Holistisk tankegang i samfunnsvitenskapene

O diagnóstico de que o modelo das Cisets não funcionava e precisava ser alterado foi realizado no início da década de 1990, devido a dois fatores:

1. uma auditoria do TCU sobre o sistema de controle interno, em 1992, apontou baixa eficiência e pouca eficácia dos controles;

2. a CPI do Orçamento em 1993/1994, decorrente do escândalo dos “Anões do Orçamento”, apontou falhas graves no sistema de controle interno do Poder Executivo.

Entre fevereiro e maio de 1992 o TCU realizou uma auditoria no órgão central de controle interno, o Departamento do Tesouro Nacional (DTN), e nas Cisets dos três ministérios com os maiores volumes de recursos na época: Educação, Saúde, e Trabalho e Previdência Social11. A auditoria abrangeu os exercícios entre 1990 e 1992, e pretendia verificar a eficiência e a eficácia da atuação do sistema de controle interno, especialmente em relação à sua finalidade constitucional de apoio ao controle externo, ou seja, ao TCU.

O relatório do Tribunal conclui pela baixa eficiência do sistema de controle interno, apontando as seguintes falhas na sua atuação:

1. as Cisets não realizam um efetivo trabalho de acompanhamento e fiscalização dos órgãos da administração pública federal; o trabalho realizado é falho e insuficiente, com atrasos sistemáticos na apresentação ao TCU das prestações de contas (descumprimento do prazo constitucional de apresentação pelas Cisets das prestações de contas dos respectivos ministérios);

2. as Cisets não realizam um efetivo acompanhamento concomitante dos atos praticados pelos órgãos nem da execução do orçamento anual;

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O DTN é a atual Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que na época era um Departamento da Secretaria da Fazenda Nacional. O relatório e as recomendações dessa auditoria constam da Decisão 430 de 1992 (processo nº. 009.650/92-0) do TCU.

3. há inconsistências nos relatórios (discrepâncias entre os relatórios de prestação de contas apresentados pelos órgãos e a avaliação das Cisets, ou seja, as Cisets certificavam como regulares as contas irregulares apresentadas pelos órgãos); 4. pouca efetividade na adoção de providências pelos ministérios e pelos gestores a

respeito das falhas apontadas pelas Cisets.

Com base nesse diagnóstico, o Tribunal apontou as causas do fraco desempenho do controle interno do Executivo:

1. sub-posicionamento hierárquico do órgão central de controle interno: a DTN, enquanto departamento de uma secretaria do Ministério da Fazenda, estava posicionada em um escalão inferior ao das Cisets, portanto não tinha condições institucionais de lhes impor seu comando;

2. acumulação no órgão de cúpula do sistema de controle interno de várias funções de difícil compatibilidade (funções de caixa, de programação financeira, e de controle), com priorização das funções financeiras em detrimento das funções de controle;

3. subordinação hierárquica do órgão de fiscalização (Ciset) ao órgão controlado (ministério);

4. falta de estrutura das Cisets: escassez qualitativa e quantitativa de recursos humanos (em maio de 1992, havia 929 servidores nas Cisets dos ministérios civis, e 22% deles não eram da carreira de finanças e controle12), má distribuição do pessoal (concentração de pessoal na área meio em detrimento da área fim – apenas 34% dos servidores estavam alocados nas áreas de auditoria das Cisets);

5. ocupação dos cargos de direção das Cisets por pessoas que não eram da carreira de finanças e controle nem tinham experiência em auditoria;

6. ausência de articulação entre as Cisets e o órgão central do sistema de controle interno.

Finalmente, como conclusão dessa auditoria sobre os trabalhos das Cisets, o TCU recomendou ao Presidente da República redefinir e reestruturar o controle interno. Como veremos a seguir, as mudanças recomendadas pelo Tribunal em 1992 começaram a ser implementadas em 1994, a partir da edição da MP 480/94. As funções de caixa e de controle

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Como vimos na seção anterior, em 2006 a Secretaria Federal de Controle tinha quase o dobro de servidores, 1.716, sendo 95,6% pertencentes à carreira de finanças e controle.

foram separadas através da criação de um órgão específico para o controle, a SFC. Foram realizados vários concursos de ingresso na carreira de finanças e controle para recompor o quadro de pessoal. Foi feita uma grande reestruturação do sistema de controle interno, que colocou a SFC em posição de supervisão ministerial: em 2001, a SFC saiu do Ministério da Fazenda e foi alocada na Presidência da República. Ainda em 2001, foi consolidada a legislação sobre controle, através da lei 10.180/01, que, entre outras coisas, determinou a preferência dos funcionários de carreira para a ocupação dos cargos de direção dos órgãos de controle.

O segundo fator que promoveu o diagnóstico sobre a ineficiência do controle interno foi a CPMI que ficou conhecida como dos “Anões do Orçamento”. Instalada em outubro de 1993, a CPMI começou em decorrência das denúncias de um assessor do Senado e ex-diretor do Departamento de Orçamento, José Carlos Alves dos Santos, sobre um esquema de aprovação de emendas parlamentares na Comissão de Orçamento. Os recursos das emendas eram desviados em favor de deputados, com a conivência de funcionários dos ministérios e de empresas e organizações não governamentais prestadoras de serviços. O assessor denunciou vários deputados implicados nesse esquema para justificar a posse de milhões de dólares, encontrados em sua casa durante as investigações sobre o assassinato de sua esposa. Entre os deputados denunciados, estavam figuras que ocupavam posições de destaque, como o então presidente do Senado, o peemedebista Humberto Lucena, os líderes do PMDB na Câmara e no Senado, respectivamente Genebaldo Correia e Mauro Benevides, e figuras menos conhecidas, que não freqüentavam o noticiário político nacional, representantes do chamado “baixo clero”, como o deputado João Alves, apontado como o chefe do esquema (revista Veja, 27/10/93, reportagem de capa “A terra treme”).

Nas conclusões do relatório, estão “recomendações para a modernização do Estado”, entre as quais constam:

nova sistemática de elaboração orçamentária;

restauração das comissões de fiscalização e controle da Câmara e do Senado; limitação do poder de emendar o orçamento;

fortalecimento dos sistemas de controle interno e externo.

Sobre a fiscalização e o controle interno do Poder Executivo, o relatório faz referências à coordenação entre as atividades de controle e planejamento, ao foco do controle nos resultados das políticas públicas, à necessidade de criação de um órgão específico de controle interno, e ao problema da subordinação das Cisets aos ministérios:

“Não se pode perder de vista a imprescindibilidade do vínculo entre controle e planejamento, o qual necessita, obrigatoriamente, das informações e análises de avaliação operacional dos programas governamentais. Busca-se, no caso, um consistente e continuado trabalho de aferição do realizado, em que este possa orientar aquele.

Não se pode aceitar que as funções de caixa e de controle sejam desempenhadas conjuntamente, como ocorre hoje na Secretaria do Tesouro Nacional, que tenta congregar em um só órgão a Coordenação de Programação Financeira e a Coordenação de Controle Interno. Esse acúmulo de funções provoca o apequenamento da função de auditagem, considerada menor diante de outras prioridades do órgão.

Mostra-se importante desvincular-se hierarquicamente os secretários de controle interno dos Ministros de Estado, conferindo-lhes maior independência, bem como promover-se a integração entre o sistema de controle interno do Poder Executivo com o Tribunal de Contas da União, o Ministério Público e o Congresso Nacional. Além disso, é preciso que as nomeações dos dirigentes das unidades do sistema de controle interno recaiam exclusivamente sobre os integrantes da carreira de finanças e controle; ...[o] que, longe de constituir providência corporativista, constitui pré-requisito para assegurar a autonomia, a independência, o rigor e a imparcialidade da fiscalização” (Relatório Final da Comissão Parlamentar Mista de Inquérito, 1994, Volume III, p. 16).

É difícil a identificação precisa das conseqüências dessa CPMI e do papel do Congresso nas mudanças do sistema de controle interno, mas os acontecimentos posteriores à CPMI indicam dois sentidos ambíguos que se podem atribuir à atuação dos deputados. Por um lado, apesar da importância de os deputados reconhecerem e divulgarem a necessidade de reformar o controle interno do Poder Executivo, o Congresso não deu nenhuma continuidade à preocupação com o funcionamento dos controles internos do Executivo após a conclusão da CPMI. Por outro, esse “alarme” talvez tenha sido o motor político que levou à adoção, pelo Executivo, das recomendações da auditoria do TCU sobre o controle interno.

Sobre o desinteresse do Congresso em dar continuidade às recomendações do relatório da CPMI ou em discutir ou influenciar as reformas no controle interno do Executivo, o principal indício é o relato dos entrevistados. Segundo eles, foi árdua a tarefa de tentar convencer deputados e senadores a transformar em lei a MP 480/94, que criou a SFC. Essa MP foi reeditada continuamente durante sete anos, e sua transformação na lei 10.180, em 2001, não foi objeto de interesse de nenhum parlamentar. Portanto, apesar de o relatório da CPMI apontar as principais falhas do sistema de controle interno e fazer recomendações consistentes de reforma, o papel do Congresso na reestruturação do sistema se resumiu ao de um “alarme de incêndio”.

O uso da expressão “alarme de incêndio” não é gratuita. Tem o objetivo de ressaltar a passividade do Congresso brasileiro quanto a seu papel de instituição de controle político sobre a atuação do Executivo. Na literatura norte-americana, essa expressão caracteriza um dos instrumentos utilizados pelo Congresso para controlar o Poder Executivo: na impossibilidade de monitorar todos os atos do governo, o Congresso utiliza as informações produzidas por organizações da sociedade civil sobre o desempenho do governo como um alarme sobre possíveis irregularidades, e a partir dessas informações o Legislativo coloca seus mecanismos de controle em ação. O Congresso brasileiro, ao contrário do que se espera, não usa sequer as próprias informações que produz (no caso, sobre a fraqueza do controle interno do Executivo) para propor mudanças na forma de atuação do Executivo. Ressalte-se que essa expectativa não se refere à atuação do Congresso norte-americano, tal como descrita na literatura, mas ao papel clássico da instituição parlamentar em um sistema de separação de poderes: o papel de contrapeso ao Executivo, de controle sobre as ações do governo.

Entretanto, esse “alarme” pode ter se constituído no motor político da adoção, pelo Executivo, das recomendações da auditoria do TCU sobre o controle interno. Essa auditoria foi realizada por iniciativa do próprio TCU, ou seja, sem solicitação específica do Congresso, de alguma comissão parlamentar ou de algum senador ou deputado, e a decisão dela decorrente “dormiu em berço esplêndido” durante dois anos nos arquivos do TCU, ou seja, não provocou nenhuma mudança efetiva até 1994. A Exposição de Motivos da MP 480/94, que criou a SFC, cita como uma das motivações da edição da medida provisória as conclusões da CPMI, e não as do TCU:

“... muitos acontecimentos relevantes vieram a emprestar novo contexto à Administração Pública Brasileira, inclusive a decretação do impedimento do Presidente da República que antecedeu Vossa Excelência, culminando com as irregularidades na aplicação dos recursos públicos apontadas pela Comissão Parlamentar Mista de Inquérito (CPMI) do Orçamento que, nas suas conclusões, propõe modificações no Sistema de Controle Interno.” (Exposição de Motivos Interministerial n. 97, MF/Seplan-PR, 06/04/94; Diário do Congresso Nacional, 06/05/94, p. 1819).

Seis anos após edição da MP 480, os impactos dessa CPI ainda eram reconhecidos pela SFC, no seu relatório de 2000:

“A Secretaria Federal de Controle - SFC foi criada em 1994, na estrutura do Ministério da Fazenda - MF, sob a égide das novas diretrizes emanadas da Constituição de 1988, que ampliou e tornou as funções controle interno e controle externo bem mais complexas e sofisticadas e, do ponto de vista conjuntural, sob o impacto do processo de

impedimento do Presidente da República e pelos problemas identificados na CPI do Orçamento, que trouxeram à tona fragilidades nos processos de planejamento, orçamento, finanças e controle na área pública federal.” (SFC, 2000, p. C- 281)

Ou seja, as recomendações do TCU somente se tornaram objeto de preocupação e de ações do Poder Executivo após o “alarme de incêndio” representado pela apuração dos desvios de verbas públicas pelos deputados na CPMI do Orçamento.