A Constituição de 1998 foi o primeiro texto constitucional brasileiro a tratar deliberadamente da questão ambiental, apresentando-se como uma Constituição eminentemente ambientalista. Assumiu o tratamento da matéria em termos amplos e modernos, considerada bastante avançada em comparação com os textos anteriores.
Possui um capítulo específico sobre o meio ambiente, inserido no título da “Ordem Social” (Capítulo VI do Título VIII); entretanto a questão ambiental permeia todo o seu texto, correlacionada com os temas fundamentais da ordem constitucional (SILVA, 2002).
Em seu art. 225, foi definido o meio ambiente como “bem ecologicamente equilibrado, de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo- se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”. Desta forma, o Texto Constitucional traz os objetivos do desenvolvimento sustentável.
No primeiro parágrafo do art. 225, a Constituição determina que o Poder Público, para a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, deve atuar das seguintes formas:
Quadro 4.2 – Funções constitucionais do Poder Público em matéria ambiental Funções constitucionais do Poder Público em relação ao meio ambiente (art. 225, § 1º)
I - Preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas
II - Preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético
III - Definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção
IV - Exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade
V - Controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente
VI - Promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente
VII - Proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
Fonte: Constituição Federal de 1988
Acentua ainda, o Texto Constitucional que a Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
Desta forma, percebe-se que a zona costeira tem um tratamento especial na Carta Magna, impondo que sua ocupação e exploração sejam realizadas de forma ecologicamente sustentável. Sobre a proteção especial desses espaços, Machado (2012, p.174) assinala que o objetivo da Constituição foi
Enfocar algumas partes do território para insistir que devem ser utilizadas dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente. Há de se conhecer que são áreas frágeis e possuidoras de expressiva diversidade biológica.
Para Milaré (2009), a escolha do legislador constituinte, ao denominar a zona costeira como patrimônio nacional, teve como intuito tratar a problemática ambiental nesse bioma de forma global. O autor destaca, entretanto, que o emprego do termo “patrimônio” não deve ser compreendido como propriedade pública, mas como bens de interesse público, cujo objetivo principal é a busca de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, essencial à sadia qualidade de vida.
O modelo de gestão ambiental adotado na Constituição federal de 1988, de acordo com Moraes (2007), cabe fundamentalmente à União, nas tarefas de coordenação e supervisão na implantação dos planos e programas, e aos parceiros conveniados as atividades de execução direta. Assim, além dos governos estaduais e municipais, as universidades e centros de pesquisa, a comunidade acadêmica, a entidades do setor produtivo, as organizações não governamentais, e as comunidades atingidas pelos programas também podem ser agentes desse processo. Desta forma, a descentralização e a formação de direções colegiadas decorrem da normatização constitucional vigente.
Posteriormente, com o reconhecimento da zona costeira como patrimônio da União, foi necessária sua regulamentação, que se deu com a instituição da lei nº 7.661 de 1988, que veio criar o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC), assunto esse que será tratado ainda neste capítulo.
Mesmo com a proteção constitucional da zona costeira, não se impede que utilização, da mesma, entretanto se faz necessário observar as normas protetivas e preservacionistas dos recursos nela existentes. É por meio da lei infraconstitucional que se determinarão os parâmetros gerais e se definirão os critérios de exploração dos recursos naturais e da ocupação do solo localizadas nesses espaços (SIRVINSKAS, 2011).
A regulamentação ocorre também nos âmbitos dos municípios e dos estados, que poderão, mediados por leis próprias, instituir seus Planos Estaduais e Municipais de Gerenciamento Costeiro, observando sempre as normas superiores.
Percebe-se que a Constituição dá ênfase à atuação preventiva ao exigir uma avaliação prévia das atividades humanas passíveis de causar danos ambientais, e também prevê a “avaliação dos impactos ambientais” (art. 225, IV). Assim, resta irrefutável a obrigação de agir com prevenção ou impedir o dano ambiental quando este puder ser constatado antecipadamente.
O princípio da prevenção ou precaução é um dos pilares do Direito Ambiental brasileiro, que a Carta Magna adotou em seu texto. Esse princípio está inserido na Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, que foi apresentada na Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (CNUDS) de 1992.
Estabelece o documento conclusivo da Conferência que, com o fim de proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deverá ser amplamente observado pelos Estados (nações), de acordo com suas capacidades. E quando houver ameaça de danos graves ou irreversíveis, a ausência de certeza científica absoluta não será utilizada como razão para o adiamento de medidas economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental (ONU, 1992c).
Além de estar inserido na Declaração, o princípio da precaução é parte dos textos da Convenção de Diversidade Biológica19 e da Convenção Quadro das
Nações Unidades sobre Mudanças do Clima20 (ONU, 1992b), ambas criadas durante
a Eco-92. Percebe-se que nas duas convenções, o princípio da precaução tem o intuito de evitar ou minimizar os danos ao meio ambiente.
O artigo constitucional que trata de meio ambiente (art. 225) também prevê medidas de repressão, no momento em que exige a recuperação do espaço degradado por atividades regulares, e principalmente ao submeter as condutas e atividades lesivas ao meio ambiente a sanções penais e administrativas, sem prejuízo da obrigação de reparar os danos causados.
Sobre o tema da repressão em caso de danos ao meio ambiente, invoca Silva (1998) o que estabelece o art. 173, § 5º, que traz a possibilidade de responsabilização das pessoas jurídicas, independentemente da responsabilidade de seus dirigentes, sujeitando-as às punições compatíveis com sua natureza, nos atos praticados contra a ordem econômica, que tem como um de seus princípios a defesa do meio ambiente.
E destaca ainda, o autor que as normas constitucionais assumiram a consciência de que o direito à vida, como matriz de todos os demais direitos fundamentais do homem é que há de orientar todas as formas de atuação no campo da tutela do meio ambiente, compreendendo que ele é um valor preponderante, que deverá ficar acima de quaisquer considerações como as de iniciativa privada.
A consciência do direito à vida, como matriz de todos os demais direitos fundamentais do homem, é que deve orientar todas as formas de atuação no campo da tutela do meio ambiente. Assim, cumpre compreender que ele é um fator
19 Preâmbulo: “É vital prever, prevenir, e combater na origem as causas das sensível redução ou perda da diversidade biológica 20 Art. 3º, 3: “As Partes devem adotar medidas de precaução para prever, evitar ou minimizar as causas de mudança do clima e
preponderante que há de estar acima de quaisquer outras considerações, como as de desenvolvimento, as de respeito ao direito de propriedade, e as da iniciativa privada. Também esses são garantidos no Texto Constitucional, mas, a toda evidência, não podem primar sobre o direito fundamental à vida, que está em jogo quando se discute a tutela da qualidade do meio ambiente. E conclui que a tutela da qualidade do meio ambiente é instrumental no sentido de que, por seu intermédio, o que se protege é um valor maior: a qualidade de vida (SILVA, 1998).
Outro importante aspecto presente na Constituição de 1988 é a função social da propriedade. Necessário é falar dessa figura, haja vista que este trabalho aborda o uso e ocupação do solo de áreas onde estão presentes comunidades tradicionais, no caso, a zona costeira do Ceará.
O primeiro local no texto da Carta Magna que contém a expressão função social da propriedade é no art. 5º, XXIII, ao determinar que “a propriedade atenderá sua função social”. No art. 170, incisos II e II, trata da propriedade privada e a sua função social como princípios da ordem econômica. Mais adiante, no art. 182, determina que “A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes“.
É um princípio econômico e social. Por se tratar do uso da propriedade, esse princípio encontra-se na parte da Constituição que versa sobre a Ordem Econômica; mas, independentemente da localização do princípio, ele tem como finalidade precípua assegurar a todos a existência digna, conforme os ditames da justiça social.
A função social da propriedade é concomitante ao direto de propriedade, constituindo um princípio ordenador da propriedade privada e fundamento da atribuição desse direito, de seu reconhecimento e da sua garantia mesma, incidindo sobre o seu conteúdo (SILVA, 1998).
Desta forma, a função social da propriedade deverá propiciar o aproveitamento racional e adequado da terra, utilizar adequadamente os recursos naturais disponíveis, preservar o meio ambiente, respeitar os direitos dos
trabalhadores da propriedade e das pessoas que vivam no seu entorno, buscando o bem-estar de todos.
Vale destacar que o próprio art. 225 compartilha a obrigação de preservar o meio ambiente com toda a sociedade, pois não se impõe apenas ao Poder Público, mas também à coletividade. Significa que o cidadão, mediante ação popular ou por meio de associações de defesa do meio ambiente, na ação civil pública, pode buscar a proteção jurisdicional, inclusive contra particulares, com o intuito de apurar danos causados ao meio ambiente.
Importante é citar, ainda, também que o Texto Constitucional determina que as concessões das licenças ambientais para a construção de obras na zona costeira, consideradas potencialmente degradadoras, dependerão de estudo prévio de impacto ambiental (EIA), sendo analisados pelos órgãos públicos locais, estaduais e federal, dependendo de cada caso.
A realização de estudo prévio de impacto ambiental para a instalação no país de obras ou atividades potencialmente causadoras de significativa degradação do meio ambiente. (art. 225, § 1º, Inciso IV da Constituição Federal de 1988).
As avaliações de impacto ambiental exigidas antes do licenciamento de atividades, efetivas ou potencialmente poluidoras, constituem instrumentos para a execução da Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA), estabelecida pela Lei nº 6.938, editada em 31 de agosto de 1981. As avaliações são importantes porque demonstrarão a viabilidade econômico-ambiental do empreendimento, dependendo de sua magnitude. Assim, é realizado o EIA e efetivado o seu resumo, que é o Relatório de Impacto Ambiental (RIMA).
Este último é elaborado com o intuito de esclarecer a população interessada, direta ou indiretamente, na realização da obra ou atividade, para que tome conhecimento dos danos ambientais prováveis e das possíveis formas de mitigá-los. A legislação ambiental brasileira determina as diversas atividades e obras que obrigam seus empreendedores a apresentarem o EIA e RIMA. São elas:
Quadro 4.3 – Obras e atividades obrigadas a terem EIA e RIMA EXIGÊNCIA DE ESTUDOS DE IMPACTO AMBIENTAL DE ACORDO COM A LEGISLAÇÃO BRASILEIRA
1) Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento; 2) Ferrovias;
3) Portos e terminais de minério, petróleo e produtos químicos; 4) Aeroportos;
5) Oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emissários sanitários; 6) Linha de transmissão de energia elétrica acima de 230 kW;
7) Obras hidráulicas para exploração de recursos hídricos, como: barragens para qualquer fins hidroelétricos, acima de 10 MW, de saneamento ou de irrigação, abertura de canais para navegação, drenagem e irrigação, retificação de cursos de água, abertura de barras e embocaduras, transposição de bacias e diques;
8) Extração de combustível fóssil (petróleo, xisto e carvão); 9) Extração de minério;
10) Aterros sanitários, processamento e destino final de resíduos tóxicos e perigosos; 11) Usinas de geração de energia acima de 10 MW;
12) Complexos e unidades industriais e agroindustriais (petroquímicas, siderúrgicas, cloroquímicos, destilarias de álcool, hulha, extração e cultivo de recursos hídricos;
13) Distritos industriais e zonas estritamente industriais;
14) Exploração econômica da madeira ou de lenha, em áreas acima de 100 ha ou menores, quando atingir áreas significativas em termos de percentuais ou de importância do ponto de vista ambiental
15) Projeto urbanístico acima de 100 ha ou em áreas consideradas de relevante interesse ambiental a critério do IBAMA e dos órgãos municipais e estaduais competentes;
16) Qualquer atividade que utilize carvão vegetal, derivados ou produtos similares em quantidade superior a dez toneladas por dia;
17) Projetos agropecuários que completem área acima de 1.000 ha ou menores, neste caso quando se tratar de áreas significativas em termos percentuais ou de importância do ponto de vista ambiental, inclusive nas áreas de proteção ambiental;
18) Nos casos de empreendimentos potencialmente lesivos ao patrimônio espeleológico nacional 19) Parcelamento e remembramento do solo, bem como construção, instalação, ampliação e funcionamento de atividades que alterem as características naturais da zona costeira;
20) Obras de saneamento para as quais seja possível identificar modificações ambientais significativas
21) Atividades e empreendimentos comorganismos geneticamente modificados; 22) Empreendimentos destinados ao recebimento de embalagens vazias de agrotóxicos
Fonte: elaboração própria em base em informações de BARBIERI, 2007
O EIA/RIMA devem ser realizados antes da licença prévia, primeira fase do licenciamento ambiental:
Cabe ressaltar ainda que, quando necessário o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) – o que ocorre quando a atividade sob licenciamento é considerada potencialmente causadora de significativa degradação ambiental, nos termos do art. 225, § 1º, inciso IV, da CRFB/88 - a primeira fase do licenciamento também deve ser o momento de sua elaboração e apresentação. Isso porque será esse estudo específico que trará informações fundamentais para que o poder público chegue a conclusões acerca da viabilidade do empreendimento. (MOREIRA e GUIMARÃES. 2004, p.96).
O EIA, utilizado no processo de licenciamento ambiental, compreende pelo menos: a descrição do projeto e suas opções, nas etapas de planejamento, construção, operação e, quando necessário, desativação; a delimitação e o diagnóstico ambiental da área de influência; a identificação; a medição e a
valorização dos impactos; a comparação das opções e a previsão ambiental futura da localização, quando de adoção de cada uma dessas opções, inclusive no caso de não se executar o projeto; a identificação das medidas mitigadoras e do programa de monitoração dos impactos; a preparação do Relatório de Impacto Ambiental – RIMA.
A própria Carta Magna realçou as características do EIA, quais sejam: é obrigatório para atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente; é um estudo prévio, ou seja, nem pode ser feito concomitantemente nem antes da instalação do empreendimento e, sendo assim, é requisito do licenciamento e deverá ser tornado público.
Portanto, com a Constituição Federal de 1988, passou a haver necessidade da análise ecológica, social e econômica dos usos, hábitos, procedimentos e necessidades em seu aspecto prospectivo, levando-se em conta as gerações futuras, sendo o maior objetivo do estudo do impacto ambiental: identificar e avaliar os impactos negativos de um empreendimento, visando à adoção de mediadas mitigadoras, com o propósito de evitá-los ou minimizá-los (MOTA, 2003).
Já que serão analisados nesta pesquisa empreendimentos construídos no litoral cearense, destaca-se o fato de que a Constituição do Estado do Ceará, por seu turno, também dispõe sobre o EIA, no caput do art. 264:
Art. 264. Qualquer obra ou atividade pública ou privada, para as quais a Superintendência Estadual do Meio Ambiente - SEMACE, exigir Estudo de Impacto Ambiental, deverá ter o parecer técnico apreciado pelo Conselho Estadual do Meio Ambiente - COEMA, com a publicação da resolução, aprovada ou não, publicada no Diário Oficial do Estado.
Portanto, afirma-se que o EIA é obrigatório para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente; é prévio requisito do licenciamento; apresentando maior abrangência do que o RIMA, precedendo-o, englobando-o, enfim, sendo o seu alicerce e sua preparação; e é orientador e fundamentador da decisão administrativa que autoriza ou não um empreendimento e, ainda, constitui importante meio de identificação das consequências de um empreendimento sobre os recursos ambientais. Um dos principais objetivos da avaliação é a proposição de medidas mitigadoras, visando a minimizar os impactos negativos e maximizar os benefícios do empreendimento.
A Resolução CONAMA nº 1, de 1986, art. 7º determina que o EIA será realizado por equipe técnica multidisciplinar habilitada, não dependente direta ou indiretamente do proponente do projeto e que será responsável pelos resultados apresentados. Com a Resolução nº 237, de 1997, diz que
Art. 11 - Os estudos necessários ao processo de licenciamento deverão ser
realizados por profissionais legalmente habilitados, às expensas do empreendedor.
Parágrafo único - O empreendedor e os profissionais que subscrevem os estudos previstos no caput deste artigo serão responsáveis pelas
informações apresentadas, sujeitando-se às sanções administrativas, civis e penais.
Com isso foi revogado o art. 7º da Resolução CONAMA nº 1/86. Para Machado (2012) a revogação do referido artigo foi resultado de uma longa luta no CONAMA, de pessoas e de grupos que se insurgiam contra a possibilidade de alguma independência na elaboração do EIA. Não apenas grupos privados, mas entidades paraestatais queriam atribuir à feitura do estudo a seus próprios empregados. Para o autor, a independência da equipe multidisciplinar nunca foi total diante do empreendedor.
Para Mota (2003), o Estudo de Impacto Ambiental e seu respectivo Relatório de Impacto Ambiental devem ser elaborados por equipe multidisciplinar, considerando-se os diversos aspectos envolvidos: do meio físico; do ambiente biótico; do meio social, econômico e cultural.
No caso do RIMA, este deve ser apresentado de forma objetiva e adequada, visando a sua melhor compreensão. As informações devem ser traduzidas em linguagem acessível aos leigos, ilustradas por mapas, cartas, quadros, gráficos e demais técnicas de comunicação visual, de modo que seja possível se entender as vantagens do projeto, bem como todas as consequências ambientais de sua implementação:
Outro aspecto a considerar na proteção do meio ambiente é a participação da comunidade no processo. É necessária a formação de uma consciência de que não só o poder público é responsável, mas também toda a população deve trabalhar pela manutenção da qualidade de nosso ambiente de vida. (MOTA, 2003, p. 309) .
Não restam dúvidas de que o RIMA é primordial para a população conhecer o empreendimento e os impactos ambientais que poderão ocorrer no entorno dele.
Uma população participativa tende a exigir e alcançar seus objetivos – uma cidade com qualidade ambiental.
O EIA e o RIMA integram documentos protegidos legalmente contra a falsidade ou o engano, total ou parcial. O empreendedor que apresenta ambos o EIA e o RIMA ao órgão público comete crime, se o documento for omisso, falso ou enganoso, como estabelece o art. 69-A a Lei dos Crimes Ambientais (Lei federal nº 9.605/1998).
Art. 69-A. Elaborar ou apresentar, no licenciamento, concessão florestal ou qualquer outro procedimento administrativo, estudo, laudo ou relatório ambiental total ou parcialmente falso ou enganoso, inclusive por omissão: Pena - reclusão, de 3 (três) a 6 (seis) anos, e multa.
O Código Florestal (Lei federal nº 12.651/2012) trouxe um artigo importante sobre o EIA e o RIMA. Como se verá adiante, depois de muitas discussões no âmbito do Congresso Nacional, entre parlamentares, empresários e sociedade civil, foi instituído o novo Código Florestal, que veio revogar o antigo criado pela lei federal nº 4.771 em 1965. Na parte que trata de zona costeira a nova lei repete o Texto Constitucional a acentuar que a zona costeira é patrimônio nacional e que sua ocupação e exploração devem ocorrer de modo ecologicamente sustentável (art. 11- A).
E ainda, de acordo com o §3º do referido Código, são sujeitos à apresentação de EIA e RIMA os novos empreendimentos: com área superior a 50 hectares, vedada a fragmentação do projeto para ocultar ou camuflar seu porte; com área de até cinquenta hectares, se potencialmente causadores de significativa degradação