Utfordringer i kvantitativ metode og betydningen for kvalitativ metode

A Constituição de 1988 ampliou o escopo do sistema de controle interno em relação à Constituição de 1967 ao colocar em destaque a atribuição do controle interno de controlar os resultados das políticas públicas.

A Constituição de 1967 foi a primeira a tratar do tema da fiscalização financeira e orçamentária em uma seção específica sobre esse tema e a tratar do sistema de controle interno como um dos componentes do sistema de fiscalização.

Na Constituição de 1946 não há referência ao sistema de controle interno, pois ele não existia; a questão da fiscalização financeira e orçamentária, por sua vez, se restringia às atividades de controle externo exercidas pelo TCU, e foi tratada na seção sobre o orçamento, juntamente com outros temas como regras sobre aprovação da lei orçamentária, critérios para criação de despesa e competência e estrutura do TCU. Na Carta de 1946 não havia, portanto, uma seção específica dedicada ao tema da fiscalização financeira das ações do governo.

“A Constituição de 1967 alterou profundamente a orientação do Governo Federal com referência à fiscalização financeira e orçamentária, de vez que:

adotou uma nova conceituação de controle intimamente relacionada com a ação governamental baseada em programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual;

modificou as técnicas de controle até então em uso no país;

atribuiu ao Tribunal de Contas uma competência mais em sicronismo com as idéias de planejamento, de orçamento-programa e de programação financeira.” (Almeida, 1967; 124).

Como já vimos, o conceito de controle interno surgiu na lei 4.320/64, que reformou o sistema financeiro. Essa lei definiu o controle interno como controle da legalidade dos gastos, controle da legalidade da atuação dos servidores, e, sua grande inovação, controle tanto sobre os registros contábeis quanto sobre a materialidade dos gastos públicos:

“Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:

I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;

II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos;

III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.”

Note-se que, apesar da preocupação da lei 4.320/64 com a materialidade do gasto (inciso III), ou seja, com o valor que de fato é produzido através do gasto público, a primazia das ações de controle está sobre a legalidade e sobre os atos dos agentes públicos (inciso I). O foco principal do controle são as ações “isoladas” dos agentes. Apenas no terceiro inciso aparece a preocupação com o acompanhamento das ações de governo sob a ótica da programação orçamentária e financeira. Essa programação é que atribui aos atos dos agentes públicos um ordenamento conforme um planejamento prévio, que atribui uma finalidade e um sentido a esses atos enquanto política pública. É essa referência a um plano, a uma organização das ações governamentais em políticas públicas que caracteriza a despesa como algo além da mera realização de gasto público.

As Constituições de 1967 e de 1988 aprofundaram esse sentido do controle. Na primeira, as ações de controle se referem primordialmente ao acompanhamento dos programas de governo, com foco nos resultados, ou seja, na materialidade dessas ações. Os atos “isolados” dos agentes públicos deixaram de ser o foco, em prol de uma visão programática das ações de governo:

“No que concerne à conceituação de controle, a Constituição de 1967 seguiu de perto a mais moderna orientação a respeito dessa fundamental atividade do administrador. [...] Ao invés de enfatizar, como anteriormente tinham feito as Constituições de 1934 e 1964, exclusivamente os aspectos legais e contábeis da despesa pública, preferiu dar àquela atividade um aspecto dinâmico. Por esse motivo introduziu um outro tipo de controle, o que tem por objetivo verificar o cumprimento dos programas de trabalho dos diversos integrantes da administração, expressos em termos monetários, mas também em termos de realização de obras e de prestação de serviços.” (Almeida, 1967; 124).

“Com essas dimensões, o controle financeiro e orçamentário determinado pela Carta Magna de 1967 é preponderantemente uma das fases do planejamento, integrando um sistema de atividades complexas pertinente a uma ação governamental orientada no sentido de proporcionar o desenvolvimento econômico do País. Passará a exercitar-se tendo em vista, antes de tudo, a realização da programação governamental e servido de um verdadeiro sistema de feedback. Analisada deste ângulo, a atividade de controle apresenta dimensões bastante positivas, porquanto visa a proporcionar elementos informativos para que possa ser avaliada a maneira pela qual os programa de trabalho dos diferentes órgãos da

administração estão sendo realizados, como também seus resultados parciais e finais. Tais elementos, após terem sido devidamente analisados, servirão de base às decisões que, em diferentes níveis hierárquicos, deverão ser tomadas sobre a conveniência e oportunidade de modificação parcial ou total daqueles programas, levando-se em consideração, outrossim, o planejamento geral, regional e setorial estabelecidos.” (Almeida, 1967; 124-125, grifo no original)

“Deixou, portanto, a fiscalização financeira e orçamentária, de ser uma função isolada, exercida sem qualquer sentido de coordenação.[...] [Até 1967] Nenhuma atenção, em geral, era dada à programação governamental, visto como o controle financeiro e orçamentário não era considerado como parte integrante da atividade de planejamento” (Almeida, 1967; 125)

“Ao invés dessa fiscalização puramente formal, a Constituição de 1967 adotou novas formas de controle, principalmente admitindo o sistema de auditoria financeira e orçamentária, mediante o exame de demonstrações contábeis, mas também e principalmente por intermédio de inspeções.” (Almeida, 1967; 129)

Na Constituição de 1988, essa visão do acompanhamento das ações de governo passa ao primeiro plano em relação às demais atividades do controle interno. As principais diferenças entre as Constituições de 1967 e de 1988 em relação ao sistema de controle interno são o escopo do controle e o peso relativo da atribuição de avaliação em relação ao papel de auxiliar ao TCU.

Na Constituição de 1967 o papel do controle interno como auxiliar ao TCU está no primeiro inciso, ou seja, constitui sua função primordial, conforme seu artigo 71, abaixo reproduzido. Em segundo e terceiro lugares, correspondendo respectivamente ao segundo e ao terceiro incisos, estão as atribuições de acompanhar a execução dos programas e do orçamento e de verificar os resultados da atuação dos administradores. Já na Constituição de 1988, o papel do controle interno como auxiliar ao TCU está no último inciso; sua função primordial deixou de ser a de apoiar o controle externo, e passou a ser avaliar o cumprimento do PPA e a execução dos programas e do orçamento, secundada da função de “avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal”, conforme o artigo 74, abaixo reproduzido:

Constituição de 1967:

“Art. 71. O Poder Executivo manterá sistema de contrôle interno, a fim de:

I - criar condições indispensáveis para assegurar eficácia ao contrôle externo e regularidade à realização da receita e da despesa;

II - acompanhar a execução de programas de trabalho e a do orçamento; e

III - avaliar os resultados alcançados pelos administradores e verificar a execução dos contratos.”

Constituição de 1988:

“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.

§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.”

Essa concepção do controle interno como controle sobre a execução das políticas públicas lastreia o escopo da reforma do controle interno da década de 1990, voltada justamente para a criação de um sistema de monitoramento das políticas públicas como ação primordial do controle interno e como uma das atividades do ciclo de gestão governamental. A prioridade para a avaliação da execução das políticas públicas significa direcionar as energias organizacionais do sistema de controle interno para as necessidades do Poder Executivo. Isso significa conformar as ações e a estrutura do sistema de controle interno de acordo com a atividade de monitoramento das políticas públicas, em detrimento das atividades de apoio ao TCU (esse afastamento, entretanto, não pode ser total, na medida em que a Constituição manteve a atribuição de apoio ao controle externo). A concepção do controle interno como um dos elementos do ciclo de gestão, por sua vez, significa a elevação da atividade de controle interno para o nível das atividades da Presidência da República de

supervisão ministerial. O controle interno deixa de ser mero controle da legalidade, e passa a ocupar papel chave no ciclo de planejamento e avaliação das políticas públicas.