Os procedimentos para licenciamento ambiental definidos pelo Plano Diretor e pela Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo foram regulamentados pela Lei Municipal 7.277 de 1997 que, dentre outras disposições, listou os empreendimentos considerados de impacto segundo o tipo, o porte e a natureza dos impactos flagrantes oriundos das atividades que os caracterizam, e definiu a outorga de licenças ambientais pelo COMAM24. Coube também ao COMAM, por delegação desta Lei, definir, através de deliberações normativas, a regulamentação dos procedimentos técnico-administrativos para o licenciamento ambiental de empreendimentos de impacto, incluindo o detalhamento de suas etapas e as tipologias de usos e atividades a serem licenciadas. Dentre as mais importantes, destacam-se as Deliberações Normativas 19/1998 e 20/1999 relativas a empreendimentos em geral, e as 25, 26 e 29, todas aprovadas no ano de 1999, relativas, respectivamente ao licenciamento de obras de infra-estrutura, atividades industriais e empreendimentos de comércio e serviços.
Sob a égide de um convênio celebrado entre a Prefeitura de Belo Horizonte e o Governo do Estado de Minas Gerais, “objetivando a cooperação técnica entre as duas instâncias de governo para proteção, conservação e melhoria do meio ambiente”25, e com base nas regulamentações definidas pelas deliberações do COMAM, o licenciamento ambiental de qualquer empreendimento, independente do porte ou natureza da atividade, passa a estar integralmente sob a responsabilidade do município. Somente nos casos de projetos localizados em áreas limítrofes com municípios vizinhos, o executivo municipal, por iniciativa própria, consulta o órgão ambiental do Estado sobre a necessidade, interesse ou conveniência de se conduzir o processo de licenciamento de forma conjunta ou apenas em nível estadual.
Apesar de apresentar várias fragilidades do ponto de vista técnico e administrativo, como a ausência de critérios para enquadramento de empreendimentos cujos impactos extrapolam os limites do município, este convênio permanece como o único instrumento legal que regulamenta a transferência dessa função do Estado para o
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Dentre as categorias de empreendimentos classificados como “de impacto”, destacam-se, além daqueles tradicionalmente associados à ocorrência de impactos pelo porte e/ou potencial poluidor como aterros sanitários, cemitérios, aeroportos, estádios, rodovias, usinas de geração de energia e torres de transmissão, dentre outros, empreendimentos residenciais com mais de 150 unidades, não residenciais com mais de 6000 m2 de área líquida construída e obras de infra-estrutura segundo tipologias regulamentadas posteriormente.
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Convênio firmado entre a Secretaria Estadual de Ciência e Tecnologia e a Secretaria Municipal de Meio Ambiente em 30 de setembro de 1985.
município de Belo Horizonte, fato que, eventualmente, segundo a natureza dos interesses em jogo, gera disputas de jurisdição pelos direitos ou obrigações relativas ao licenciamento26. De uma maneira geral, entretanto, o Estado não manifesta interesse pelos empreendimentos licenciados em Belo Horizonte, também pela natureza dos impactos, considerados mais urbanísticos, e destoantes, portanto, da tradição do licenciamento estadual, voltado para obras e equipamentos de infra-estrutura, empreendimentos industriais e agro-silvopastoris, com impactos no meio ambiente natural.
O licenciamento ambiental pode envolver até três licenças consecutivas, a saber: a) licença prévia (LP), prevista para a fase preliminar do planejamento do
empreendimento, está condicionada à avaliação da viabilidade ambiental do empreendimento em função dos impactos ambientais associados à sua implantação, bem como a definição, no caso de sua aprovação, das condicionantes a serem atendidas no desenvolvimento do projeto e nas fases subseqüentes de instalação e funcionamento da atividade em termos de mitigação e/ou compensação dos impactos ambientais identificados;
b) licença de implantação (LI), antecede o início da implantação do empreendimento e está condicionada à aprovação dos planos e projetos executivos referentes às medidas mitigadoras e compensatórias definidas como condicionantes vinculadas à LP, concedida na etapa anterior;
c) licença de operação ou licença de ocupação (LO), autoriza o início da atividade licenciada ou da ocupação proposta, condicionada à verificação da execução das medidas mitigadoras e/ou compensatórias estabelecidas como condicionantes ambientais nas etapas anteriores referentes às LP e LI.
Conforme disposto da Lei 7.277/97, as licenças prévia e de implantação, LP e LI, precedem a outorga do Alvará de Construção; e a licença de operação ou ocupação, LO, precede a emissão da Certidão de Baixa e Habite-se, procedimentos administrativos sob a responsabilidade da Secretaria Municipal Adjunta de Regulação Urbana, mostrando a clara vinculação do licenciamento ambiental com o processo de aprovação de projetos junto à regulação urbanística e edilícia municipal.
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O licenciamento do Centro Administrativo do Governo do Estado de Minas Gerais localizado no limite norte do Município de Belo Horizonte foi inteiramente realizado do âmbito estadual, enquanto a Linha Verde que corta vários municípios da Região Metropolitana teve um de seus trechos (Bulevar Arrudas) e interseções viárias localizadas na zonas nordeste e norte do município licenciadas pelo COMAM. Já a duplicação da rodovia MG-30, vetor de expansão metropolitana de Belo Horizonte sobre o Município de Nova Lima, licenciada pelo Estado, e o empreendimento comercial Portal Sul, licenciado em nível municipal, foram, ambos, objetos de questionamentos tanto por associações de bairros da zona sul como pelo Ministério Público em função dos critérios de enquadramento e áreas de influência considerados.
A licença prévia (LP) é precedida do desenvolvimento e aprovação de Estudo de Impacto Ambiental – EIA – e do respectivo RIMA, e a licença de implantação (LI) de Plano de Controle Ambiental - PCA, contendo os projetos e planos executivos das medidas mitigadoras e compensatórias propostas e aprovadas pelo COMAM. No caso de empreendimentos sujeitos a licenciamento e já em funcionamento antes da entrada em vigor desta Lei previu-se a elaboração de Relatório de Controle Ambiental – RCA em substituição ao EIA-RIMA, e do respectivo PCA como requisitos para a obtenção de licença de operação corretiva.
O Quadro 1 resume a relação de pré-condição estabelecida por esta Lei à etapa de licenciamento ou aprovação do empreendimento frente à legislação urbanística e às etapas do licenciamento ambiental (licenças ambientais exigidas como pré-requisitos), associadas ao estágio ideal de desenvolvimento do projeto e obra correspondentes e ao respectivo instrumento técnico de avaliação ambiental.
Quadro 1: Relação entre as etapas dos processos de licenciamento urbanístico e ambiental, o estágio de desenvolvimento dos projetos exigido e os respectivos instrumentos técnicos de análise
ambiental de empreendimentos de impacto, segundo a Lei Municipal 7.277/97.
Etapa da licença urbanística pretendida Licença ambiental exigida Estágio de Desenvolvimento do projeto Instrumento de avaliação ambiental Análise prévia do projeto arquitetônico/urbanístico
Licença Prévia (LP) Estudo Preliminar ou Projeto Básico EIA-RIMA ou RCA Aprovação do projeto arquitetônico/urbanístico e obtenção de alvará para início das obras.
Licença de Implantação ou Instalação (LI) Projeto Legal e Executivo PCA
Liberação para baixa, habite-se e alvará de funcionamento.
Licença de Operação ou Ocupação (LO)
Obra concluída e ações ambientais implementadas
Monitoramento e vistorias técnicas Fonte: Elaboração do autor segundo Lei Municipal 7.277/97 e Deliberações Normativas 19/98 e 20/99 do COMAM.
Os prazos para outorga das licenças foram legalmente definidos nesta Lei em 60 (sessenta) dias para LP e 30 (trinta) para as demais, contados a partir da data de apresentação do requerimento, acompanhado de documentos complementares exigidos como necessários em cada caso. Previu-se que esses prazos possam ser prorrogados nos termos da Lei, em função da complexidade do exame do impacto ambiental urbano com anuência do plenário do COMAM.
Esta lei previu ainda que a outorga das licenças ambientais fosse precedida da publicação em edital, explicitando as características do empreendimento, em órgão oficial de imprensa e em jornal de grande circulação no Município, assegurado ao público prazo para exame do pedido, dos respectivos projetos, dos estudos ambientais, dos pareceres dos órgãos municipais e apresentação de impugnação fundamentada e por escrito. Foi
definido ainda como atribuição do COMAM, promover, sempre que julgar necessário, audiências públicas para informação sobre o projeto e seus impactos ambientais e urbanos, e discussão do Relatório de Impacto Ambiental – RIMA (Artigo 4º da Lei Municipal 7.277/97). As normas para convocação de audiências públicas foram determinadas pela DN 39/2002 do COMAM. Dentre os principais procedimentos estabelecidos destacam-se a exigência de que sejam realizadas na etapa de licenciamento prévio, em momento anterior à emissão do parecer técnico relativo ao processo pela SMAMA e na localização ou área de influência direta do empreendimento, cabendo ao empreendedor a responsabilidade pela divulgação do evento que tem caráter apenas informativo, com espaço para perguntas e esclarecimentos.
A Deliberação Normativa do COMAM N° 42 de 2002 esta beleceu procedimentos administrativos diferenciados para o licenciamento ambiental de empreendimentos de impacto, classificando-os em três modalidades: integral, mediante outorga de três licenças consecutivas: LP, LI e LO; simplificado, que prescinde da etapa de LP e pode prescindir da etapa de LI em casos previstos na Lei 7.277/97, regulamentados por esta DN; e corretivo, destinado aos empreendimentos que se encontravam em operação anteriormente ao advento da Lei 7.277/97 e àqueles que, uma vez convocados ao licenciamento, deverão ser submetidos à regularização ambiental para obter a Licença de Operação.
Além destas modalidades, há também o licenciamento simplificado de atividades industriais consideradas de pequeno porte (menores que 1200 m2), independentes do potencial poluente, que conforme regulamentação específica instituída pela DNs 25/99 e 44/2000 são submetidas apenas à avaliação técnica no âmbito da Gerência de Licenciamento de Atividades Industriais a partir de instrumento declaratório fornecido pelo próprio interessado: Informações Ambientais Básicas - IAB que suscita vistorias e parecer técnico com definição das medidas de controle e adequações cabíveis.
Os prazos de validade das licenças foram estipulados em 2 (dois) anos para a Licença Prévia, prorrogável por igual período; em prazo mínimo igual ao estabelecido no cronograma de instalação do empreendimento e, no máximo, igual àquele definido no Alvará de Construção para a Licença de Implantação; e prazo mínimo de 4 (quatro) anos e máximo de 10 (dez) anos para Licença de Operação. A renovação da LO dá-se através de processo que deve ser aberto 120 dias antes de findar seu prazo de validade, com apresentação de Relatório de Avaliação de Desempenho Ambiental – RADA contendo resultados do monitoramento das condicionantes ambientais implementadas.
Através desta deliberação definiu-se também que a responsabilidade técnica pela análise dos estudos de licenciamento ambiental cabe à Secretaria Municipal Adjunta de Meio Ambiente - SMAMA, a qual ficou encarregada de decidir e solicitar do
empreendedor, segundo cada caso, a apreciação pelos demais órgãos públicos da análise de aspectos e temas atinentes às suas competências institucionais. Enquadram- se nesta determinação, por exemplo, a exigência de aprovação pela Empresa de Transporte e Trânsito de Belo Horizonte - BHTRANS do respectivo Relatório de Impacto na Circulação - RIC, da Superintendência de Limpeza Urbana - SLU do Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos - PGRS, da Vigilância Sanitária da Secretaria Municipal de Saúde do Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos de Saúde – PGRSS, da Superintendência de Desenvolvimento da Capital do projeto de lançamento da drenagem pluvial na rede pública e da Companhia Estadual de Saneamento – COPASA do Programa de Recebimento e Controle de Efluentes Não Domésticos- PRECEND, além de parecer sobre a viabilidade de atendimento pela concessionária das demandas de abastecimento de água, coleta e tratamento de esgotos.
Estas e outras instruções e exigências relativas à documentação que cabe ao interessado providenciar para abrir o processo de licenciamento são formalizadas pela SMAMA a partir do preenchimento e protocolização do respectivo Formulário de Caracterização do Empreendimento – FCE pelo empreendedor, através da Orientação para Licenciamento Ambiental – OLA que é válida por 180 dias. Termos de referência e roteiros, contemplando o escopo das pesquisas e dos estudos ambientais a serem realizados são também definidos pelos respectivos setores técnicos da SMAMA27 e anexados à OLA. Durante a tramitação do processo na SMAMA e demais órgãos que participam do processo de licenciamento, reuniões técnicas podem ser realizadas com o intuito de promover a coordenação dos prazos e conteúdos de pareceres setoriais, bem como exigir esclarecimentos e informações complementares, sendo que neste caso, consultores responsáveis pelos estudos ambientais e representantes legais dos empreendedores podem também ser convocados a participar28.
As etapas de licenciamento ambiental regulamentadas por estas Deliberações Normativas do COMAMpodem ser resumidas pelos passos a seguir:
I. preenchimento e assinatura pelo responsável legal pelo empreendimento do Formulário de Caracterização do Empreendimento (FCE). Este formulário contempla características gerais sobre o empreendimento como localização, área construída, descrição da
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Além da Gerência de Orientação para Licenciamento Ambiental, há três gerências específicas responsáveis pela análise dos processos de licenciamento, segundo a natureza dos empreendimentos: Gerência de Licenciamento de Empreendimentos Industriais, Gerência de Licenciamento de Estabelecimentos de Comércio e Serviços - Gerência de Infra-estrutura e Autorizações Especiais.
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A reunião do Grupo de Impacto, instituída inicialmente como uma comissão intersetorial para discussão prévia dos empreendimentos a serem licenciados e construção conjunta da OLA, passou a realizar-se quinzenalmente com o intuito de compatibilizar conteúdo e cronogramas dos diversos componentes dos processos de licenciamento a cargo dos órgãos setoriais.
atividade a ser desenvolvida, tipos de efluentes a serem gerados, e sobre o terreno, tais como existência de nascentes, de remanescentes florestais e de processos erosivos no terreno, dentre outros aspectos considerados relevantes para a identificação dos possíveis impactos que deverão ser analisados (ver modelo apresentado no ANEXO B); II. fornecimento, pela Secretaria Municipal Adjunta de Meio Ambiente SMAMA, da
Orientação para o Licenciamento Ambiental (OLA), definindo os documentos, estudos e planos ambientais necessários à abertura do processo de licenciamento. A OLA contempla desde documentos relativos à propriedade imobiliária e à regularidade urbanística do terreno, até a exigência de estudos específicos a serem aprovados, laudos e pareceres a serem emitidos previamente pelos respectivos órgãos afetos à natureza dos impactos em questão. Integra também este documento termos de referência para elaboração dos estudos ambientais (EIA-RIMA, RCA e PCA) os quais foram concebidos de forma padronizada por categoria de empreendimento, mas que podem ser adaptados pela equipe técnica da SMAMA ou pelo responsável técnico para realização dos estudos em função das características específicas do empreendimento e do contexto no qual se insere. Exemplo de uma OLA e modelos de termos de referência fornecidos pela SMAMA são apresentados nos ANEXOS C e D;
III. requerimento da licença ambiental pelo empreendedor: Esta etapa corresponde à protocolização dos estudos ambientais na SMAMA, acompanhado dos documentos exigidos na OLA, incluindo pareceres de órgãos setoriais e concessionárias de serviços públicos sobre aspectos relacionados às suas respectivas áreas de atuação bem como demais estudos e planos realizados. São exemplos destes documentos exigidos, conforme o caso, em diferentes etapas do licenciamento o Relatório de Impacto na Circulação, aprovado pela Empresa Municipal de Transportes e Trânsito – BHTRANS, o Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos, aprovado pela Superintendência de Limpeza Urbana – SLU, o projeto de drenagem aprovado pela Superintendência de Desenvolvimento da Capital - SUDECAP e o Plano de Recebimento e Controle de Efluentes Não Domésticos – PRECEND pela COPASA. Apresenta-se no ANEXO E modelo de requerimento de Licença, pelo empreendedor;
IV. publicação, do requerimento de Licença, pelo empreendedor, em jornal de grande circulação no município conforme modelo aprovado por deliberação normativa, também apresentado no ANEXO F;
V. análise, pela SMAMA, dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados. Esta análise é feita por gerências técnicas específicas, segundo a natureza do empreendimento;
VI. realização de vistorias e reuniões pelos técnicos da Secretaria Municipal Adjunta de Meio Ambiente e dos demais órgãos que participam do processo licenciamento;
VII. realização de audiência pública, quando for o caso, seguindo as regulamentações específicas para o assunto, definidas pela Deliberação Normativa 39/2002. Segundo esta norma, a exigência de realização de audiência pública pode ser determinada pelo presidente do COMAM ou solicitada por um de seus membros, pelo Poder Público Municipal, pelo Ministério Público Federal ou Estadual, por entidade civil sem fins lucrativos, constituída há mais de um ano e que tenha por finalidade social a defesa de interesse econômico, social, cultural ou ambiental, ou ainda por grupo de 50 (cinqüenta) ou mais cidadãos que tenham legítimo interesse que possa ser afetado pela atividade. As audiências públicas têm caráter informativo e consultivo e são previstas para serem realizadas durante o período de análise dos estudos ambientais pela SMAMA. Cabe à Gerência Executiva do COMAM, que coordena o evento, preparar relatório síntese da audiência e anexá-lo ao processo técnico-administrativo de licenciamento do empreendimento em análise, juntamente com todos os documentos apresentados e entregues à mesa diretora da audiência;
VIII. solicitação eventual de esclarecimentos e complementações de informações pela SMAMA, em decorrência da análise técnica efetuada;
IX. preparação de parecer técnico pela equipe técnica da SMAMA a ser submetido à apreciação do COMAM. Esse parecer é anexado ao processo que é encaminhado a um relator escolhido para emitir seu parecer e voto em audiência do COMAM, quando a concessão da licença pretendida é submetida à votação por maioria simples pelos membros do Conselho;
X. deferimento ou indeferimento de pedido de licença pelo COMAM, dando-se a devida publicidade em conformidade com modelo aprovado por deliberação normativa.
As Figuras 2 e 3 apresentam, de forma esquemática e otimizada, os fluxos de tramitação de processos de licenciamento ambiental respectivamente nas modalidades integral (LP, LI e LO) e simplificada (LI e LO) no Município de Belo Horizonte. A otimização citada refere-se à tramitação contínua dos documentos, fato raro considerando as diversas possibilidades de idas e vindas para ajustes e complementação de informações, pedidos de vistas por membros do COMAM, dentre outros imprevistos que podem alterar, complicar ou mesmo interromper a seqüência de etapas representada.
Ao longo dos quase 12 anos de vigência do licenciamento ambiental no Município, mais de sessenta deliberações normativas foram aprovadas, muitas delas destinadas à regulamentação de procedimentos especiais para o licenciamento de atividades específicas através de procedimentos simplificados no âmbito de Câmaras Especializadas, compostas de técnicos do executivo e membros do COMAM, criadas especificamente para este fim, eliminando-se a necessidade de aprovação pelo plenário
do Conselho. São exemplos desse tipo simplificação, a DN n.º 35/2001 que estabelece normas específicas para o licenciamento ambiental das antenas de telecomunicações, a DN 43/2002 relativa à emissão de licenças para a realização de eventos de grande porte em espaços públicos (paradas, shows, etc.) e a DN 61/2008 referente ao licenciamento de postos de gasolina. Estas alterações, se por um lado resultaram em significativa redução do volume de processos encaminhados ao COMAM, revelam a eficiência do instrumento para ajustar-se também às demandas dos setores interessados em conferir maior previsibilidade, agilidade e menor exposição pública aos processos de licenciamento.
Outras deliberações também referentes à criação de procedimentos específicos, dispõem sobre simplificações do processo de licenciamento, porém no âmbito do próprio COMAM. Dois exemplos deste tipo de simplificação merecem destaque: a DN n.º 53/2004 que estabelece procedimentos de licenciamento especiais para empreendimentos de interesse social, resultado de pressões de grupos internos do executivo municipal e movimentos sociais ligados à luta pela moradia, no sentido de reduzir custos e burocracia em torno dos projetos de habitação social. A principal disposição regulamentada por esta deliberação refere-se à possibilidade de expedição das licenças prévia e de instalação em conjunto, numa única etapa; e a DN n.º 63/2008 que aumenta o limite de porte para empreendimentos imobiliários sujeitos a exigência de licença prévia, a partir do consenso entre setor técnico e empresarial de que a viabilidade ambiental dos mesmos já é conferida pelo fator locacional e pelos parâmetros do zoneamento urbanístico. Resultados de articulações diversas, estes exemplos ilustram a relativa flexibilidade conferida ao licenciamento pela legislação através do mecanismo das deliberações normativas, no sentido de se adaptar aos diversos tipos de interesse representados no Conselho.
Empreendedor Secretaria Municipal Adjunta de Meio Ambiente SMAMA Consultoria Ambiental Secretaria Municipal Adjunta de Regulação Urbana SMARU Demais Órgãos e Secretarias: BHTRANS, COPASA, SLU
e SMURBE-SUDECAP Público Interessado Conselho Municipal do Meio Ambiente COMAM INÍCIO ! " # $ $ % ! &%!' (% ) * # +!# ,# ,# &-.) / ' # 0 # ! + 1 0 # ! 1 -.) / ,# # 1 % ( # #(! 1 1 #(! 23 1 1 0 4 5 , + , + ! 4 ! $ ! , + , 6 1$ , 5 $ ! 4 %! 1 7 , + , 0 , 5 * 1 * 8 5 " , $ #( ! * , #( 9 $ 8 ! $ #( %! ( $ $ % , $ &%,' (% ) * !# !: !# !: !: $ % % !: $ $ -.) / -.) / $ ! # /0 #(! #(! ! # /0 1 $ 0 # ! 0 # !3 1 3 ! !# 7 6 1$ 0 4 ; 1 $ < ! 4 %, 1 7 # +!# , #( !# 5 $ #( 9 $ 8 ! $ #( %, %( 0 4 ; 1 4 ; , ( $ % ( $ &%(' 9 #( / , #( ! #( 9 $ 8 - 7 . + - 7 5 . + FIM Empreendedor Secretaria Municipal Adjunta de Meio Ambiente SMAMA Consultoria Ambiental Secretaria Municipal Adjunta de Regulação Urbana SMARU Demais Órgãos e Secretarias: BHTRANS, COPASA, SLU
e SMURBE-SUDECAP
Público Interessado
Conselho Municipal do Meio Ambiente
COMAM