O recurso à Justiça Espacial no contexto de uma investigação que pretende estudar o desenvolvimento urbano apenas se justifica se for possível usar a teoria a ela associada e as suas aplicações prácticas não apenas como matriz caracterizadora do sistema que promove e regula esse desenvolvimento mas como instrumento para corrigir os eventuais impactos negativos por ele provocados.
Ao longo deste capítulo ficaram à vista quais são os contributos que a justiça espacial nos pode trazer do ponto de vista conceptual e ao mesmo tempo as dificuldades com as quais nos deparamos quando se trata de utilizar os princípios da justiça espacial para poder qualificar a intervenção no território. Um território melhor ordenado, um modelo de desenvolvimento mais sustentável, um sistema urbano mais inclusivo, cidades mais justas, apenas se poderão obter se os princípios da justiça espacial forem respeitados.
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“ A perequação é tornada possível em teoria, pela diferença entre o preço do terreno bruto, antes da urbanização, e o preço de venda do terreno infraestruturado. Esta mais-valia permite financiar os custos dos equipamentos, as taxas de urbanização, e a perequação em benefício da habitação social. Mas para que haja mais-valia, é necessário que o estatuto do terreno bruto, e em particular o direito do solo que lhe está associado, seja verdadeiramente diferente do terreno já infraestruturado e equipado pronto para ser construído.” TdP
Um sistema dominado pela especulação financeira que faz da produção do espaço, e da mais-valia que essa produção gera, a sua razão de existir, nega a justiça espacial e permite-nos uma leitura crítica a partir dos impactos negativos impressos no território.
Esta análise fica incompleta se nos ativermos aos limites construídos pelos diferentes académicos ao longo da sua extensa produção teórica.
É ou não verdade que essa reflexão [a da academia e dos diferentes autores] sobre a justiça e a injustiça espacial tal como ela se tem desenvolvido, sobretudo pelos geógrafos radicais, ainda que animados por diferentes perspectivas sobre a relação entre o social e o espacial, está - obsessivamente, poder-se-á dizer - focada nos resultados do processo de urbanização da actual fase do capitalismo?
É ou não verdade que, embora partindo de uma vasta e plural reflexão sobre o reconhecimento da importância da produção do espaço na criação das injustiças espaciais, essa reflexão nada acrescenta sobre o próprio processo de produção desse espaço urbanizado nas sociedades capitalistas, não nos dando pistas sobre o que fazer para mudar o processo obtendo resultados diferentes.
É ou não verdade que colocando o acento tónico na substituição do sistema capitalista por um sistema mais justo – a sociedade socialista – os teóricos marxistas tornam a reflexão sobre as aplicações prácticas da teoria da justiça uma irrelevância e, dessa forma, a alteração das condições de vida de milhões de cidadãos um objectivo distante?
É ou não verdade que mesmo aqueles cuja reflexão se realiza no quadro do actual sistema de economia de mercado falham quando se trata de passar do quadro da teoria da justiça para um quadro em que se operacionalizam as aplicações prácticas dessa teoria com implicações no território e no dia-a-dia das pessoas?
Na realidade a análise da literatura mostra-nos que há um conjunto de debates em que o foco está na teoria ela própria como um objectivo final e não como um instrumento para actuar sobre a realidade, alterando-a no sentido de lhe conferir uma maior justiça espacial.
É por isso que este quadro de reflexão teórico se faz não dando qualquer relevo aos sistemas de planeamento e ao papel desempenhado pelos urbanistas que são
considerados como ―recursos‖ próprios do sistema, necessários, apenas e só, para concretizar o actual processo de urbanização. É por isso que a reflexão nada acrescenta sobre o próprio processo de produção do espaço urbanizado nas sociedades capitalistas. Não há um investimento no sentido de reflectir sobre o sistema de desenvolvimento urbano para, à luz dos princípios que informam a justiça espacial, o tentar mudar. Há ou não aqui uma clara separação entre a teoria e a práctica ou se quisermos entre a produção teórica e a possibilidade de concretizar uma utilização práctica dessa teoria.
A convicção do autor desta Tese, reforçada depois de ter analisado detalhadamente o estado da arte da reflexão filosófica sobre a justiça espacial, é a de que essa reflexão se deixou aprisionar dentro das fronteiras de uma bolha, que pode ser alimentada por sucessivas reflexões que, regra geral, acrescentam muito pouco ao que já se sabia. Essa realidade está patente em duas situações que se podem observar:
em primeiro lugar no carácter repetitivo da produção teórica, em que os autores consagrados pouco ou nada acrescentam às ideias fortes, que foram defendendo ao longo de décadas;
em segundo lugar no facto de nunca, nessa vasta produção, se descer ao terreno e se colocar a inevitável e fundamental pergunta: a quem é que esta vasta reflexão vai beneficiar, quais são as grandes aplicações prácticas que podemos retirar daqui e quais os resultados que julgamos ser possível obter com elas?
Os diversos teóricos não foram capazes de responder a esta questão com o mesmo brilhantismo com que continuam a denunciar, ano após ano, as sucessivas crises do sistema capitalista associadas ao seu processo de urbanização. Trata-se da constatação de um facto.
Na práctica é como se todos eles estivessem, afinal, prisioneiros da formulação de Rawls que construiu a sua proposta teórica independentemente de qualquer experiência concreta, de uma forma não espacial e não-histórica.
Imagino que para todos os que aqui referi, seria muito difícil aceitar esta acusação, mas, mostra-nos a análise do estado da arte, apenas Fainstein caminhou decidida no sentido de passar da teoria à práctica, propondo uma nova metodologia e um
novo modus operandi para as políticas públicas urbanísticas e para a sua práctica. Ironicamente, também ela recorrendo de forma assumida aos princípios de Rawls, mas defendendo a importância do contexto e um conjunto de princípios de que se destacam e equidade, a democracia e a diversidade, que rompem de forma clara com os princípios não-históricos e não-espaciais que são a base da reflexão teórica do autor da Teoria da Justiça.
Por isso quando no inicio colocámos a questão ―Porquê a Justiça Espacial?‖ era nesta dificuldades e nestas contradições e na possibilidade de as ultrapassarmos que estávamos focados. Tentar perceber através da nossa investigação se podemos ou não estabelecer um conjunto de objectivos associados à justiça espacial que em cada situação concreta, e no nosso caso particular em Portugal, possam através de novas políticas públicas urbanas e de uma outra política de ordenamento do território, ajudar a construir uma sociedade mais justa em que os princípios da justiça espacial sejam promovidos.
Nesta altura parece-nos adequado registar dois aspectos fundamentais: em primeiro lugar a incapacidade referida resulta de uma incompreensão dos mecanismos de produção do espaço na sociedade capitalista contemporânea e, sobretudo, da forma como, actuando sobre esses mecanismos se podem obter resultados desejáveis; em segundo lugar essa incapacidade alimenta-se do desprezo atribuído às políticas públicas com expressão territorial.
A nossa tese é a de que intervindo ao nível das políticas de solos e das políticas de habitação, podemos ajudar a construir um tipo de cidade com maior justiça espacial. Não podemos responder às questões que aqui colocamos e não nos libertaremos das fronteiras em que o debate se deixou aprisionar se não discutirmos a forma com o processo de urbanização, ou de desenvolvimento urbano, se processou/processa nas sociedades de economia de mercado.
Se pretendemos perceber não só o actual processo de desenvolvimento urbano no quadro das economias de mercado mas sobretudo como é que ele poderia ser caso fosse orientado pelos princípios associados ao que descrevemos como justiça espacial temos que alterar a forma como olhamos para o problema.
Temos que ser capazes de discutir a relação que o Estado e o Mercado estabelecem em torno do processo de urbanização e em particular a articulação/conflito que se estabelece entre o Estado regulador e o Estado produtor. Elegemos as políticas de solos e as politicas de habitação como áreas de pesquisa porque entendemos serem essas políticas públicas, áreas de confronto entre duas perspectivas radicalmente diferentes de articular a relação do Estado com o Mercado e, dessa forma, moldar o processo de desenvolvimento urbano. Um estado regulador ou um estado produtor.
Trata-se de duas áreas que, de uma forma que consideramos equívoca, foram abandonadas pela investigação e objecto de um outsorcing politico ao longo de décadas de predomínio do Mercado na condução do processo de urbanização nas sociedades capitalistas. Predomínio do Mercado que se alimentou do equívoco na relação entre o Estado regulador e o Estado produtor.
Sem este debate prévio não poderemos perceber as razões profundas que estão na origem dos resultados associados ao actual modelo de desenvolvimento urbano e seremos incapazes de obter uma resposta positiva para a questão que colocámos: como passar da justiça espacial a politicas públicas justas.
CAPÍTULOIII - REGULAÇÃO DO DESENVOLVIMENTO
URBANO
3.1 – INTRODUÇÃO
O nome deste capítulo não deixa de encerrar em si próprio parte da essência do problema com que nos deparámos ao longo da análise. Estamos perante a ―regulação do desenvolvimento urbano‖, perante o domínio do ―Estado Regulador‖. No período pós-fordista, como sabemos, o estado produtor foi progressivamente substituído pelo estado regulador em todos as áreas da economia, mas também de uma forma progressiva nas áreas com reflexos na actividade económica, como acontece nas questões relacionadas com o território. Nos últimos anos a questão da regulação do desenvolvimento urbano foi adquirindo uma crescente importância. A rápida transformação de vastos territórios com o acréscimo da urbanização, e um conjunto de desigualdades e injustiças espaciais a ela associadas, colocou na ordem do dia a discussão sobre a necessidade de regular esse desenvolvimento e conduziu a uma discussão sobre o papel a desempenhar pelo Estado nessa regulação.
Esta evolução é pouco discutida no quadro mais geral da substituição do Estado pelo Mercado. Mas, a mudança que se verificou ao longo das últimas décadas, durante as quais os sistemas políticos dominantes, particularmente em termos europeus, evoluíram da velha social-democracia para aquilo que comummente se designa por neoliberalismo, foi acompanhada por alterações profundas nas politicas públicas com expressão no território.
A nossa época ficou marcada como a época das novas formulações muitas delas associadas a uma intervenção excessiva do Estado. Os anos 80 ficaram marcados pela utilização do termo ―exclusão‖, com a sua carga implicitamente acusadora, enquanto os anos noventa introduziram a noção de ―fractura social‖ no discurso político e os consequentes objectivos de ―coesão e de solidariedade social‖ (Chaline, 2006/1997). Esses objectivos foram progressivamente adquirindo forma na arquitectura legislativa dos diferentes países, mas, entre a adopção de um conjunto de regras materializadas em lei, e a sua concretização práctica, ensina-nos a experiência, vai muitas vezes um longo caminho.
Essas alterações consagraram o predomínio do Mercado e a anulação do Estado produtor, substituído pelo Estado regulador. Quando se fala em liderança do Estado soam imediatamente as campainhas de alarme. Uma tal tese é imediatamente conotada com uma visão retrógrada, passadista, em que a intervenção do Estado aparece associada a um conjunto alargado de patologias. Quem o defende é imediatamente confrontado com as actuações típicas do período fordista.
O ano de 2008, com a crise do suprime, veio abalar as fundações do modelo neoliberal vigente. Questionou-se então com particular veemência a eficácia e a eficiência da actuação do Estado Regulador. Mais do que ao Mercado foi ao Estado regulador que a generalidade dos actores apontou o dedo. Curiosamente o debate foi dominado pelas questões da eficácia e da eficiência e ignorou-se as questões da justiça e da equidade, cuja negação aparecera como corolário chocante da crise então vivida. Na realidade convocou-se para o debate então travado o Estado regulador, não para assumir as suas responsabilidades pelo não cumprimento dos objectivos sociais de que ele era o garante, mas para assumir como suas as responsabilidades pelo mau funcionamento dos Mercados.
Prometeram-se então grandes mudanças. Infelizmente, quase uma década passada, as mudanças realizadas nas estruturas de regulação revelaram-se insuficientes. Na realidade, a crise de 2008 determinou algumas alterações mas não foram de molde a permitir rediscutir, e alterar, a relação entre o Estado produtor e o Estado regulador. No limite o que se assumiu foi que as estruturas de regulação tinham muitas vezes agido por omissão, deixando o Mercado actuar em rédea livre. Mas essa constactação não determinou que as alterações concretizadas no funcionamento das estruturas de regulação fossem de molde a torná-las capazes de prevenir as crises determinadas pelas falhas na sua actuação.
Apesar de a grande crise que abalou as economias dos países de marcado livre ter tido a sua origem associada ao desenvolvimento urbano, instituições internacionais, como o Banco Mundial (BM), insistiram em minimizar a importância do processo de urbanização no contexto da economia mundial. O ambiente construído, a habitação e o processo de urbanização foram quase sempre olhados como questões menores no contexto da grande economia. Apenas em 2009, pela primeira vez na história, o
relatório do BM sobre o desenvolvimento 113 prestou atenção às questões relacionadas com o processo de urbanização. Harvey(2012) escreveu a propósito desse Relatório o seguinte:
―(….) the authors were actually out to show how the application of the usual nostrum of neoliberal economics to urban affairs (like getting the state out of the business of any serious regulation of land and property markets and minimizing the interventions of urban, regional and spatial planning in the name of social justice and regional equality) was the best way to augment economic growth (in other words, capital accumulation). 114
Não deixa de ser uma ironia o facto de o Relatório olhar para a realidade e apontar as causas da crise como potencial sinónimo de uma prosperidade que, infelizmente, foi negada pelos acontecimentos. O Relatório, apesar da crise já então instalada na economia mundial, faz ainda eco de uma visão que associa a prosperidade futura à observância dos princípios fundadores do… neoliberalismo, que justamente conduziram à situação existente. Isso é particularmente enfatizado na citação seguinte:
―Cities that provide fluid land and property markets and other supportive institutions – such as protecting property rights, enforcing contracts, and financing housing – will more likely flourish over time as the needs of the market change. Successful cities have relaxed zoning laws to allow higher- value users to bid the valuable land – and have adopted land use regulations to adapt to their changing roles over time‖115
Encontramos aqui a defesa da anulação da intervenção do Estado como garante de prosperidade. Já não se apontam as baterias para o fim do Estado produtor, nesta fase o foco passou a ser a redução, ao mínimo possível, do papel do Estado regulador. O que se defende é a existência de uma não regulação – a minimização do planeamento e da regulamentação do uso do solo – como factor de prosperidade. Na realidade o que a atitude expressa no Relatório do BM traduz é a mesma convicção que presidiu às transformações efectuadas ao longo do período de
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World Development Report, 2009. Reshaping Economic Geography. Washington DC. World Bank. 2009.
114
“Os autores estão, na verdade, a justificar como a aplicação da prática usual da economia neoliberal aos assuntos urbanos (como tirar o Estado do negócio de qualquer regulamentação séria dos mercados de solos e imobiliários e minimizar as intervenções de planeamento urbano, regional e espacial em nome de justiça social e da igualdade regional) foi a melhor maneira de aumentar o crescimento económico (ou seja, a acumulação de capital).
115
As cidades que fornecem acesso fácil aos mercados de solos e aos mercados imobiliários e outras instituições de apoio - como proteger os direitos de propriedade, fazer cumprir contratos e crédito à habitação -
provavelmente irão florescer ao longo do tempo à medida que as necessidades do mercado mudem. As cidades bem sucedidas relaxaram as leis de zonamento para permitir que os usos de maior valor possam dispor dos solos de maior valor - e adoptaram uma regulamentação do uso do solo capaz de se adaptar às mudanças ao longo do tempo” TdP
domínio do modelo neoliberal, desde o inicio dos anos 80 até aos nossos dias. Modelo neoliberal que teve uma aplicação práctica no campo das políticas urbanas.
―Since the mid 1980s, neoliberal urban policy (applied, for example, across the European Union) concluded that redistributing wealth to less advantaged neighbourhoods, cities, and regions was futile, and that resources should instead be channelled to dynamic ―entrepreneurial‖ growth poles. A spatial version of ―trickle–down‖ would then, in the proverbial long run (which never comes), take care of all those pesky regional spatial, and urban inequalities. Turning the city over to the developers and speculative financiers redounds to the benefit of all. If only the Chinese had liberated land uses in their cities to free market forces, the World Bank Report argued, their economy would have grown even faster than it had.‖116 (Harvey, 2012.p.29)
O que atrás dissemos permite-nos perceber que as últimas décadas do desenvolvimento urbano aconteceram no contexto de uma mudança profunda na natureza da intervenção do Estado. Passámos de um Estado produtor para um Estado regulador e, finalmente, quando as crises vieram permitir questionar o carácter benigno dessa mudança, assistimos a pressões crescentes no sentido de minimizar a regulação feita pelo Estado, defendendo a auto-regulação do Mercado. Queremos perceber como é que esta alteração, na natureza da intervenção do Estado, se concretizou e quais as consequências do ponto de vista das politicas públicas com expressão territorial. Elegemos as políticas de solos e as politicas de habitação como áreas de pesquisa porque são áreas de confronto entre as duas perspectivas radicalmente diferentes de articular a relação do Estado com o Mercado e, dessa forma, moldar o processo de desenvolvimento urbano: um estado regulador ou um estado produtor. Trata-se de duas áreas que, de uma forma que consideramos equívoca, foram abandonadas pela investigação e objecto de um outsorcing-politico, ao longo de décadas de predomínio do Mercado, na condução do processo de urbanização nas sociedades capitalistas.
Queremos saber se, e em que condições, é possível uma alternativa na qual a intervenção do Estado se possa concretizar, liderando o processo de transformação
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“Desde meio da década de oitenta, a política urbana neoliberal (aplicada, por exemplo, através da União Europeia) concluiu que redistribuindo a riqueza pelas comunidades mais desfavorecidas, pelas cidades e regiões era fútil, e que esses recursos deveriam ao invés ser canalizados para pólos empresariais dinâmicos. Uma versão espacial do “trickle-down” deveria então, no proverbial longo prazo – que nunca chega – tomar conta de todas as desigualdades regionais e das desigualdades urbanas. Colocando a cidade nas mãos dos promotores e dos especuladores financeiros reverteria em benefício de todos. Se apenas os chineses tivessem libertado o uso do solo nas suas cidades para as forças do mercado livre, o Relatório Banco Mundial argumentaria que a sua economia teria crescido ainda mais rápido do que cresceu.” TdP
do uso do solo com o objectivo de promover um desenvolvimento urbano gerador de uma maior justiça espacial. Na verdade, não podemos questionar o processo que referimos no final do anterior capítulo, ―da teoria da justiça espacial a politicas públicas justas‖, sem estudar o desenvolvimento urbano e perceber quais os