Na introdução do documento de apresentação do Programa BH Cidadania (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2001), a Prefeitura de Belo Horizonte remete à importância da Constituição de 1988 como marco na consolidação de uma forma mais universalista e igualitária de organização da proteção social no Brasil.
As novas redefinições propõem maior responsabilidade pública na regulação, produção e operação das políticas sociais e um adensamento de seu caráter redistributivista. O novo desenho tem como características a ampliação e a extensão dos direitos sociais, a universalização formal do acesso a bens e serviços e um certo afrouxamento do vínculo contributivo como principio estruturante do sistema. Define- se, ainda, a concepção de seguridade social como forma mais abrangente de proteção, sendo proposta a recuperação e redefinição de patamares mínimos dos benefícios sociais e um maior comprometimento da sociedade e do Estado com o financiamento do sistema.
O esforço dos governos locais democrático-populares, segundo a Prefeitura de Belo Horizonte, passou a ser o de resgatar a perspectiva do “direito social” como um
envolve o estabelecimento de papéis, dinamismo e procedimentos diferenciados, o que dificulta o processo de gestão.” (CARNEIRO, 2005, p. 20)
direito de todos. A construção da política social universal – comprometida com a garantia da eqüidade de oportunidades de acesso ao exercício dos direitos, pressupõe tratar de forma diferenciada uma realidade marcada por desigualdades sociais.
A Política Social percebeu, portanto, a necessidade de programas específicos de inclusão social para a população inscrita nos índices de vulnerabilidade social, como estratégia de construção da perspectiva do direito de todos e da garantia da universalidade.
Ainda segundo a Prefeitura de Belo Horizonte, “o poder público, além do enorme desafio de promover a inclusão social desta população vulnerabilizada, não pode descuidar de um sistema que atenda a dimensão da cidade em sua diversidade” (p. 2). Além disso, o município passou a ter a grande responsabilidade da execução das políticas sociais sem a contrapartida necessária de recursos técnicos e financeiros para tal.
Enfim, foi nesse contexto que a cidade de Belo Horizonte inseriu-se nesse desafio: redesenhou suas estruturas com reformas político-institucionais buscando consolidar uma gestão de políticas sociais baseada nos conceitos de descentralização, intersetorialidade e na construção de sistemas de informação. Além disso, precisou consolidar uma gestão pública capaz de orientar o planejamento e os programas que já estavam em andamento, redefinindo ações e garantindo maior acessibilidade e eficiência das políticas sociais. O desafio foi e ainda é “operar dentro de uma lógica que reforce a perspectiva intersetorial e sinérgica, superando a lógica tradicional setorial de atuação e esforços isolados.” (p.3)
Nesta perspectiva foi construído, junto com a reforma administrativa, o Programa BH Cidadania que
[...] traduz novos conceitos em gestão de políticas sociais, mas reafirma a consolidação da cidadania, pacto de uma sociedade que acredita em ideais de igualdade e justiça social, e no compromisso da gestão pública democrática com a garantia de direitos sociais. (p. 3)
2.1.2.1 O Programa BH Cidadania: marco conceitual
É um programa de inclusão social que busca garantir maior resolutividade e acessibilidade aos bens e serviços públicos sociais à população vulnerabilizada socialmente. Busca implementar um modelo de gestão baseado na descentralização, articulação e integração das políticas sociais, invertendo a lógica setorial e fragmentada de operação dos diversos programas sociais da PBH. (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2001, p. 4)
O Programa BH Cidadania envolve a participação das sete secretarias municipais sociais: Abastecimento, Assistência Social, Cultura, Direitos da Cidadania, Educação, Esportes e Saúde, sob a coordenação da Secretaria Municipal da Coordenação de Política Social (SCOMPS), e das nove Secretarias da Coordenação de Gestão Regional (SCOMGER).
Suas diretrizes incluem a atuação descentralizada, intersetorial e articulada das políticas sociais, o planejamento e intervenção organizada a partir do território, a participação da comunidade na formulação, gestão e avaliação do programa, a integração dos recursos governamentais e não-governamentais presentes na comunidade e a atuação referenciada no grupo familiar.
Tendo em vista seu objetivo geral de promover a inclusão das famílias residentes nas áreas socialmente críticas e consolidar modelos integrados de atuação na área social a partir das diretrizes acima citadas, o Programa BH Cidadania desenvolve suas ações a partir de cinco eixos estratégicos: sociabilidade, transferência de renda, inclusão produtiva, direito à educação e direito à saúde.
Para a escolha do público-alvo do Programa BH Cidadania, o critério adotado pela Prefeitura de Belo Horizonte foi territorial26. O Mapa de Exclusão Social de Belo
Horizonte, elaborado em 2002, foi um importante instrumento de planejamento para
orientação dos investimentos públicos e teve como referência sua base geográfica. Esse mapa foi obtido a partir do cruzamento de 3 índices desenvolvidos pelo município, todos geo-referenciados: o Índice de Qualidade de Vida (IQVU-BH), o Índice de Vulnerabilidade Social e o Índice de Vulnerabilidade à Saúde. Segundo Rocha, o
Mapa de Exclusão Social possibilitou a indicação sobre a situação da população da
cidade em recortes territoriais acerca de muitos aspectos da vida urbana. Várias dimensões da cidadania local foram levadas em consideração nesse instrumento, tais como a acessibilidade a equipamentos, a saúde, a cultura, o meio ambiente, a renda, etc. (ROCHA, 2005, p. 5). O Mapa de Exclusão Social passou, então, a ser o orientador da atuação do Programa BH Cidadania, junto com informações coletadas pelo Plano Global Especifico (PGE)27 e a percepção de técnicos regionais e comunidades locais.
26 Esse critério será discutido mais adiante.
27Instrumento que traça um diagnóstico detalhado da área e da comunidade e que permite à população,
Pelo Mapa de Exclusão Social, foi possível identificar as áreas de maior risco28, onde se encontravam os piores indicadores sociais da cidade. Essas áreas foram as priorizadas para instalação do projeto-piloto do Programa BH Cidadania, sendo uma em cada regional administrativa, portanto, nove áreas-piloto. A escolha de uma área-piloto em cada uma das regionais procurou evidenciar que a PBH atuava de forma eqüitativa (ROCHA, 2005, p. 5).
São beneficiárias do Programa BH Cidadania as famílias moradoras dessas áreas, já que o enfoque é nas unidades familiares, e não nos indivíduos.
No que diz respeito à exclusão, o Programa BH Cidadania entende que ela se
[...] desenha espacialmente, pois é possível localizar a vulnerabilidade na cidade e organizar a atuação a partir do território, promovendo o acesso à oferta local e não local de serviços, produzindo aglomeração e maior eficácia das ações, visualizando o território como espaço de vida, valorizando as relações com a comunidade e o espaço. (FERREIRA, 2001b).
O objetivo do recorte territorial foi garantir a atuação sinérgica, concentrada nos diversos programas a serem integrados dentro de uma estratégia única de gestão. A territorialidade precisava organizar o planejamento e o alcance dos programas, mas os objetivos e metas a serem definidos no escopo desses programas deviam ser produzidos democrática e coletivamente em discussões com as áreas temáticas, com as instâncias regionais e com a população a ser beneficiada.
A gestão de proximidade foi entendida como principio fundamental no processo de descentralização. Privilegiou-se as instâncias regionais como aquelas que tinham competência em todas as matérias que permitiam dar respostas mais ágeis às necessidades dos cidadãos (devido a sua maior proximidade às demandas sociais) e aquelas em que a vinculação direta com o território originasse um incremento da sua eficácia e eficiência. A preocupação fundamental relacionada ao princípio da proximidade referia-se à compreensão de que, quanto mais próximo está o serviço essencial para a população, mais próxima desta deve ficar a instância encarregada de prestá-lo.
Dessa forma, percebeu-se a necessidade de um espaço de articulação onde fosse organizada a oferta de serviços, que atendesse às demandas identificadas, fosse na saúde, na escola ou na própria comunidade. Assim, o Núcleo de Apoio Sociofamiliar (NAF) se propôs a sediar um colegiado intersetorial, sendo um equipamento na comunidade que prestasse e organizasse informações, fizesse encaminhamentos e organizasse ações do programa no âmbito local, com ênfase no trabalho comunitário.
2.1.2.2 Os Núcleos de Apoio à Família (NAFs)
De acordo com os idealizadores do programa, o NAF é “[...] um equipamento regionalizado da Política Municipal de Assistência Social, de base local, que atua de forma sistemática e intersetorial com as famílias, em seu contexto comunitário” (REVISTA PENSAR BH, 2002, p.24).
São objetivos gerais do NAF:
• identificar as situações de vulnerabilidade e as condições sócio-econômicas das famílias no contexto local;
• elaborar planejamento participativo das ações com as famílias, com base no plano de ação local;
• executar ações de formação, com e para as famílias, contribuindo para a sua promoção, proteção e inserção social e prevenção de situações de risco;
• estabelecer fluxos de trabalho, critérios de inserção e desligamento e instrumentos que facilitam o encaminhamento e o acompanhamento;
• monitorar as ações realizadas pelo NAF; • promover e/ou potencializar a rede de serviços;
• subsidiar o monitoramento do Programa BH Cidadania.
Coube ao NAF e à Coordenação do BH Cidadania a identificação das vulnerabilidades das famílias sob a área de abrangência do Programa. Já a elaboração do Plano de Ação com as famílias, voltado para a promoção e prevenção das vulnerabilidades de maior incidência no local, coube à coordenação do BH Cidadania, ao NAF e às próprias famílias.
Segundo Santana (2004), ao longo de quase dois anos de funcionamento (2002- 2004), o NAF deveria exercer a função prioritária de prevenção. No entanto, de acordo com sua avaliação, assumiu outras funções além desta, principalmente por lidar com uma população moradora de áreas com altos índices de vulnerabilidade social. Segundo ela, o NAF passou a ter, devido à necessidade de uma ação intersetorial, funções de articulação tanto do sistema local da Assistência Social quanto do próprio Programa BH Cidadania.
Santana ressalta, porém, que esse movimento se deu de forma bastante diferenciada nos nove equipamentos (NAFs), no que diz respeito ao papel assumido por
cada um dentro do Programa BH Cidadania quanto à sua relação com a comunidade atendida, com mais ou menos participação desta nas atividades desenvolvidas por esse equipamento.
Segundo ela, a identidade do NAF está diretamente relacionada à sua capacidade de mobilizar a comunidade para participar das suas atividades, pois o enfoque da metodologia de trabalho do BH Cidadania e especialmente do NAF está na participação da comunidade.
A mobilização de cada NAF pode ser explicada pelo tipo de atividade oferecida, ou seja, pela agenda de trabalho que cada um deles desenvolve na comunidade. Além disso, deve-se levar em consideração a presença de outras instituições atuantes nas microáreas, a capacidade institucional de cada regional em prover os NAFs de infra- estrutura física e material para o desenvolvimento de suas atividades, bem como o processo de descentralização e seu estágio em cada uma das regionais (SANTANA, 2004).