O objetivo desse capítulo foi analisar a institucionalização da participação social em câmaras legislativas no Brasil, por meio da discussão da literatura e análise de dados gerais sobre o tema. No Capítulo anterior, verificamos que há a institucionalização de mecanismos de participação social no poder executivo federal e demais esferas federativas, e que, nos últimos anos, o governo federal atuou como articulador, promotor e financiador destas instituições. Contudo, compreender como a participação social vem sendo institucionalizada nos outros poderes do sistema democrático, além do Executivo, mostrou-se uma tarefa desafiadora, uma vez que existem poucos estudos e pesquisas sobre o tema.
Portanto, neste capítulo, analisamos, especificamente, os mecanismos de participação do Poder Legislativo que vem a ser uma instituição central no sistema representativo, bastante contestada em anos recentes. No capítulo anterior, foi possível verificar, por meio da análise dos conselhos e das conferências, a existência de uma lacuna no que se refere à articulação com outras instituições democráticas, a exemplo do Poder Legislativo. Logo, nesse capítulo, nosso ponto de partida foi a arquitetura da participação em funcionamento no Poder Executivo e as IPs em funcionamento. Tentamos averiguar, portanto, os contornos da participação social no
legislativo, investigando sua estrutura, os mecanismos previstos, as iniciativas existentes, assim como a participação da sociedade.
No nível nacional, foi possível identificar os mecanismos de participação social em funcionamento na Câmara de Deputados e no Senado Federal, assim como verificar a adesão da sociedade aos mecanismos. Os mecanismos virtuais, que não prescindem da presença do cidadão, acabaram recebendo maior adesão da sociedade, como o Portal da Câmara, que teve mais de 16 milhões de acessos em 2010, e o Disque-Câmara, que recebeu mais de 5 milhões de ligações, de 2004 a 2011, e mais de 400 mil ligações, em 2012. A distância física acaba sendo uma barreira para a participação da população nestes mecanismos. Brasília é uma capital distante e de difícil acesso para a maior parte da população.
No nível municipal, a análise do censo legislativo de 2005, e do diagnóstico das câmaras de 2012 não foi tão conclusiva no que se refere aos mecanismos de participação social em funcionamento nas câmaras legislativas, mas apontou algumas tendências sobre como elas retratam o tema. Foi possível verificar, por exemplo, que apenas, 65% das câmaras afirmaram realizar eventos públicos para discutir projetos, e que esse percentual é ainda menor, 25%, em municípios pequenos, de até 20 mil habitantes. Também foi possível verificar que 53% das câmaras que participaram do diagnóstico do Interlegis, em 2012, transmitiam as sessões plenárias, e 70% delas, pela internet. E que 57% das câmaras disponibilizavam mecanismos para responder a perguntas ou ouvir sugestões, como ouvidoria (68%), caixa de sugestões (9%), central de atendimento (17%), e e-mail Fale Conosco (95%).
Logo, podemos concluir que, nas câmaras municipais, os mecanismos de participação social não estão difundidos como no poder executivo, em que a ocorrência se dá nas três esferas da federação e em diversas áreas de políticas públicas. Os mecanismos de participação existentes no poder legislativo na esfera federal não são replicados da mesma forma nos estados e municípios. Apesar de alguns mecanismos, como as audiências e ouvidorias, ocorrerem nas três esferas, estes são independentes entre si, e funcionam de acordo com os regimentos e leis orgânicas dos municípios. Vale destacar que mais de 50% das câmaras afirmaram não convocar a população para audiências públicas, o que gera um grande estranhamento, uma vez que este é o principal mecanismo, em nível local, para implementação do debate com a sociedade. E não há um dispositivo que constranja os municípios a realizarem as audiências, como ocorre no caso dos conselhos, em que municípios deixam de receber recursos federais de determinadas políticas públicas, caso não tenham conselhos constituídos.
A partir da análise do censo legislativo, é possível concluir que algumas câmaras não estão atentas para o tema da participação social, uma vez que 65% delas afirmaram não realizar eventos públicos para discutir projetos. Contudo, acreditamos ser importante o aumento das formas de controle e responsabilização dos políticos e das ações dos parlamentos, por meio da ampliação da participação do cidadão em instituições participativas, que estejam integradas ao sistema das demais instituições dos sistema democrático. Logo, concordamos com Barros (2014) ao afirmar a necessidade do poder legislativo criar condições internas para o desenvolvimento de um arranjo institucional de base racional. Este arranjo, por sua vez, deve, também, fornecer um retorno para o cidadão, assim como transparência sobre a tramitação do conteúdo gerado a partir da participação. Ou seja, mais que a existência do mecanismo, é importante que os mecanismos consigam influenciar os representantes, e não apenas legitimar um processo, ou uma decisão já tomada.
Outro ponto que vale a pena nossa reflexão é a realização de registros e sistematizações sobre os mecanismos de participação em funcionamento. Mesmo no nível federal, a disponibilidade de dados sobre a participação do cidadão nos mecanismos existentes é falha. Nem a Câmara, nem o Senado, divulgam a quantidade de cidadãos que acessaram os mecanismos de participação, ou que tipo de retorno foi passado. Na maioria das câmaras municipais, em 83%, não há o registro de cidadãos que comparecem às sessões legislativas. A falta de registros compromete bastante a aferição de resultados, potencialidades e limitações de cada mecanismo. Ou seja, a avaliação de impacto fica prejudicada, e a real eficácia dos mecanismos desconhecida.
Barros (2014), ao refletir sobre os mecanismos de participação social da Câmara dos Deputados, destaca como possíveis explicações para o problema do aproveitamento e registro das contribuições do cidadão, a falta de estruturação dos gabinetes para sistematização do conteúdo gerado pela participação, a falta de visão dos parlamentares sobre as oportunidades de conexão eleitoral que esses instrumentos têm o potencial de criar, além da falta de entendimento dos processos de participação, principalmente os virtuais. Para o autor, embora alguns parlamentares façam uso desses canais para mobilização dos cidadãos, nem todos os parlamentares estão dispostos a negociar sua forma de exercer o mandato e de estabelecer relacionamento com suas bases eleitorais.
Acreditamos que seja possível trazer as considerações de Barros (2014) para a realidade das câmaras municipais, uma vez que a cultura política brasileira, historicamente, é marcada
pelo coronelismo, com ênfase para os valores do localismo, personalismo e autoritarismo. Ou seja, “a cultura parlamentar brasileira nem sempre está ancorada nos princípios da democracia deliberativa ou participativa” (BARROS, 2014, p. 11), apesar dos anos mais recentes terem sido marcados por uma renovação nesse sentido.
Nesse capítulo, conseguimos avançar no entendimento dos mecanismos de participação social existentes no poder legislativo e seu funcionamento. Na esfera federal foi possível avançar e refletir sobre a participação da população, mas, no nível municipal, os dados foram muito amplos e apontaram para tendências, apenas. Logo, no próximo capítulo empreenderemos uma análise mais aprofundada sobre mecanismos de participação social, analisando os mecanismos existentes em duas capitais brasileiras, São Paulo e Salvador.
5 ANÁLISE DE MECANISMOS DE PARTICIPAÇÃO NAS CÂMARAS MUNICIPAIS DE SÃO PAULO E SALVADOR
Nos capítulos anteriores, analisamos, primeiramente, a arquitetura institucional da participação social, em funcionamento, no Brasil, e, em seguida, a institucionalização da participação social no Poder Legislativo. Assim, foi possível verificar que, no Poder Executivo, algumas Instituições Participativas (IPs), como as conferências e os conselhos de políticas públicas, estão bastante difundidas nas três esferas da federação, e que, além de envolver um número expressivo de pessoas, cerca de 7 milhões nas conferências já realizadas (BRASIL, 2014), e cerca de 500 mil conselheiros em atuação no país (BOULLOSA, 2014), retratam diferentes e variadas áreas de políticas públicas.
Contudo, ao analisar a arquitetura de funcionamento destas instituições, constatou-se que nem sempre existe coordenação horizontal entre as diferentes IPs, ou mesmo uma coordenação vertical com as diferentes esferas de governo e outras instituições democráticas. Ou seja, as IPs nem sempre dialogam entre si, e suas relações, em geral, estão restritas ao seu poder de origem. Mesmo assim, a atual configuração das IPs no Poder Executivo indica um alto grau de institucionalização, uma vez que estão difundidas por todo o país, nos três níveis da federação, em diferentes áreas setoriais, existem há mais de uma década, e vem sendo analisadas no que se refere aos seus impactos.
Também foi possível verificar que, no poder Legislativo Federal, embora exista uma grande variedade de mecanismos de participação que vão desde ouvidorias, sites, televisão,
rádio, revista, entre outros, não ocorre o mesmo processo de institucionalização verificado no Poder Executivo, em que as instituições são partes integrantes das políticas públicas, como os conselhos, e ocorrem de forma encadeada nos três níveis da federação, como as conferências. No Poder Legislativo, as iniciativas funcionam de forma independente entre si, e a sua ocorrência tem uma dependência maior de fatores políticos, como a posição do presidente da casa legislativa em relação a participação da população, ou mesmo da pressão exercida pela sociedade civil. Ou seja, elas não funcionam exatamente como no Poder Executivo, em que há a obrigatoriedade de existência de conselhos, por exemplo, para o recebimento de determinados recursos públicos.
Logo, neste capítulo, ao nos referirmos aos espaços voltados para a participação do cidadão no Poder Legislativo, utilizamos o termo mecanismos de participação, ao invés de instituições participativas. Embora o Senado Federal e a Câmara dos Deputados tenham, cada um, 16 mecanismos de participação em funcionamento, são raros os dados sistematizados e atualizados sobre a efetiva participação da população, tendo sido possível encontrar, apenas uma amostra, pouco significativa, da Câmara dos Deputados relativa a 2011 e 2012. A falta de registros a respeito da participação no legislativo é bastante limitante para o avanço dos estudos, uma vez que torna-se uma tarefa complexa avaliar resultados e impactos gerados por estes mecanismos. Ademais, a falta de dados sistematizados indica também uma baixa relevância atribuída ao tema, seja por parte de políticos e servidores públicos, como por parte de pesquisadores e organizações da sociedade civil.
Outra razão pela qual optamos pela utilização do termo mecanismo de participação, refere-se ao fato de não haver uma relação transparente com o cidadão que participa sobre o que será feito com a sua participação, uma vez que não fica claro qual o papel do mecanismo no processo deliberativo da casa. Ou seja, mesmo que os mecanismos existam e estejam em pleno funcionamento, é muito difícil avaliar o resultado da participação do cidadão, pois não há uma definição da relevância que o representante eleito deve dar às deliberações desses espaços públicos. Alguns conselhos, por exemplo, devem aprovar a prestação de contas realizadas pelo Poder Executivo; as conferências têm um produto final, sistematizado, que é encaminhado à pasta ministerial correspondente ao tema, para que seja orientador na elaboração de políticas públicas. Entretanto, no Poder Legislativo, não há uma definição clara do papel de cada mecanismo, e do que será feito com o resultado da participação. Embora as audiências públicas possam ter, como resultado da participação, emendas populares aos projetos de lei,
esse processo não é muito homogêneo, podendo variar conforme o contexto, e ter diferentes resultados.
Nesse capítulo, voltamos nossas reflexões para o funcionamento da democracia, em nível local, e analisamos como os mecanismos de participação estão funcionando nas câmaras legislativas de dois municípios brasileiros, a saber, São Paulo e Salvador. Historicamente, o nível local tem sido considerado espaço essencial para a construção democrática e para a participação do cidadão. É no nível local que as pessoas entram em contato com políticos e servidores públicos, têm acesso a serviços e benefícios do estado, e se organizam em associações (GAVENTA, 2002 apud LOWNDES, 1995). Segundo o relatório sobre o Estado da Democracia Participativa no Mundo (2014), do Hunger Project13, os problemas que
realmente importam no cotidiano das pessoas, como água, saneamento básico, saúde, educação básica, são resolvidos localmente.
Logo, a análise da participação do cidadão na vida pública, em nível local, revela-se pertinente, uma vez que esse é o nível mais próximo dos problemas cotidianos e há uma proximidade maior da população com os representantes eleitos. No que se refere à participação presencial em mecanismos de participação disponibilizados pelas duas câmaras do poder legislativo federal brasileiro, por exemplo, a distância da capital torna o custo de participação uma grande barreira para parte significativa da população. No nível local, as câmaras legislativas estão mais próximas da população e os vereadores, em geral, têm uma identificação com a comunidade. Sisk (2015) destaca que o significado de democracia ganha vida e forma em espaços cívicos locais, uma vez que é no nível local que o cidadão tem a “melhor oportunidade de participar ativamente das decisões tomadas para toda a sociedade” (SISK, 2015, p. 15).
No Brasil, o processo constituinte, após um longo período de regime autocrático, foi marcado pela participação de expressivos movimentos sociais e conseguiu inserir, na Constituição de 1988, a previsão de alguns mecanismos de participação social, como plebiscito e referendo, entre outros. Nos últimos 10 anos, apesar da expansão da institucionalização da participação, principalmente no poder executivo, com grande apoio do governo federal, os
13 O Hunger Project é um projeto da UNDEF (The United Nations Democracy Fund) com objetivo de fomentar uma comunidade global de prática em democracia, desenvolver um indicador multidimensional de Participação Democrática Local e publicar um relatório anual com os resultados. Os relatórios estão disponíveis em: http://www.thp.org/.
estudos sobre a participação social no poder legislativo são raros, além de também não serem um tema facilmente associado a câmaras municipais.
A única fonte de dados sobre o universo das câmaras legislativas municipais brasileiras, o censo legislativo, realizado pelo Interlegis, revelou que muitos municípios sequer abordavam o tema da participação, em 2005, uma vez que 65% deles afirmaram não ter promovido eventos públicos para discutir projetos. Embora não tenha sido possível identificar, por meio da análise do censo legislativo, se as câmaras possuíam mecanismos de participação em funcionamento, foi possível verificar que este não é um tema muito afim. E, se os dados são raros no legislativo federal, os legislativos municipais representam um desfaio ainda maior, razão pela qual optou- se em realizar a análise por meio da apresentação de dois estudos de caso.
Logo, o objetivo deste capítulo é apresentar e descrever o funcionamento dos mecanismos de participação social no poder legislativo em duas câmaras municipais e, a partir daí, categorizá-los. Vale ressaltar, que nesse capítulo realizamos o nível de análise micro, no que se refere ao modelo de análise de dados adotado (VERA, 2012), que volta a atenção para a dinâmica dos atores nos mecanismos. Para tanto, serão analisadas duas capitais brasileiras, São Paulo e Salvador, cidades que possuem a primeira e a terceira maior população do país, muito embora apresentem tradições democráticas diferentes. A coleta de dados foi realizada por meio da análise documental e de entrevistas a funcionários e parlamentares, assim como a atores da sociedade civil. O capítulo apresenta dois estudos de caso a respeito da institucionalização de mecanismos de participação social. Os resultados apontam para existência de diferentes mecanismos em ambas as câmaras analisadas, tais como audiências públicas, ouvidorias parlamentar, e portais de internet e mídias sociais. Antes de introduzir os estudos de caso, discorreremos sobre a participação social, no contexto local, no Brasil.