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A abertura à competição no fornecimento de eletricidade no varejo traz a oportunidade de escolha aos pequenos consumidores residenciais e comerciais. A medida, inicialmente testada na Noruega, depois na Inglaterra e País de Gales, foi aplicada em todos os países da União Europeia, em alguns estados norte-americanos, na Austrália e Nova Zelândia. Trata-se de uma das principais características dos processos de reestruturação.

A retirada de controle de preços e outras restrições regulatórias permite que os preços sejam definidos a partir dos mercados de eletricidade. A introdução da competição tende a aumentar a possibilidade de escolha dos consumidores, reduzir as barreiras à entrada, estimular a competição na geração, incentivar a inovação e reduzir preços. No entanto, a situação atual dos mercados varejistas revela que os resultados esperados nem sempre se materializaram. Até o momento, a proporção de consumidores ativos (que trocam de fornecedor em resposta a sinais de preços) é bastante limitada em muitos países, novos entrantes experimentaram dificuldades de competir contra os incumbentes e pouca inovação foi introduzida.

A questão fundamental a ser respondida é a seguinte: os benefícios decorrentes da competição total no varejo compensam os custos associados à sua implementação? Infelizmente, não há avaliações empíricas rigorosas e isentas de fortes visões ideológicas. Por exemplo, simplesmente olhar a quantidades de consumidores que trocaram de fornecedor não é muito informativo com relação às consequências da competição no varejo para o bem-estar do consumidor65_.

É relativamente bem aceito que a competição é um bom negócio a ser oferecido para grandes consumidores, nos quais os custos de transação são menores, há mais possibilidades de produtos de gestão de risco e da demanda e pode-se considerar que esses consumidores realmente se preocupam com o tamanho de sua conta mensal a ponto de tomar decisões bem informadas e racionais. A liberdade de grandes consumidores adquirirem sua energia como melhor lhe convier

64 _{Adib e Zarnikau (2006)} 65 _{Joskow (2008)}

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também confere maior dinamismo ao mercado atacadista, se comparado ao modelo em que somente as distribuidoras são compradoras no mercado. Grandes consumidores industriais tendem a gerir seu risco melhor do que os reguladores e, portanto, dar-lhes oportunidade de escolha traz benefícios à eficiência do mercado.

Por que os benefícios para grandes e pequenos consumidores não são os mesmos? Primeiro, porque existe atualmente uma limitação física. Usualmente os grandes consumidores possuem medidores horários enquanto os pequenos consumidores têm medidores convencionais que só medem energia consumida de forma acumulada e não têm tecnologia de comunicações. Essa limitação física impede que os consumidores de pequeno porte possam acessar ganhos decorrentes da alteração de seu perfil de consumo ao longo do dia. Boa parte dos ganhos auferidos pelos grandes consumidores industriais se deve, exatamente, à modulação de seu perfil de consumo em resposta à precificação em tempo real, ou seja, deslocar consumo das horas do dia em que a energia é mais cara para as horas do dia em que a energia é mais barata.

Ainda que fosse superada a questão tecnológica, há outras razões. Enquanto grandes consumidores industriais têm dispêndios com eletricidade que justificam a contratação de equipes preparadas para acessar toda a informação disponível e tomar decisões que ofereçam boa relação entre estabilidade e preço, para os pequenos consumidores o ganho potencial muitas vezes não justifica o esforço necessário para avaliar condições de mercado, obter informação e tomar decisões racionais. O tamanho da conta mensal também importa para que o consumidor tome esse tipo de decisão e ainda é uma questão aberta se somente esforços no sentido de facilitar a informação, a comparabilidade e o processo de escolha do pequeno consumidor serão suficientes para que haja escolhas racionais.

Depois, a experiência tem demonstrado que há custos de transação representativos e as margens dos comercializadores precisam ser muito elevadas para compensar atender um consumidor de pequeno porte. O comercializador tem custos com cobrança, serviço de atendimento comercial, gestão de inadimplência, propaganda, etc. e, ao agregar consumidores de pequeno porte, estes custos crescem de maneira não proporcional. Assim, os comercializadores só se interessarão por oferecer serviço aos consumidores de pequeno porte se a tarifa regulada que estes consumidores podem optar for substancialmente maior do que os preços médios do mercado atacadista.

Por essas razões, todos os países, estados e províncias que reestruturaram seus setores elétricos permitiram, desde o início, que os grandes consumidores adquirissem sua energia de forma competitiva. Em diversos países essa possibilidade continua restrita aos grandes consumidores, enquanto os de menor porte permanecem consumidores cativos das distribuidoras locais. Em outros, a possibilidade de adquirir energia de maneira competitiva foi paulatinamente estendida a consumidores de menor porte. Por fim, em alguns casos (como os estados americanos que reestruturaram seus setores elétricos) desde o início todos os consumidores foram autorizados a adquirir energia de maneira competitiva. O fato de o consumidor ter o direito de escolha não implica que efetivamente faz uso de seu direito e que haja competição estabelecida que possa beneficiá-lo.

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Ainda é uma questão inconclusa, portanto, se pequenos consumidores residenciais e comerciais terão muitos benefícios, se tiverem algum, decorrentes da competição no varejo se comparado com o regime anterior por meio do qual a distribuidora local também era responsável por adquirir energia para seu atendimento por meio de um portfólio de contratos firmados nos mercados atacadistas, assegurado o repasse desses custos com compra de energia para suas tarifas. Há pouca evidência de que os processos de reestruturação venham agregando valor em serviços prestados a consumidores desta natureza, a não ser mais opções de faturamento e de contratos que definem preços para horizontes variados de tempo66_.

Algumas experiências internacionais ajudam a aclarar a discussão. Vejamos o caso do Reino Unido, que permitiu que todos os seus consumidores adquirissem energia de maneira competitiva e é considerado um dos casos de sucesso na competição no varejo, por ter uma das maiores taxas de migração de consumidores da distribuidora incumbente para outro comercializador67_.

Uma vez que o produto eletricidade é um bem bastante homogêneo, pode-se assumir que diferenças significativas da qualidade do produto ou na forma de vendê-lo não são suficientes para explicar grandes diferenças de preços. Logo, com a introdução da competição e conferida aos consumidores a liberdade de trocar seu comercializador, esperava-se convergência de preços. No entanto, o que tem se notado no Reino Unido é que existem dois tipos de consumidores, os ativos e os inativos. Os ativos respondem a sinais de preços, buscam informação e trocam o seu comercializador em busca de uma relação melhor de preço e qualidade. Por outro lado, os consumidores inativos permanecem fiéis ao incumbente, não respondem a sinais de preços e têm pouco acesso à informação.

Essa segmentação do mercado permite ao incumbente discriminar preços, cobrando valores maiores dos consumidores inativos de sua antiga área de atuação. Esta particularidade tem resultado em uma diferença não desprezível de preços entre os seguimentos de consumidores. Para se ter uma ideia da dimensão do problema, o regulador do setor energético do Reino Unido, o OFGEM, detectou o problema em seu State of The Market Assessment, de 2014 e reportou o problema para autoridade de competição, a Competition and Markets Autorithy (CMA). Em julho de 2015 a CMA publicou seus achados iniciais sobre o caso que incluem:

 Pouca resposta dos consumidores residenciais bem como das pequenas e médias empresas em razão de sua limitada consciência e interesse na possibilidade de trocar de fornecedor bem como barreiras para acessar e avaliar informações. Essas características deram aos incumbentes uma posição de exercer poder de mercado unilateral com relação a sua base de clientes inativos68_.

Além da capacidade e do interesse de o consumidor tomar decisões nos mercados varejistas, outra questão superestimada nos países que decidiram pela competição total no varejo

66 _{Joskow (2008)} 67 _{Defeuilley (2008)} 68 _{Ofgem (2015)}

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foi a natureza do processo de inovação. A inovação na comercialização no varejo é altamente dependente do paradigma tecnológico do setor elétrico. No longo prazo, quando este paradigma tecnológico evoluir para maior integração de geração distribuída, associada com uma rede que se baseia em informação e tecnologias de comunicação, com certeza as oportunidades para inovações na comercialização vão se expandir consideravelmente (diferenciando o produto eletricidade, gestão ativa da demanda, serviços associados, etc.) Por hora, a limitação tecnologia de consumidores de pequeno porte limita fortemente a inovação em produtos a serem comercializados.

Não existe, portanto, elementos suficientes para assegurar que a competição no varejo para pequenos consumidores residenciais e comerciais deva fazer parte do processo de reestruturação. Caso a escolha dos formuladores de Políticas Públicas seja por estender a todos os consumidores o direito de escolha, mesmo sabendo que os preços podem subir no curto prazo em função de maiores custos de transação, custos de troca e poder de mercado, os exemplos do Texas, países nórdicos e Reino Unido seriam os casos mais bem-sucedidos em estimular compra no varejo e um setor varejista viável e minimamente competitivo. Caso contrário, então o regulador deve adotar um regime em que os distribuidores comprem energia de uma forma competitiva, como foi feito pelo estado de New Jersey e pelo próprio Brasil, que promovem leilões públicos para compra de energia elétrica para os consumidores cativos das distribuidoras locais69_.