do fato de que a produtividade agrícola manteve-se constante no período, a área colhida com cana cresceu em 45% e a quantidade de cana colhida cresceu em 50% no país, nas unidades agroindustriais paulistas, entre os anos-safra 1980-1981 e 1986-1987, a produtividade agroindustrial evoluiu 12,51%, frente a uma elevação de apenas 9,9% da capacidade de moagem das unidades produtivas, o que

mostra que pelo menos no Estado de São Paulo, a produtividade global do processo produtivo teve uma ligeira vantagem sobre a evolução da capacidade produtiva.

No âmbito do Estado, assim como na primeira fase, onde o governo ofereceu preços remuneradores, linhas de crédito e garantias de compra, nesta segunda fase a Petrobrás continuou responsável pela comercialização do álcool, dando aos empresários garantia de compra do produto, além de dividir com os produtores parte dos custos de estocagem. Como estimulo ao uso do veículo movido exclusivamente a álcool, foram tomadas medidas como redução de impostos e o estabelecimento de um limite de preço ao consumidor de álcool hidratado de 65% em relação ao preço da gasolina – para compensar a equivalência energética entre o álcool e a gasolina, que se mantinha em torno de 0,75 litros de gasolina para cada litro de álcool. Definiu-se também a obrigatoriedade de adicionamento de 22% de álcool anidro à gasolina, além de melhorias nos preços do álcool, através da redução da paridade com açúcar (que era de 60 kg de açúcar por 44 litros de álcool, para 60 kg de açúcar por 38 litros de álcool), e ampliação das fontes de financiamento para o setor. (SHIKIDA, 1998).

O Proálcool, no período 1980 e 1987, consumiu US $ 8296,26 milhões de recursos sendo que deste montante 91% foi feito entre 1980 e 1984 (US $ 4.483,62 milhões). Dos recursos totais investidos neste período, 55,51% foram recursos públicos e 44,49% foi proveniente do setor privado. Esse foi o período em que o programa atingiu seu auge em termos de volume de recursos investidos, quantidade de veículos à álcool fabricados e vendidos e em termos da própria confiabilidade do público consumidor.

Fazendo um balanço sobre seus efeitos sociais e ambientais, Paixão (1995) argumenta que apesar dos empregos gerados em suas duas primeiras fases, o Proálcool trouxe em seu esteio a concentração fundiária. O agigantamento das unidades produtivas, a busca de uma maior autonomia no fornecimento de matéria-prima, a busca da permissão de maiores cotas de produção por parte do governo, a especulação com a terra, dentre outros fatores trouxeram um crescimento do tamanho das propriedades agrícolas onde o Proálcool se implantou. Isto expulsou pequenos produtores e posseiros da terra, trazendo a sua proletarização. Do mesmo modo, o Proálcool trouxe consigo um aumento da monocultura canavieira. Ainda que a expansão do Proálcool tenha se dado na sua maioria em áreas ocupadas por pastagens ou desocupadas, em muitas regiões a

produção de alimentos foi fortemente atingida, aliás, acompanhando o próprio processo de concentração fundiária. Mesmo que os produtores sucroalcooleiros aleguem que fazem rotação de culturas, quando da renovação dos canaviais, esta rotação é feita em uma pequena parte do ano, sendo que não poucas vezes sequer chega-se a colher o que se plantou, reincorporando-se simplesmente à massa verde ao solo.

Ainda segundo o mesmo autor, do ponto de vista ambiental o Proálcool apresenta resultados controversos. De um lado, contribuiu para a redução da emissão de gás carbônico e para a eliminação do chumbo-tetra-etila, o que tem efeitos positivos sobre a qualidade do ar nas grandes cidades e para a redução do efeito estufa. Por outro lado, é altamente poluente nas regiões onde se implanta, com diferentes formas de poluição: a) com a monocultura, que além de degradar o meio-ambiente traz a necessidade do uso intensivo de produtos químicos que destroem rios, contaminam lençóis freáticos etc.; b) com a queimada da palha da cana que afeta a qualidade do ar, destrói microorganismos do solo, mata a fauna existente etc.; c) com a derrama do vinhoto e da água de lavagem de cana nos rios gerando o assoreamento e trazendo a mortandade da vida existente nestes leitos.

Cabe destacar ainda que também houve alterações geográficas importantes na produção alcooleira nacional, com o fortalecimento dos estados já tradicionais nesse segmento, como São Paulo e Rio de Janeiro (no Sudeste), Alagoas e Pernambuco (no Nordeste), com a expansão da produção alcooleira em outros estados de tradição açucareira, como Minas Gerais, Paraíba e Rio Grande do Norte, e com o ingresso de outros estados na produção alcooleira, como foi o caso de Goiás, Paraná, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul. (SHIKIDA, 1998).

Outro fato interessante destacado por Moraes (2000), é com relação aos atores sociais em destaque durante a implantação e o desenvolvimento Proálcool: Na fase de formulação e implantação do programa, os atores públicos em destaque eram o Presidente da República (Ernesto Geisel), os Ministérios da Indústria e Comercio, Minas e Energia, Fazenda, Agricultura, as Secretarias de Planejamento(SEPLAN) e de Tecnologia Industrial (STI), o Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA), a Petrobrás, o Conselho Nacional do Petróleo (CNP), o Centro Técnico da Aeronáutica (CTA), o Conselho de Desenvolvimento Econômico (CDE), a Comissão Nacional de Energia (CNE), o Conselho Nacional do Álcool (CNAL), a Comissão Executiva Nacional do

Álcool (CENAL), o Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI), o Conselho Monetário Nacional (CMN), o Banco Central e os agentes financeiros.

Dentro os atores privados figuravam a Cooperativa dos Produtores de Açúcar e Álcool do Estado de São Paulo (COOPERSUCAR), o Sindicato da Indústria de Fabricação de Álcool no Estado de São Paulo (SIFAESP), a Cooperativa Fluminense dos Produtores de Açúcar e Álcool (COPERFLU), o Sindicato da Refinação de Açúcar dos Estados do Rio de Janeiro e Espírito Santo, associações de produtores e fornecedores de cana e a Associação Brasileira das Indústrias Químicas (ABIQUIM).

Shikida (1998) acrescenta que na segunda fase do Proálcool, um ator que ganha grande importância no cenário é a Associação Nacional de Fabricantes de Veículos Automotores (ANFAVEA), através do desenvolvimento do motor movido a álcool, e que em setembro de 1979 assina como o Governo Geisel um protocolo de metas para a produção de veículos movidos a álcool e para a conversão anual de motores.

É interessante notar que dentro desse vasto conjunto de atores sociais, na implantação de um projeto gigantesco como foi o Proálcool, estão ausentes tanto os que representavam a defesa do meio-ambiente, como a Secretaria Especial do Meio Ambiente – SEMA, criada em 1973 e antecessora do Ministério do Meio Ambiente, quanto aqueles que representavam os trabalhadores, como os Sindicatos e mesmo o Ministério do Trabalho, além dos pequenos produtores. Todos amplamente afetados pelo programa, mas que estavam fora do processo decisório.

Em um período de regime autoritário, onde o papel do Legislativo e do Judiciário era reduzido, influenciar o processo de tomada de decisão dependia da capacidade dos atores de ter acesso ao aparelho do Estado, que era a arena privilegiada de decisão, o que era restrito aos grupos de grandes proprietários (capitalistas) afetados pelo programa, dentre eles: plantadores de cana, usineiros, proprietários de destilarias autônomas, fabricantes de destilarias, montadores de automóveis e seus respectivos sindicatos e associações de interesse, além dos próprios governadores de estados do Nordeste, que atuavam em defesa dos interesses de seus estados.

A importância relativa de cada um destes grupos dependia das circunstâncias conjunturais internas e externas e da fase do programa. Os trabalhadores e pequenos plantadores de cana, na época, eram excluídos da representação de interesses e,

portanto, dos processos decisórios (MORAES, 2000). Uma situação que contribuiu para o atual estado de insustentabilidade dessa atividade, como discutiremos mais à frente.