Elevpar 1 – Ola og Per

As câmaras municipais existem no Brasil desde o período colonial, com eleições para escolha de seus representantes. Segundo Caldeira (2015, p. 43) “(...) em todo período colonial

não houve vila no Brasil, com ou sem autoridade real presente, em que eleições deixassem de ser realizadas regularmente”. Costa (1996) destaca que, neste período, as câmaras exerciam grande poder, pois a autoridade da coroa era algo distante. Para Caldeira (2015), havia, no Brasil, mais soberania popular do que na metrópole, uma vez que os governos eleitos tinham uma dose de consenso e consulta popular e, por isso, operavam com legitimidade. Leal (2012) afirma que as câmaras conseguiam exercer um grande poder, pois a estrutura administrativa da coroa era insuficiente para a extensão territorial do país, e o poder público não apenas conferia diversas atribuições à nobreza local, como também lhe conferia prerrogativas especiais, por exemplo, proteção a grandes fazendeiros contra os pequenos produtores de aguardente, destruindo suas máquinas de produção.

No período do Império, as eleições nas vilas continuaram a existir, embora também tenham sido instituídas assembleias para as Províncias e um Parlamento Nacional, ambos com representantes eleitos. Havia, também, o poder moderador do imperador, poder superior, que interferia Parlamento Nacional e na esfera local (CALDEIRA, 2015). Foi um período de maior centralização e diminuição das atribuições das câmaras, como a separação das funções administrativas e judiciais, que até então eram ambas exercidas pela mesma instituição. As funções administrativas das câmaras foram detalhadas com minúcias e passaram a ser submetidas a um rígido controle dos conselhos gerais, presidentes de províncias, além do Governo Geral. Assim, as câmaras tiveram não apenas sua autonomia reduzida, como houve esforços para a neutralização das recorrentes reações contra a coroa na atividade política dos municípios (LEAL, 2012).

A partir de 1891, com a Republica, inspirada nos ideais burgueses, que se tornavam universais, a soberania popular tornou-se um princípio constitucional, e houve uma tentativa de instituição de uma democracia liberal no país. As instâncias designadas aos representantes eleitos foram ampliadas, as eleições locais continuaram e passou a haver uma separação cada vez maior entre o representante do executivo e os vereadores (CALDEIRA, 2015). Entretanto, houve uma diminuição de autonomia da esfera local e concentração de poder na esfera estadual, pois, na maioria dos municípios, o prefeito era nomeado pelos governadores estaduais (COSTA, 1996). Leal (2012) destaca que havia, então, um compromisso de tipo coronelista entre governos estaduais e municipais, que envolvia fazendeiros e lideranças políticas, assim como havia um compromisso entre a União e os Estados, a política dos governadores. Para o autor, a

política dos coronéis fortaleceu muito mais o poder dos estados do que a política dos governadores fortaleceu o poder federal.

Com a política coronelista os governos estaduais não interferiam na política local, tendo a figura do coronel como aliado, que tinha bastante poder, como a definição de cargos públicos, desde o delegado de polícia, até funcionários de repartições estaduais nos municípios. Apesar da Constituição de 1934 ter defendido a autonomia municipal em tese, na prática o que ocorreu foi o fortalecimento da instância estadual que exercia um forte controle político e administrativo sobre os municípios (ALMEIDA, 2003). Conforme Leal (2012, p. 110 e 111) destaca: “(...) os chefes locais prestigiavam a política eleitoral dos governadores e deles recebiam o apoio necessário para a montagem das oligarquias locais”. O período do Estado Novo foi o ponto mais baixo de democracia na história política do país, visto que foi o único período em que não houve representantes eleitos nas câmaras municipais (CALDEIRA, 2015). Nesse período, a centralização foi ampliada e estados e municípios eram severamente controlados por departamentos administrativos, estruturas paralelas criadas com essa finalidade (ALMEIDA, 2003).

A Constituição democrática, pós Estado Novo, de 1946, tentou recuperar a autonomia dos municípios, com a redução de situações em que poderia haver intervenção na esfera local. Mas, o regime militar de 1964 promoveu, novamente, mais centralização, com a criação de novos municípios, ampliação de possibilidades de intervenção e dependência dos fundos federais (COSTA, 1996). É importante destacar que, mesmo com a alternância entre arranjos institucionais, mais ou menos centralizadores, as estruturas de poder e o mando privado das elites locais nos municípios não foram alteradas. Com isso, conforme destaca Almeida (2003, p. 125 e 126):

No Brasil, durante mais de meio século, o município foi considerado o território onde se frustravam ou se pervertiam os projetos democráticos; o espaço da dura realidade do poder oligárquico, do patrimonialismo e das relações de clientela, enraizados na desigualdade da propriedade e das oportunidades econômicas.

Não obstante, na transição do regime autoritário para a democracia política, nos anos 1980, a valorização da política local tornou-se uma motivação importante no processo de democratização do Brasil (ALMEIDA, 2003). O município passou a ser visto como o centro de um sistema democrático renovado, com a participação e o controle dos cidadãos sobre as ações dos governantes. Segundo Costa (1996), a partir do discurso de novos atores sociais e políticos,

o tema do poder local foi incorporado à agenda política, articulado aos temas da democracia, da descentralização e da participação popular. Durante a Assembleia Nacional Constituinte, partidos e movimentos políticos pela democracia conseguiram desenvolver propostas descentralizadoras, de valorização do município (ALMEIDA, 2003).

Essas propostas redefiniram a estrutura do Estado brasileiro, de um federalismo centralizado, até então predominante, para um modelo federativo descentralizado e, em boa medida, cooperativo. Segundo Almeida (2003), a valorização dos governos locais e a aproximação entre governo e cidadãos formaram uma dimensão importante dos modelos de democracia participativa, surgidos a partir da década de 70, tendo como ponto de partida a crítica às limitações das instituições representativas. No Brasil, que se encontrava em período de transição do autoritarismo para a democracia, estas ideias foram bem aceitas e internalizadas nos discursos dos atores sociais e políticos. A Constituição Federal de 1988 instituiu, aos municípios, a competência para estabelecer seu próprio ordenamento político e administrativo, em seu Artigo 29, ao designar a estes entes federativos a elaboração da Lei Orgânica dos Municípios (LOM):

O município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará.

Dentre as outras mudanças que a CF de 1988 trouxe aos municípios, podemos destacar: eles passaram a contar com novas fontes tributárias; houve a garantia da autonomia legislativa, desde que observados os princípios constitucionais da União e do estado que fazem parte; e o Poder Legislativo passou a ter maior capacidade para deliberar e inserir emendas ao orçamento (KERBAUY, 2012). Kerbauy (2012) destaca que a literatura sobre poder Legislativo municipal no Brasil enfatiza, dentre as suas limitações, a baixa capacidade de legislar das Câmara Municipais diante de um Executivo forte. Segundo a autora, o Executivo local segue com poder para impor sua agenda, embora a Constituição tenha como preceito a organização das funções legislativas e fiscalizadoras da Câmara Municipal. A impossibilidade de o Legislativo exercer poder de agenda restringe sua função a um órgão meramente administrativo, onde prevalecem o fisiologismo e o clientelismo. Assim, duas lógicas diferentes passam a coexistir: o tradicionalismo e as ações clientelistas, que sempre estiveram presentes na esfera local, e “a universalização dos procedimentos que caracterizariam ações mais inovadoras das lideranças locais” (KERBAUY, 2012, p. 90).

Santos (2013) ressalta que a compreensão sobre política local no universo dos municípios brasileiros apresenta-se como uma caixa-preta, em que não há interpretações capazes de identificar padrões de autoridade política municipal, assim como da natureza das relações entre governos municipal, estadual e federal. O autor questiona se ainda é coerente utilizar os modelos analíticos da primeira metade do Século XX (LEAL, 2012; VIANNA, 1974), para explicar a política local e o padrão de relação intergovernamental entre as três esferas da federação, tendo em vista que “um conjunto de fatores mudaram a topografia da estrutura política municipal e de suas relações com autoridades estaduais e federais” (SANTOS, 2013, p. 6). Para nossa pesquisa, cabe buscar entender como as mudanças institucionais trazidas pela CF de 1988 interferiram nas Câmaras Municipais. Ou seja, será que a introdução de mecanismos de participação contribui para que as câmaras tenham uma atuação mais responsiva em relação aos cidadãos? Para tanto, apresentamos, a seguir, os estudos de caso das câmaras municipais de São Paulo e Salvador.