Não há como analisar a regulamentação dos agrotóxicos sem analisar o surgimento da Lei nº. 7.802, de 11 de julho de 1989 – que constitui um marco na regulação dos agrotóxicos no Brasil. Referida Lei dispõe sobre a pesquisa, a experimentação, a produção, a embalagem e rotulagem, o transporte, o armazenamento, a comercialização, a propaganda comercial, a utilização, a importação, a exportação, o destino final dos resíduos e embalagens, o registro, a classificação, o controle, a inspeção e a fiscalização de agrotóxicos, seus componentes e afins.
O grande avanço desta Lei constitui no estabelecimento de regras mais rigorosas para a concessão de registro aos agrotóxicos, o que, segundo a visão dos médios e pequenos produtores favorece uma estrutura oligopolizada e a concentração do mercado por empresas transnacionais, dificultando o acesso dos fabricantes de produtos equivalentes, mas que, segundo a visão dos defensores do meio ambiente, é pressuposto para o desenvolvimento sustentável.
De acordo com a estrutura de registro dos agrotóxicos estatuída pela Lei nº. 7.802/89 passam a atuar de forma compartilhada os Ministérios da Agricultura, da Saúde e do Meio Ambiente, o que demonstra uma preocupação não apenas econômica e setorizada, mas com a saúde pública e o meio ambiente.
Apesar de inexistirem dados concretos sobre os efeitos advindos da legislação dos agrotóxicos é possível afirmar que o controle efetivo deste mercado, notadamente quanto aos impactos destas substâncias no meio ambiente e na saúde pública, ainda não se concretizou, pois os órgãos fiscalizadores do poder público não foram munidos com recursos materiais, humanos e financeiros necessários para as atividades de registro e fiscalização dos agrotóxicos. Além disso, dada a dimensão territorial do País, bem como considerando as
44 extensas fronteiras terrestres e o rápido avanço da área da produção agrícola, torna-se complexa a fiscalização, a qual se tem mostrado muito aquém da necessária, frente à intensa utilização dos agrotóxicos na produção agrícola nacional.
A Lei nº. 7.802/89 foi inicialmente regulamentada pelo Decreto 98.816/1990, atualmente revogado pelo Decreto 4.074/2002 (modificado pelo Decreto 5.801/2006), após intensas pressões advindas das associações representativas dos interesses rurais e das associações de empresas especializadas na produção de agrotóxicos sem proteção de patentes, que defendiam a flexibilização das regras. Em 4 de janeiro de 2002, publicou-se o Decreto nº 4.074, que introduziu uma série de modificações no sistema de registro objetivando adequar a legislação nacional ao MERCOSUL e trazer celeridade ao processo de obtenção de registro, com vistas a reduzir o longo tempo e os elevados custos para a concessão dos registros. Os grupos de pressão continuaram assim atuando junto ao Poder Executivo, o que levou à edição de mais um decreto (5981/06), publicado em dezembro de 2006, com vistas a agilizar o processo de registro dos agrotóxicos. Devido à quantidade e diversidade de provas documentais necessárias ao atendimento da avaliação toxicológica, ecotoxicológica dos produtos candidatos a registro, o Decreto nº 5.981/06 procurou simplificar o processo de avaliação por meio de três fases sucessivas em termos de grau de exigência. Devido ao curto espaço de tempo de vigência do decreto nº 5.981/06 e ao número de novos produtos registrados, ainda não é possível avaliar os impactos dos novos procedimentos de registro para produtos equivalentes no desempenho e na estrutura do mercado de agrotóxicos.
O Decreto nº 98.816/1990 foi amplamente criticado porque estabelecia um rígido processo para registro dos agrotóxicos, custoso e moroso, em função, dentre outros aspectos, de novas exigências de embalagem, rotulagem e receituário, o que exigia muitos investimentos. Grupos de interesse argumentavam que este marco regulatório contribuía para a criação de barreiras à entrada de empresas especializadas e dos pequenos produtores no mercado de agrotóxicos. Chegou-se a propor que os agrotóxicos pudessem ser importados diretamente pelos agricultores do País, sem necessidade de registro prévio.
Sob o fundamento de que a regulamentação atravancaria a expansão da oferta e a redução dos preços dos agrotóxicos, assim como impedia a desconcentração do mercado nacional, em 4 de janeiro de 2002, o Decreto nº. 98.816/1990 foi, então, revogado pelo Decreto nº 4.074, o qual modificou as regras para a concessão do registro de agrotóxicos com vistas a adequar a legislação brasileira às diretrizes do MERCOSUL, bem como para trazer
45 maior celeridade ao processo, com vistas a reduzir o tempo e os custos para a concessão dos registros destes produtos.
De acordo com a Lei nº. 7.802/89 e o Decreto nº. 4.074/02 que a regulamenta, os agrotóxicos, seus componentes e afins só podem ser produzidos, manipulados, importados, exportados, comercializados e utilizados no Brasil se previamente registrados no órgão federal competente. Também necessitam de registro – Registro Especial Temporário (RET)124
– os produtos técnicos125, pré-misturas126, agrotóxicos e afins destinados à pesquisa e à
experimentação, bem como necessitam de registros os componentes caracterizados como ingredientes inertes127 e ativos128 empregados em processos de fabricação de produtos técnicos, agrotóxicos e afins, neste último caso registrados no Sistema de Informações de Componentes (SIC).
Uma característica importante do registro é que ele pode ser reavaliado a qualquer tempo sempre que apresentarem “indícios de redução de sua eficiência agronômica” e/ou “alterações dos riscos à saúde humana ou ao meio ambiente” e, inclusive, resultar no cancelamento, tal como previsto no artigo 13 do Decreto nº. 4.074/02129.
Importante destacar que os agrotóxicos registrados com base na legislação anterior (Lei nº. 6.360, de 23 de setembro de 1976) devem se adequar às disposições da Lei nº. 7.802/89 e do Decreto nº. 4.074/02, de sorte que poderão sofrer o processo de reavaliação a qualquer tempo. Além disso, quando organizações internacionais responsáveis pela saúde, alimentação ou meio ambiente, das quais o Brasil seja membro integrante ou signatário de acordos e convênios, alertarem para riscos ou desaconselharem o uso de agrotóxicos, o
124De acordo com o artigo 1º, inciso XLIII, do Decreto nº. 4.074/02, Registro Especial Temporário consiste em
“ato privativo de órgão federal competente, destinado a atribuir o direito de utilizar um agrotóxico, componente ou afim para finalidades específicas em pesquisa e experimentação, por tempo determinado, podendo conferir o direito de importar ou produzir a quantidade necessária à pesquisa e experimentação”.
125De acordo com o artigo 1º, inciso XXXVII, do Decreto nº. 4.074/02, produto técnico consiste no“produto
obtido diretamente de matérias-primas por processo químico, físico ou biológico, destinado à obtenção de produtos formulados ou de pré-misturas e cuja composição contenha teor definido de ingrediente ativo e impurezas, podendo conter estabilizantes e produtos relacionados, tais como isômeros”.
126De acordo com o artigo 1º, inciso XXXI, do Decreto nº. 4.074/02, pré-mistura consiste no“ produto obtido a
partir de produto técnico, por intermédio de processos químicos, físicos ou biológicos, destinado exclusivamente à preparação de produtos formulados”.
127De acordo com o artigo 1º, XVIII, do Decreto nº. 4.074/02, ingrediente inerte ou outro ingrediente refere-se à
“substância ou produto não ativo em relação à eficácia dos agrotóxicos e afins, usado apenas como veículo, diluente ou para conferir características próprias às formulações”.
128De acordo com o artigo 1º, inciso XVII, do Decreto nº. 4.074/02, ingrediente ativo ou princípio ativo refere-se ao “agente químico, físico ou biológico que confere eficácia aos agrotóxicos e afins”.
129 Decreto nº. 4.074/02. “Art. 13. Os agrotóxicos, seus componentes e afins que apresentarem indícios de
redução de sua eficiência agronômica, alteração dos riscos à saúde humana ou ao meio ambiente poderão ser reavaliados a qualquer tempo e ter seus registros mantidos, alterados, suspensos ou cancelados.”
46 Brasil, mediante os órgãos responsáveis, deverá promover a avaliação imediata dos problemas e das informações prestadas130.
A Lei nº. 7.802/89 prevê no artigo 3º, parágrafo 6º, as hipóteses em que o registro de agrotóxicos será proibido:
“Art. 3º Os agrotóxicos, seus componentes e afins, de acordo com definição do art. 2º desta Lei, só poderão ser produzidos, exportados, importados, comercializados e utilizados, se previamente registrados em órgão federal, de acordo com as diretrizes e exigências dos órgãos federais responsáveis pelos setores da saúde, do meio ambiente e da agricultura.
(...)
§ 6º Fica proibido o registro de agrotóxicos, seus componentes e afins:
a) para os quais o Brasil não disponha de métodos para desativação de seus componentes, de modo a impedir que os seus resíduos remanescentes provoquem riscos ao meio ambiente e à saúde pública;
b) para os quais não haja antídoto ou tratamento eficaz no Brasil;
c) que revelem características teratogênicas, carcinogênicas ou mutagênicas, de acordo com os resultados atualizados de experiências da comunidade científica;
d) que provoquem distúrbios hormonais, danos ao aparelho reprodutor, de acordo com procedimentos e experiências atualizadas na comunidade científica;
e) que se revelem mais perigosos para o homem do que os testes de laboratório, com animais, tenham podido demonstrar, segundo critérios técnicos e científicos atualizados; f) cujas características causem danos ao meio ambiente.”
Conforme se verifica da análise do dispositivo legal supracitado, não pode ser registrado agrotóxico que apresente características teratogênicas, carcinogênicas ou mutagênicas; que provoque distúrbios hormonais ou danos ao aparelho reprodutor; que se revelem mais perigosos aos seres humanos do que os testes elaborados em laboratórios; e que causem danos ao meio ambiente. Note-se que as situações descritas são alternativas, de modo que a caracterização de uma hipótese isolada, por si só, já demandaria a proibição do registro do agrotóxico.
De acordo com diversos estudos aqui apontados, está comprovado que os agrotóxicos representam perigos aos seres humanos, seja por seu potencial carcinogênico131, seja em virtude do problema dos disruptores endócrinos132, além de causarem danos irreversíveis ao meio ambiente, por comprometer a biodiversidade, contaminar os lençóis
130 Decreto nº. 4.074/02. “Art. 19. Quando organizações internacionais responsáveis pela saúde, alimentação
ou meio ambiente, das quais o Brasil seja membro integrante ou signatário de acordos e convênios, alertarem para riscos ou desaconselharem o uso de agrotóxicos, seus componentes e afins, caberá aos órgãos federais de agricultura, saúde e meio ambiente, avaliar imediatamente os problemas e as informações apresentadas.”
131Ibidemn GRISOLIA, Cesar Koppe. (2005), pp. 18-20. 132Ibidem SANTAMARTA, José. (2001), pp. 18/29.
47 freáticos, a terra, o ar, entre outros. Não obstante os diversos estudos que apontam as situações proibitivas descritas na Lei nº. 7.802/89, os agrotóxicos são registrados, com base em relatórios fornecidos pelos próprios interessados no registro, cuja análise muitas vezes não é realizada de forma correta pelos órgãos públicos competentes por falta de infraestrutura e pessoal habilitado. Não se trata, portanto, de falta de regulamentação quanto à proibição dos agrotóxicos, mas de falta de fiscalização e atuação do Estado na verificação das situações que demandam a proibição.
Um instrumento importante para o controle dos agrotóxicos é o requerimento de impugnação de registro de agrotóxico ou de cancelamento de agrotóxico registrado, sob o fundamento de que tais substâncias causam prejuízo ao meio ambiente, à saúde humana e dos animais133. De acordo com o artigo 5º da Lei nº. 7.802/89 possuem legitimidade para requerer o cancelamento ou a impugnação: (i) as entidades de classe, representativas de profissões ligadas ao setor; (ii) os partidos políticos, com representação no Congresso Nacional; e (iii) as entidades legalmente constituídas para defesa dos interesses difusos relacionados à proteção do consumidor, do meio ambiente e dos recursos naturais.
De acordo com a análise da jurisprudência dos Tribunais Superiores134, não foi objeto de discussão no Poder Judiciário nenhum cancelamento ou impugnação de agrotóxico decorrente de procedimento administrativo. Existem nos Tribunais Superiores apenas algumas poucas ações civis públicas ajuizadas pelo Ministério Público Federal com o objeto de proibir determinados agrotóxicos, os quais, inclusive, já são proibidos em outros países. Isto demonstra que, apesar de existirem mecanismos para o controle pelas entidades de classe, partidos políticos e entidades legalmente constituídas para a defesa dos interesses difusos, tal controle ainda não se mostra efetivo ou ao menos não alcançou instâncias superiores no Judiciário.
A embalagem, o armazenamento, o transporte e a propaganda dos agrotóxicos também estão regulamentados na Lei nº. 7.802/89 e no Decreto nº. 4.074/02. A embalagem deve respeitar diversos requisitos e os usuários possuem a obrigação de dar a destinação correta às embalagens vazias, sob pena de incorrer em sanções administrativas. Da mesma forma, o armazenamento e o transporte devem ser realizados com base em critérios objetivos, de acordo com a legislação vigente e as instruções fornecidas pelo fabricante. Note-se que a multa administrativa só pode ser aplicada se o usuário, o transportador e o armazenador,
133 O Decreto nº. 4.074/02, nos artigos 32 a 36 regulamenta o procedimento para cancelamento ou impugnação. 134 Cf. infra capítulo 4 (4.5)
48 depois de notificados, deixarem de sanar as irregularidades praticadas, o que parece não ser o mais adequado, pois os infratores, a despeito de não cumprirem as determinações legais, no caso por não observar os requisitos quanto à destinação das embalagens vazias, o transporte e o armazenamento, ainda teriam um prazo para “sanar as irregularidades”, as quais muitas vezes já teriam causado danos irreversíveis ao meio ambiente e aos seres humanos.
A Lei nº. 7.802/89135 ainda determina que os agrotóxicos e afins só poderão ser comercializados diretamente ao usuário, mediante apresentação de receituário próprio emitido por profissional legalmente habilitado, o qual não precisa ser um engenheiro agrônomo, mas basta ser um técnico agrícola de nível médio, conforme a jurisprudência consolidada dos nossos Tribunais Superiores136.
A inspeção e a fiscalização são de competência da União e dos Estados-membros, no âmbito de suas jurisdições137. Neste ponto, conforme será objeto de análise no capítulo 4, o Poder Judiciário tem se manifestado no sentido de que a competência para fiscalizar as atividades relacionadas ao mercado de agrotóxicos é concorrente da União e dos Estados Federados, tal como disposto na legislação.
Qualquer ação ou omissão que importe em inobservância do disposto na Lei nº. 7.802/89 e no Decreto nº. 4.074/02, bem como em desobediência às determinações de caráter normativo dos órgãos ou das autoridades competentes, constitui infração e sujeita o infrator às sanções administrativas, independentemente da responsabilidade civil e penal pelos danos causados à saúde das pessoas e do meio ambiente. As infrações administrativas estão previstas no artigo 85 do Decreto nº. 4.074/02 e correspondem às seguintes situações:
“Art. 85. São infrações administrativas:
I - pesquisar, experimentar, produzir, prescrever, fracionar, embalar e rotular, armazenar, comercializar, transportar, fazer propaganda comercial, utilizar, manipular, importar, exportar, aplicar, prestar serviço, dar destinação a resíduos e embalagens vazias de agrotóxicos, seus componentes e afins em desacordo com o previsto na Lei no 7.802, de 1989, e legislação pertinente;
II - rotular os agrotóxicos, seus componentes e afins, sem prévia autorização do órgão registrante ou em desacordo com a autorização concedida; e
III - omitir informações ou prestá-las de forma incorreta às autoridades registrantes e fiscalizadoras.”
135 Lei nº. 7.802/89. “Art. 64. Os agrotóxicos e afins só poderão ser comercializados diretamente ao usuário,
mediante apresentação de receituário próprio emitido por profissional legalmente habilitado.”
136 Cf. infra capítulo 4 (4.5)
137 A Lei nº. 7.802/89 dispõe nos artigos 70 a 81 sobre a inspeção e a fiscalização pelos órgãos federais e estaduais.
49 Tais situações infracionais podem acarretar, isolada ou cumulativamente, independentemente de medida cautelar de interdição de estabelecimento, a apreensão do produto ou alimentos contaminados e a aplicação das sanções previstas no artigo 17 da Lei nº. 7.802/89, as quais correspondem à/ao: (i) advertência; (ii) multa, aplicável em dobro em caso de reincidência; (iii) condenação de produto; (iv) inutilização de produto; (v) suspensão de autorização, registro ou licença; (vi) cancelamento de autorização, registro ou licença; (vii) interdição temporária ou definitiva de estabelecimento; (viii) destruição de vegetais, partes de vegetais e alimentos, com resíduos acima do permitido; (ix) destruição de vegetais, partes de vegetais e alimentos, nos quais tenha havido aplicação de agrotóxicos de uso não autorizado, a critério do órgão competente.
O Decreto nº. 4.074/02 institui o Sistema de Informações sobre Agrotóxicos (SIA) para permitir a interação eletrônica entre os órgãos federais envolvidos no registro de agrotóxicos, disponibilizar informações sobre o andamento dos processos relacionados a agrotóxicos, permitir a interação eletrônica pelos interessados que atuam em toda a cadeia dos agrotóxicos e manter e disponibilizar as informações sobre agrotóxicos a todos os interessados. Além do SIA, o Decreto nº. 4.074/02 também institui o Comitê Técnico de Assessoramento para Agrotóxicos com o objetivo de (i) racionalizar e harmonizar os procedimentos técnico-científicos e administrativos nos processos de registro de agrotóxicos; (ii) propor a sistemática incorporação de tecnologia de ponta nos processos de análise, controle e fiscalização de agrotóxicos; (iii) analisar propostas de edição e de alteração de atos normativos sobre as matérias referidas no Decreto; (iv) auxiliar os órgãos competentes no registro dos agrotóxicos; (v) estabelecer diretrizes para a SIA; e (vi) manifestar-se sobre os pedidos de impugnação e de cancelamento de agrotóxicos.
Na prática, como bem evidenciaram Fábio Henrique Bittes Terra (CNPQ), Victor Pelaez (UFPR) e Letícia Rodrigues da Silva (ANVISA)138, as evidências apresentadas com relação às características estruturais do mercado indicam que os efeitos de uma regulamentação mais rigorosa no registro dos agrotóxicos tendem a ser marginais sobre um oligopólio concentrado, caracterizado por elevadas economias de escala e de escopo – tanto na pesquisa e desenvolvimento de tecnologia, quanto na produção e na comercialização dessas substâncias. Segundo os autores supracitados:
“(...) os argumentos utilizados pela Aenda e a CNA, em defesa do bem público, voltado à redução dos preços dos agrotóxicos, por meio de uma redução da concentração do
138In “A Regulamentação dos Agrotóxicos no Brasil: entre o poder de mercado e a defesa da saúde e do meio ambiente”. Revista de Economia, v. 36, n. 1 (ano 34), p. 27-48, jan./abr. 2010. Editora UFPR.
50 mercado, ainda carece de fundamento empírico. É portanto necessário uma verificação ex post da evolução da concentração do mercado na indústria de agrotóxicos, bem como da evolução dos preços desses produtos, após um período de tempo de ação do Decreto 5981/06. Deve-se ponderar, neste caso, que mesmo a existência de uma possível queda de preços, ou aumento da concorrência em determinados produtos, pode ter um efeito limitado ou pouco representativo vis-à-vis a dinâmica estrutural do mercado como um todo. Em outras palavras, mesmo que a flexibilização do marco regulatório permita reduzir os possíveis efeitos de barreira à entrada a empresas de menor porte, outras características estruturais, mais numerosas e relevantes (controle das matérias-primas, P&D, financiamento da produção, escala, marcas, distribuição), limitam a atuação dessas empresas às franjas desse mercado. A manutenção dessas franjas é também vantajosa às grandes empresas na medida em que constituem um mercado para a venda de seus produtos técnicos, além de servirem como barreiras a novos entrantes potenciais. Isto quer dizer que as características estruturais do mercado vão muito além do raio de ação do marco regulatório em vigor, cujo foco não é o de estimular a concorrência mas o de minimizar os riscos à saúde humana e ao meio ambiente.” (grifei)
Com efeito, o controle de preços e a questão da concentração do mercado são assuntos de preocupação de instâncias regulatórias específicas como a Secretaria de Direito Econômico. A regulamentação dos agrotóxicos, por outro lado, deve ser a analisada com o enfoque na saúde humana e no meio ambiente, ou seja, com base no paradigma do desenvolvimento sustentável.
2.2 INCENTIVOS RELACIONADOS AO MERCADO DE AGROTÓXICOS