Este capítulo pretende estudar a forma como se concretizou/evoluiu – ao longo do período de análise - o processo de desenvolvimento urbano, e a evolução histórica das políticas de solos e de habitação, num conjunto de países de referência. Essa análise, não ignorando momentos históricos anteriores, que se revelaram decisivos na estruturação da política de cada um dos países, dedica uma particular atenção a um período que se inicia no final da Segunda Guerra Mundial e se prolonga até aos nossos dias.
Dividimos esse período em três sub-períodos de análise: o primeiro, que se estende ao longo de 30 anos, abrange as décadas de cinquenta, sessenta e setenta; o segundo inicia-se no final da década de setenta e abrange os trinta anos seguintes; o último período começa no inicio do novo século e estende-se até aos nossos dias. Pretendemos estabelecer quais são as diferentes tipologias de sistemas de ordenamento do território na Europa e a que diferentes culturas de ordenamento correspondem. Mais do que uma análise estática, pretendemos perceber que mudanças se concretizaram ao longo deste período, em resposta a que tensões, e quais são as mudanças actualmente em curso. Interessa-nos efectuar uma análise que ultrapasse o quadro teórico definido pelos ―tipos ideais‖ de modelos de ordenamento do território, e perceber, para além disso, como os sistemas de planeamento, e a articulação do urbanismo com a habitação, determinam diferentes respostas do ponto de vista da justiça do sistema urbano.
4.1 – SISTEMAS NACIONAIS DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO
Uma das circunstâncias que tem penalizado o debate urbanístico é uma tendência para reduzir a realidade a uma espécie de máximo denominador comum. Passaria assim a existir um padrão europeu de análise que tudo permitiria explicar com uma relativa economia de meios. É neste contexto que o chapéu do ―Modelo Social Europeu‖ tem sido utilizado para proteger, sob o mesmo conceito, um conjunto de políticas que, não só não são comparáveis, como são muitas vezes conflituantes entre si. Como refere Ferrão (2011), além de diferentes sistemas de ordenamento do território, coexistem na União Europeia diferentes culturas de ordenamento do território. Este facto não sendo impeditivo de poderem existir, ou estarem mesmo em
curso, convergências sistémicas e culturais à escala europeia, é impeditivo de que se fale de uma política europeia comum de ordenamento do território. Stead e Nadin (2009), citados por Ferrão (2011), defendem a existência de uma
――Correspondência razoável‖, ainda que não generalizável, entre tipos de sistemas nacionais de ordenamento do território e modelos dominantes de sociedade (definidos com base em diferentes tipos de sistemas de welfare, que os autores identificam e apresentam). Essa relação consideram estes dois autores é particularmente evidente no caso dos modelos anglo- saxónicos e nórdico‖ (p.34).
Estas diferentes culturas de ordenamento do território distinguem os países da Europa do Norte, dos do Sul, ou de Leste, com base na
―Importância atribuída ao interesse público, à justiça social, à competitividade ou à sustentabilidade ambiental, ao respeito pela legalidade, à atitude face á intervenção do Estado ou ao grau de confiança nas entidades públicas (… )‖(p.37)
Ferrão aborda a mudança que tem ocorrido nos sistemas de ordenamento do território, com base numa comparação entre os conceitos de ―land use planning‖ e de ―spatial planning‖. O primeiro conceito aparece identificado com um entendimento do ordenamento do território cuja principal missão seria a regulação do uso e transformação do solo. Esta missão concretizar-se-ia,
―através de intervenções de natureza física e administrativa assentes no papel do Estado enquanto centro nacional racionalizador numa perspectiva de comando e controlo, e na actuação dos membros da comunidade de especialistas como suporte técnico-racional das decisões a tomar.‖ (p.38) Pelo contrário a expressão ―spatial planning‖ traduziria uma,
―Concepção de ordenamento do território mais abrangente, integrada e estratégica, assente na interacção e cooperação entre diferentes actores (planeamento participado, colaborativo e deliberativo) e na coordenação de diferentes políticas de base territorial e sectoriais (governança territorial) em torno de uma agenda territorial comum de natureza prospectiva (visão estratégica partilhada).‖ (p.39)
Ferrão cita Lovering (2009), que entende ser o ―spatial planning” um novo paradigma, que está alinhado com o modelo neoliberal que governa a economia e a sociedade, e que, por força disso, substituiu radicalmente o paradigma anterior. Outros autores entendem que os dois paradigmas podem coexistir, citando casos em que os sistemas nacionais de ordenamento do território aproveitam partes de cada um. É o caso de Nadin (2007), citado por Ferrão (2011).
Esta questão do alinhamento do ―spatial planning‖ com o modelo neoliberal de governo da União Europeia é muito importante para a nossa investigação. Como se sabe o final do século passado viu emergir, a coesão e a solidariedade social como preocupações maiores no discurso sobre as cidades e os territórios metropolitanos, no contexto da União Europeia. Entendia-se, ainda, a União Europeia como um espaço comum de desenvolvimento e solidariedade, e não apenas como um espaço económico. Esta formulação deu lugar a propostas de intervenção política, com relevância nos domínios das políticas urbanas, que elegeram como objectivos a coesão territorial e a solidariedade social.
O EDEC – Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário – aprovado no Conselho de Ministros da União Europeia responsável pelo Ordenamento do Território, realizado em Potsdam em Maio de 1999, visava garantir um desenvolvimento espacial equilibrado e durável do território europeu. Tratou-se de um importante documento em que foram identificados um conjunto de disparidades no desenvolvimento espacial da União.
Em síntese, o EDEC reconhecia que no período 1986-1996 tinha havido uma diminuição da distância entre as 25 regiões mais pobres e as 25 regiões mais ricas, enquanto as disparidades regionais dentro de cada País tinham crescido. Já nessa altura era identificado o problema crescente do desemprego e, sobretudo, do desemprego entre os jovens. O EDEC propunha-se contribuir para obter um desenvolvimento equilibrado e durável, nomeadamente promovendo o reforço da coesão económica e social.
Sendo verdade que tem existido uma europeização das políticas nacionais do Ordenamento do Território, tendo já sido percorrido um largo caminho (Ferrão, 2011), devemos dar a devida atenção às vozes críticas relativamente à eficácia dessa aproximação. Eficácia que pode ser avaliada através da análise do impacto em cada um dos países. Veja-se a posição de Jorge Gaspar, na apresentação da obra citada anteriormente, em que refere o facto de o EDEC se ter saldado por um relativo fracasso, em termos de resultados finais, por
―Dificuldades inultrapassáveis em termos da concepção de um modelo europeu de Ordenamento do Território e consequentemente na concepção de uma cultura europeia de Ordenamento do Território‖ (Ferrão, 2011. p.12).
A intervenção dos urbanistas e das políticas públicas consiste, muitas vezes, mais na gestão das situações consideradas socialmente inaceitáveis do que numa intervenção sobre as causas que as determinam. No caso europeu, com a crescente conjugação entre a austeridade orçamental e a perda de rendimento das famílias, apenas numa perspectiva muito optimista se podem encontrar sinais dos progressos inicialmente esperados pela aplicação do EDEC. As políticas da coesão foram severamente atingidas e, pelo contrário, foram substituídas pelas políticas de austeridade, designadas por políticas de controlo dos défices públicos.
A este propósito Fallaudi (2007) denunciara já as opções tomadas pela Comissão Europeia em 2005 e a célebre metáfora ―dos meus três filhos igualmente amados‖ - a Economia, o Ambiente e o Estado Social – utilizada por Durão Barroso, no discurso de primavera sobre crescimento e emprego. Barroso anunciou, então, ter a Comissão optado por dedicar o melhor dos seus esforços à economia, o seu filho em pior estado, apostando no crescimento e na criação do emprego para revitalizar o projecto europeu. Colocou no índex a política de coesão territorial europeia e as preocupações ambientais.
Dez anos passados verifica-se uma cada vez maior clivagem entre países ricos e pobres. O aumento do desemprego na Europa, a escalada das dívidas públicas, as políticas liberais adoptadas pela maioria dos países, introduziu fortes tensões desagregadoras que conduzem a Europa no sentido de uma clivagem entre países pobres e países ricos, com o empobrecimento de partes muito significativas das populações dos países mais periféricos e mais endividados.
Newman e Thornley (1996) classificaram os sistemas de planeamento europeus em cinco categorias (Ferrão (2011)): Britânica, Napoleónica, Germânica, Escandinava e Europeia de Leste. Essa classificação teve por base a análise das relações entre os níveis nacionais, regionais e locais e o agrupamento dos diferentes sistemas de planeamento em diferentes famílias legais e administrativas. O quadro abaixo resulta dessa classificação, que se baseou
―Nos sistemas legais e administrativos dos respectivos países, com o pressuposto de que a estrutura administrativa e o enquadramento legal constituem os referenciais mais decisivos para o funcionamento de qualquer sistema de ordenamento do território, justificando a sua natureza mais vinculativa ou discricionária.‖ (Ferrão, 2011.p.34)
QUADRO II – TIPOLOGIAS SISTEMAS NACIONAIS ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO NA EUROPA
FONTE:NEWMAN E THORNLEY.1996
No nosso caso, retomando as diferentes concepções que coexistem no espaço europeu, interessa-nos, mais do que trabalhar sobre essa classificação, pesquisar as diferenças que é possível identificar dentro de cada uma destas maneiras distintas de conduzir a política de ordenamento do território.
4.2 – QUADRO CONCEPTUAL E TEMPORAL DE ANÁLISE
Pretendemos analisar a evolução da política de solos em diferentes países europeus ao longo de um período que se inicia com o final da Segunda Guerra Mundial e que chega aos nossos dias. Esse período temporal ficou marcado, para diferentes autores, pelo fim do período fordista.
Para fazer essa análise vamos olhar para o interior de cada uma das divisões que a classificação anterior nos sugere e tentar perceber as diferenças mais importantes que existem no interior de cada ―caixa‖ e que consequências delas resultam. Tendo como base o período que se iniciou com o final da Segunda Guerra Mundial pretendemos identificar, ao longo das décadas seguintes, quais foram as principais alterações verificadas na Política de Solos e na Política de Habitação dum conjunto
de países, que são os nossos casos de estudo. Esses países são, a Holanda, a Alemanha, a França e a Inglaterra.
Como atrás referimos dividimos este período em três sub-períodos de análise. No primeiro, por alguns chamado período do Planeamento Racionalista ou período Fordista, assumiu particular destaque a forma como as Políticas de Habitação se situaram no centro das preocupações com o desenvolvimento urbano. Pretendemos analisar a forma como o controlo das mais-valias urbanísticas contribuiu, ou não, para disponibilizar parte significativa dos recursos necessários à concretização das políticas públicas de habitação, e à construção de um conjunto de equipamentos públicos que permitiram qualificar a vida urbana.
Esse controlo fez-se em muitos países, de diferentes formas, e com diferentes resultados, sendo certo que em países como Portugal nunca se chegou a experimentar esse controlo.
Não podemos esquecer o facto de o modelo de produção de habitação social, quase essencialmente assegurado pelos Estados - e em menor escala pelas organizações de carácter cooperativo, ou outras do sector não lucrativo da economia - ter suscitado um conjunto de reacções adversas. Essas reacções tiveram como base o facto de estarmos perante um modelo de habitação espacialmente segregada. Segregada espacialmente do resto da cidade, por normalmente se localizarem em terrenos de menor valor, nas periferias das áreas metropolitanas, em zonas mal servidas por infraestruturas e serviços públicos, com uma acessibilidade muito condicionada por falta de transportes públicos. Essas áreas residenciais, que no caso das cidades novas francesas assumiram a forma de cidades-dormitório, tornaram-se verdadeiras ilhas de pobreza e exclusão, local privilegiado para aí crescer e se manifestar a revolta urbana contra a desigualdade, como aconteceu na periferia de Paris em 2005. Na maioria dos casos, de que o holandês é o mais conhecido, as políticas públicas de habitação foram desenhadas tendo por base uma forte relação com o sistema de planeamento territorial. Essas políticas caracterizaram-se desde sempre pelo seu carácter inclusivo. (Needham, 1992; Fainstein, 2010, Calavita, 2010).
A espacialização da política pública de habitação social, e a injustiça espacial que ela configurou, determinou uma reacção por parte das comunidades envolvidas e das comunidades académicas. Essa reacção contra a política pública de habitação social - que continuou na práctica a constituir uma forma de negar o direito à cidade aos seus habitantes - determinou o aparecimento de uma nova abordagem que defende uma habitação social inclusiva, em que as questões espaciais como a mixité urbaine são decisivas.
O caso francês é talvez aquele em este envolvimento das políticas públicas numa resposta integradora, que combata a exclusão e a segregação espacial dos mais desfavorecidos, envolveu um maior compromisso público. Por outro lado, é aquele que melhor nos coloca perante as limitações de uma resposta pública que não se constrói sobre uma sólida base financeira.
Trata-se de, através do sistema de planeamento, determinar o fim da segregação espacial das populações de menores recursos, assegurando não apenas as habitações a elas destinadas mas também, através das soluções de desenho urbano próprias do planeamento de pormenor, permitir a sua espacialização de uma forma não segregada. Este compromisso implica uma mobilização de recursos que não podem vir do bolso dos contribuintes - porque além disso ser potencialmente criticável constitui uma impossibilidade práctica face aos limites orçamentais a que os Estados estão sujeitos - mas devem ter a sua origem na socialização da mais- valia gerada no processo de urbanização ou de parte dela.
Por isso vamos tentar perceber de que forma a socialização parcial ou total das mais-valias possibilitou, ou não, uma resposta às necessidades de habitação social. Queremos também investigar quais as razões pelas quais algumas das respostas obtidas assumiram a forma de uma habitação social segregada, enquanto outras se mostraram eficientes na promoção da inclusão e da mistura social.
Esta complexidade de situações permite-nos divergir de uma conceptualização que nos mostra a envolvente económica e política deste período – muito bem sintetizada no esquema da autoria de Domingues (1996) – e encontrar as diferentes realidades que cada uma das ―caixas‖ nos pode revelar. Na práctica, existindo um modelo espacial dominante, verificando-se um processo de suburbanização quase
generalizado, pretendemos compreender quais as variantes que esse modelo gerou e porquê.
Imagem3 – Envolvente económica e politica do Planeamento racionalista
FONTE: Domingues,Álvaro(1996). ―política urbana e competitividade‖ em Sociedade e Território, nº23.
Para isso vamos analisar não apenas a forma como o Estado actuou na regulação do uso do solo e como essa intervenção condicionou as políticas públicas com incidência urbana, mas também quais as características especificas dessa intervenção que influenciaram os resultados obtidos. Esta metodologia vai ser aplicada a todos os períodos da análise. O segundo período corresponde à fase de consolidação do paradigma neoliberal e à consequente diminuição da intervenção do Estado na economia. Trata-se do período pós-fordista. Se quisermos escolher duas palavras que caracterizam este período devemos optar por privatização e desregulamentação. Embora se possa falar de um consenso neoliberal que se estendeu a todos os países da União Europeia, a realidade mostra-nos que na Europa foi diferenciada a forma como cada um dos países aderiu ao novo paradigma e diferentes as respostas sociais mobilizadas.
No caso da Inglaterra observou-se uma grande aproximação ao modelo neoliberal, enquanto países como a Alemanha e a França mantiveram parte das políticas do período anterior e iniciaram mesmo novas políticas urbanas com fortes preocupações sociais. No caso holandês, apenas mais recentemente, no final da
década de noventa, o país se afastou da lógica da intervenção estatal na produção do solo urbano, e, mesmo assim, muito por força da intervenção exterior, particularmente da acção hostil da União Europeia.
Esta fase consolidou-se ao longo da década de oitenta e as alterações realizadas começaram a surtir efeito ao longo dos anos noventa. A menor influência do Estado na economia traduziu-se numa igualmente menor influência no controlo do desenvolvimento urbano. A desregulamentação e a liberalização, como se disse, seriam os conceitos mágicos que, flexibilizando o planeamento e diminuindo a intervenção de controlo público, permitiria baixar o preço do solo e, em consequência, possibilitar ao mercado oferecer habitação a preços mais baixos (Renard, 1998)
Neste contexto, o controlo das mais-valias foi suprimido em quase todos os países. Numa lógica que previa a diminuição dos preços da habitação o mercado aparecia como capaz de assegurar as respostas para as diferentes procuras. A intervenção pública e as externalidades associadas a essa intervenção pareciam deixar de fazer sentido num quadro de liberdade de mercado. Durante alguns anos cresceu a convicção de que a maioria dos problemas relacionados com a habitação estava a ser cabalmente resolvidas pelo mercado (Guerra, 2008). De acordo com a autora, podem identificar-se três ideias centrais que atravessam o debate europeu sobre habitação: o reconhecimento de que as transformações económicas em curso têm provocado grandes alterações nas dinâmicas habitacionais; a crença de grande parte dos analistas de que a questão habitacional está maioritariamente resolvida; o predomínio da retirada do Estado da produção directa de habitação. A mesma autora afirma ser
―(…) difícil abordar hoje as dinâmicas habitacionais do lado da procura sem apelar a um pensamento multicultural e complexo sobre as novas necessidades de habitação, a sua adequação em função das necessidades ao longo do ciclo de vida das pessoas e famílias com especial destaque ao fenómeno do envelhecimento‖ (p.50)
A resposta não foi a que se esperava, com as bolhas do imobiliário, verificadas ao longo dos anos oitenta e noventa, a deitar por terra o postulado neo-liberal ―desregulamentação – aumento da oferta – baixa do preço‖. (Renard, 2002; Natacha, 1995;Bingre,2011; Guinote, 2005). O modelo não previu a diferença entre a oferta potencial e a oferta real de terrenos urbanizáveis. A especulação, a
expectativa de obter mais-valias futuras, o facto de não existir uma fiscalidade que reprimisse a retenção de terrenos, levou a um aumento generalizado dos preços e determinou uma dificuldade ainda maior no acesso à habitação para as classes de menor rendimento. A segregação espacial agravou-se. Face à ausência de produção pública de habitação social em muitos países verificou-se uma ausência de resposta para as necessidades de vastos sectores da população.
A oferta apenas liderada pelo mercado reproduziu em termos espaciais uma segregação semelhante, ou mesmo pior, do que a promovida pelas políticas públicas de habitação social do período designado por fordista. O caso das áreas metropolitanas, como a de Lisboa, é reflexo dessa realidade. Neste caso as periferias são ocupadas não por bairros de habitação social, como ao longo dos anos sessenta e setenta do século passado, mas por urbanizações destinadas às classes de menores rendimentos, com uma menor capacidade de endividamento, que, no entanto, apenas podem aceder à habitação através dos mecanismos de mercado.
No terceiro período, iniciou-se uma crítica aos caminhos percorridos nas três décadas anteriores. Durante esse período termos e conceitos como a segregação espacial das populações, solidariedade urbana, sustentabilidade, articulação emprego/habitação, ―mixité social‖, direito à cidade, justiça espacial, cidade justa, passaram a entrar no léxico urbano como objectivos de um novo urbanismo, mas, igualmente, como adjectivos capazes de descrever/sintetizar as patologias sociais que o desenvolvimento urbano tinha provocado.
Nalguns países, nos quais as questões do planeamento do uso do solo, da função social do solo, são historicamente muito importantes para a população, como é o caso da Holanda, emergiu nos últimos anos uma forte crítica às opções concretizadas durante a década de noventa. A discussão sobre a política de solos e