De acordo com os ensinamentos de Norberto Bobbio139, o Estado não exerce apenas a função tradicional repressiva, mas deve exercer função promocional, segundo a qual assume um papel encorajador (e premiador) ou desencorajador de condutas. Nesta esteira de pensamento, e conforme será analisado adiante no tocante à necessidade de intervenção do Estado para regular o mercado de agrotóxicos (capítulo 4), é primordial que o Estado, através do Direito, assuma um papel de estimulador de condutas ambientalmente desejáveis e de desestimulador de condutas ambientalmente indesejáveis, com intuito de combater a crise ambiental e de garantir a sobrevida humana, a partir de um gerenciamento preventivo do risco ambiental. Tal papel pode (e deve) ser exercido mediante mecanismos de indução do comportamento dos agentes econômicos, entre os quais se destacam os incentivos financeiros e os incentivos fiscais, espécie do gênero “instrumentos econômicos”140.
A tributação ambiental é um tema bastante controvertido, visto que um dos principais obstáculos para a instituição de um tributo ambiental reside no próprio conceito de tributo – Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se
139In “Da estruturação à função: novos estudos da teoria do Direito.” Ed. Manole, São Paulo, 2007, pp. 45/46. 140 Cf. infra capítulo 4 (4.2)
51 possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada141. Em princípio, não é possível instituir um tributo cujo fato gerador seja uma conduta poluidora, mas, por outro lado, é possível criar critérios para incentivar condutas ambientalmente sustentáveis, mediante a concessão de benefícios fiscais e financeiros. Na prática, no entanto, o que se observa é que os entes políticas, no âmbito de suas respectivas competências tributárias, em vez de conceder incentivos fiscais e financeiros aos agentes econômicos que promovam ações ambientalmente sustentáveis, parecem atuar na contramão da política ambiental, mediante a concessão de incentivos a condutas poluidoras/devastadoras do ponto de vista ambiental, como é o caso da comercialização dos agrotóxicos.
No tocante ao ICMS – Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – verifica-se a existência do Convênio CONFAZ142 ICMS nº. 100/97,
assinando pelo Ministro de Estado da Fazenda Federal e pelos Secretários da Fazenda dos Estados e do Distrito Federal, o qual prevê a redução da base de cálculo do ICMS nas saídas dos insumos agropecuários, entre os quais os agrotóxicos. Sem ingressar na discussão acerca da autoaplicabilidade143 (ou não autoaplicabilidade) dos Convênios CONFAZ, fato é que o Convênio CONFAZ ICMS nº. 100/97 institui verdadeiro benefício fiscal aos agentes econômicos que comercializam agrotóxicos, pois ao reduzir a base de cálculo do imposto, haverá uma diminuição do montante sobre o qual incidirá a alíquota aplicável à operação, de sorte que menos imposto será exigido para a comercialização dos agrotóxicos144, o que certamente impulsionará a oferta e a demanda no mercado de agrotóxicos. De acordo com a cláusula primeira do aludido Convênio a base de cálculo do ICMS é reduzida em 60%
141Artigo 3º do Código Tributário Nacional (Lei nº. 5.172, de 25 de outubro de 1966, recepcionada pela Constituição Federal de 1988 com status de lei complementar.
142O CONFAZ – Conselho Nacional de Política Fazendária – é o órgão colegiado, pertencente à estrutura do Ministério da Fazenda, que promove as ações necessárias à elaboração de políticas e à harmonização de procedimentos e normas inerentes ao exercício da competência tributária dos Estados Federados e do Distrito Federal. Dentre as funções do CONFAZ destaca-se a celebração de convênios, para efeito de concessão ou revogação de isenções, incentivos e benefícios fiscais do ICMS. Isto porque, a despeito de o ICMS ser um imposto de competência estadual, existe a necessidade de serem padronizados determinados aspectos a ele inerentes, tais como as alíquotas aplicadas nas operações interestaduais, a fixação de limintes às alíquotas aplicadas nas operações internas, etc, tudo a evistar a malfadada “guerra fiscal” entre os Estados.
143A título de esclarecimento existem duas correntes que interpretam a ratificação dos Convênios CONFAZ – uma, defende que o Convênio é suficiente para instrumentalizar a concessão de incentivos fiscais de ICMS (isenções, redução de base de cálculo e de alíquota), bastando a edição de um decreto executivo no âmbito de cada Estado Federado; outra, defende que o assunto tratado em Convênio deve ser instrumentalizado por meio de lei específica, ou seja, o benefício fiscal veiculado pelo Convênio deve ser aprovado posteriormente por lei específica.
144Sobre o Convênio CONFAZ nº. 100/97 cf. PACOBAHYBA, Fernanda Macedo; BELCHIOR, Germana Parente Neiva. “Agrotóxicos e incentivos fiscais: reflexões acerca do Convênio ICMS 100/97 do CONFAZ”. Revista Direito Ambiental e sociedade, v.1, n.1, jan./jun. 2011 (pp. 301/325)
52 (sessenta por cento) nas operações de saídas interestaduais de diversos insumos agropecuários, entre os quais:
“inseticidas, fungicidas, formicidas, herbicidas, parasiticidas, germicidas, acaricidas, nematicidas, raticidas, desfolhantes, dessecantes, espalhantes, adesivos, estimuladores e inibidores de crescimento (reguladores), vacinas, soros e medicamentos, produzidos para uso na agricultura e na pecuária, inclusive inoculantes, vedada a sua aplicação quando dada ao produto destinação diversa;(...)”145.
Além da redução da base de cálculo do ICMS nas vendas interestaduais de agrotóxicos, o Convênio CONFAZ ICMS nº. 100/97 também autoriza146 os Estados e o Distrito Federal a conceder o mesmo benefício fiscal para as operações internas, ou seja, para as vendas ocorridas no âmbito dos respectivos Estados e do Distrito Federal e ainda prevê a possibilidade de os mesmos Estados e do Distrito Federal isentarem as operações de venda de agrotóxicos nos respectivos mercados internos.
Como se pode observar, o Poder Público incentiva a comercialização dos agrotóxicos (premia o agente econômico com um benefício fiscal), estimula um comércio nitidamente danoso ao meio ambiente, mediante a redução de 60% (sessenta por cento) da base de cálculo do ICMS nas vendas interestaduais e internas de agrotóxicos, bem como prevê a possibilidade de os Estados e do Distrito Federal isentarem as vendas de agrotóxicos nas operações internas, quando o correto, segundo o critério de sustentabilidade ambiental, seria desestimular a utilização dos agrotóxicos mediante a tributação mais pesada destas operações.
Outro incentivo fiscal que estimula a produção, a comercialização e a utilização de agrotóxicos no Brasil refere-se à alíquota zero da Contribuição para o Programa de Integração Social (PIS) e da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) estabelecida pelo Governo Federal, com o intuito de beneficiar a cadeia produtiva do agronegócio, baixar os preços dos agrotóxicos ao usuário e estimular a sua produção. Tal incentivo está previsto na Lei nº. 10.925, de 23 de julho de 2004, que reduz as alíquotas do PIS e da COFINS incidentes na importação e na comercialização do mercado interno de fertilizantes e defensivos agropecuários e dá outras providências.
145Inciso 1 da Cláusula Primeira do Convênio CONFAZ ICMS nº. 100/97
146Convênio CONFAZ ICMS nº. 100/97 “Cláusula terceira Ficam os Estados e o Distrito Federal autorizados a conceder às operações internas com os produtos relacionados nas cláusulas anteriores, redução da base de cálculo ou isenção do ICMS, observadas as respectivas condições para fruição do benefício.”
53 O crédito rural, por sua vez, constitui o incentivo financeiro por excelência do Estado ao agricultor e existe antes mesmo da introdução dos agrotóxicos no Brasil147. Tal incentivo, no entanto, tem sido crucial para o desenvolvimento da indústria de agrotóxicos no País, notadamente com o Plano Nacional de Desenvolvimento Agrícola (PNDA)148, tendo em vista que uma das condicionantes para a concessão do crédito rural reside justamente no emprego de agrotóxicos na produção agrícola.
Desde 1976 com o PNDA o crédito rural passou a estar condicionado ao uso de agrotóxicos, de modo que parte do recurso captado deveria ser utilizada na compra dos agrotóxicos, que se denominavam “defensivos agrícolas”, com o intuito de incentivar o seu emprego na agricultura. Com isso, os agricultores foram praticamente obrigados a adquirir o “pacote tecnológico” para ter direito ao financiamento do Estado, o que foi crucial, para a formação do modelo tecnológico de produção agrícola atual pautado no uso intensivo de agrotóxicos e aliado à concentração de terras e na mecanização em substituição à mão-de- obra.
O atual crédito rural ainda está adstrito à ideia de “modernização tecnológica” do campo, o que pressupõe o uso intensivo de agrotóxicos na produção agrícola, e abrange recursos destinados ao custeio, ao investimento e à comercialização agrícolas. Os créditos de custeio são destinados para cobrir despesas habituais dos ciclos produtivos, da compra de insumos, entre os quais os agrotóxicos, à fase de colheita. Os créditos de investimento são aplicados em bens ou serviços duráveis. E os créditos de comercialização são destinados ao produtor rural e a suas cooperativas para a adoção de mecanismos que garantam o abastecimento e proporcionem o armazenamento da colheita nos períodos de queda de preços. O Manual de Crédito Rural (MCR) é elaborado pelo Banco Central do Brasil e contempla as normas que devem ser observadas pelos agentes que compõem o Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR), como os bancos e as cooperativas de crédito.
O modelo de crédito rural ainda está pautado nas premissas do passado, ou seja, no uso de agrotóxicos e na mecanização intensiva do processo agrícola, o que deve ser revisto pelo Poder Público. Com base no modelo de desenvolvimento sustentável, considerando que a economia deve ser pensada e analisada de forma associada às questões ambientais e sociais, não é possível que se mantenham benefícios fiscais e financeiros tais como os acima relatados, os quais estão fundamentados exclusivamente numa lógica de crescimento
147 Cf, supra capítulo 1 (1.2) 148 Cf, supra capítulo 1 (1.2)
54 econômico. O Estado, ao criar incentivos à produção, à comercialização e ao uso de agrotóxicos, estimula o crescimento deste mercado, em detrimento do meio ambiente e da saúde pública, e contradiz o modelo de sustentabilidade ambiental que deve permear toda e qualquer política econômica. É imprescindível a adoção de uma política ambiental para a introdução e a adoção de posturas e procedimentos não degradantes do meio ambiente e que objetivem o desenvolvimento sustentável. Para tanto, o Estado deve adotar os instrumentos de política ambiental, entre os quais os instrumentos econômicos, pautado no paradigma da sustentabilidade.