Uavhengige variabler

Em geral, o Direito Internacional está composto por decisões sobre eventos que têm efeito em mais de um Estado ou ente, e provê expectativas de como se comportarão os Estados em circunstâncias particulares. Ainda que de forma reducionista, pode-se afirmar que a finalidade do Direito Internacional reside em mitigar conflitos entre os atores do sistema internacional, através de conjuntos de normas e de instituições jurídicas que regem a sociedade internacional.

Um número significativo de bacias hidrológicas internacionais, a partilha como elemento catalizador da cooperação ou dos conflitos, e os problemas ambientais têm conduzido à paulatina evolução do Direito Internacional Público na matéria hídrica. this literature consequently shows a different pattern of interest. Nesse sentido, poder-se-ia destacar que existe

uma complexidade em torno do assunto hídrico e nos pressupostos básicos para a gestão hídrica e sua governança, pois conflitos podem surgir a partir dos usos da água, das relações de poder desiguais entre atores e usuários das águas (companhias de geração de energia elétrica x latifundiários x camponeses, indígenas x comunidades tradicionais x empresas x companhias que atuam nos mercados de águas x população) (TURTON, 2002:17).

177

137 Entretanto, persiste na codificação, tal como assinalado por Caubet (2006:2), ―um quadro quase universal de apropriação e de gestão particular dos recursos hídricos‖, desde os anos de 1980.

As águas superficiais, de forma geral, têm merecido diversos estudos hidrológicos e jurídicos, há várias décadas, sobretudo com fins primordialmente econômicos e comerciais, que visam, por exemplo, a procura de geração de energia elétrica, a retificação de cursos de água ou a construção de eclusas para navegação. Política e juridicamente, desde a Antiguidade essas águas têm recebido grande destaque, seja pela utilização dos rios como vias navegáveis e meio de transporte, ou porque estes funcionem como fronteiras vivas, que separam duas ou mais nações ou, ainda, porque esses e outros usos tenham exigido a criação e assinatura de diversos tratados e acordos internacionais, particularmente, nos primórdios da Revolução Industrial.

No âmbito do Direito Internacional, desde o século XVII, os estudos sobre águas superficiais se concentraram na navegação, e as primeiras normas surgem para regular essa atividade, de cunho econômico e comercial. Com o aumento da demanda por usos não navegáveis, a partir do início do século XIX, os instrumentos jurídicos internacionais passam a legislar considerando aspectos de interesse político e econômico, que incluem águas superficiais e subterrâneas, além de visar, praticamente desde 1970, o estimulo de esforços para cooperar pela proteção ambiental e, consequentemente, das águas. Gradualmente, a partir da metade do século XX, consolidam-se alguns princípios, normas e regras procedimentais, resultado da cooperação entre os Estados, e universalmente aceitos para reger as relações entre países que compartilham os corpos hídricos de forma transnacional. A partir da década de 1966, possivelmente pela maior conscientização mundial sobre as questões ambientais, deixa-se de lado a exclusividade dos rios para fins demarcatórios e como vias de navegação, própria do Direito Fluvial Clássico (SOARES, 2001), e passa-se a entender as águas de uma forma mais sistêmica, tendo reflexo nos princípios adotados nas doutrinas mais modernas do Direito Internacional de Água.

Com a industrialização tomaram forma alguns instrumentos jurídicos, objetivando a regulamentação das águas para a produção de energia e para outros usos, no intuito de satisfazer interesses econômicos e de desenvolvimento, bem como de prevenir conflitos resultantes da partilha de corpos hídricos, e suas distintas aplicações.

No tocante às águas subterrâneas, estas vêm sendo estudadas com maior detalhamento desde meados do século XX, basicamente no intuito de prover diversas necessidades de

138 abastecimento crescente, assim como pela urgência em atender a interesses estratégicos de índole econômica. Recentemente, e sob uma visão mais sistêmica, baseada nas relações de interdependência do ciclo hidrológico, as águas subterrâneas têm alcançado destaque político e jurídico, através dos estudos propiciados pela Assembléia Geral das Nações Unidas, em finais dos anos de 1960. Desde então, vários projetos jurídicos incluem águas subterrâneas e superficiais, sob uma visão de unidade178.

O estabelecimento progressivo de códigos para regular as relações dos Estados que compartilham corpos hídricos de forma transfronteiriça, pautou uma constante evolução do Direito Internacional na matéria hídrica. Numa direção, buscou-se regular o Direito Fluvial, posteriormente assegurar a distribuição equitativa da água e garantir o correto manejo de bacias hidrológicas, evoluindo para uma visão de proteção ambiental das águas.

Sobre esse último aspecto, vale dizer que a partir da emergência das questões relacionadas com a vulnerabilidade à poluição, e à deterioração das águas, e com o crescente valor econômico dos recursos hídricos, passou a ser mais evidente na década de 1970179 a preocupação política com o potencial surgimento de tensões e conflitos entre comunidades, ou mesmo entre países que compartilham corpos hídricos de forma transfronteiriça. Tal preocupação refletiu-se em estudos jurídicos, princípios e tratados que, à luz das relações internacionais, podem ser considerados como regimes internacionais de água doce. Porém, na atualidade, não se pode dizer que constituam um instrumento legal de rígido cumprimento.

Apesar das tentativas para codificar o uso das águas serem desejáveis para o bem coletivo, tem resultado particularmente difícil avançar para um regime global de água doce. A divergência de interesses entre os atores do sistema internacional, e o fato de envolver elementos sensíveis para os Estados, como a territorialidade e sua soberania, não permitem que se avance nessa direção. Não obstante, o Direito Internacional de Água vem evoluindo, assim como a hidropolítica internacional, tal como poderá apreciar-se a seguir.

Nas doutrinas que regem o Direito Internacional de Água, elementos como a soberania, o território e a posição geográfica (montante/jusante), em relação a uma bacia internacional

178

São exemplo, as Regras de Helsinque (1966), as Regras de Montreal sobre Poluição, as Regras de Seoul, a Convenção de Nova York ou Convenção das Nações Unidas sobre o Direito de Utilização das Águas para Usos não Navegáveis, de 1997, a Resolução 63/124 da Assembléia Geral da ONU sobre o Direito dos Aquíferos Transfronteiriços de 2004, entre outras.

179 _{Em 1973, por exemplo, a Turquia repressou o rio Eufrates controlando o suprimento de água para Iraque e} para Siria, em resposta a Siria apoiou o movimento dos kurdos, na região da Anatólia, incentivando a criação de um Estado kurdo e incentivando ações militares na barragem do rio Eufrates. Esse episódio corrobora a importância da dimensão política da água com o potencial surgimento de tensões. A barragem reduziu 2/3 do fluxo do Eufrates para o Iraque. Em 1967, a Guerra dos Seis Días começou dois anos antes quando Israel reagiou contra o desvio do rio Jordão por parte dos Estados árabes de montante. Esses episódios mostram a relação da água com a dimensão política.

139 são sempre identificáveis. Cabe, em função disso, tratarmos inicialmente desse último aspecto, por ser um elemento definidor da hidropolítica internacional, sobre o qual recaem também vários princípios que norteiam os códigos jurídicos internacionais.

4.2.1 A água como elemento definidor da geografia política

Um elemento definidor da geopolítica da água reside na posição geográfica de um ator, em relação ao corpo hídrico que compartilha, à jusante ou à montante. Esse elemento da geografia política clássica define o comportamento dos Estados no gerenciamento de suas águas, e atua como catalizador de relações conflitantes ou cooperativas, ao determinar as pretensões dos Estados quanto aos usos múltiplos da água, sejam estes usos consuntivos ou não consuntivos.

Em relação aos usos navegáveis, Caubet (2006:07) destaca algumas situações vantajosas para os Estados à jusante: ―não se deve subestimar o papel privilegiado dos países donos da foz de uma via fluvial‖ (posição jusante). ―Da simples presença num lugar geograficamente vantajoso resulta certo número de consequências políticas e econômicas, particularmente importantes no que se refere ao regime jurídico da navegação‖. O referido autor menciona, ainda, que a posição natural outorga ao Estado da foz uma situação estratégica, cuja exploração pode revelar-se muito restritiva para os ribeirinhos de montante do curso de água, sobretudo para Estados terceiros, cujos nacionais pretendem navegar a partir do mar, sem outro argumento senão os que clamam por ―princípios‖, como os da liberdade de navegação.

Como elemento importante da hidropolítica, Queiroz (2011:81-82) afirma:

(...) este elemento destaca-se como uma variável de importância determinante no cenário da hidropolítica internacional, uma vez que é a localização espacial dos Estados ribeirinhos em relação ao meio que os circunda que definirá eventuais vantagens e/ou desvantagens, que eles e os demais atores envolvidos terão quanto à demanda e oferta de água no âmbito de um sistema hidrográfico compartilhado.

A água possui características primárias de alta importância política, relacionadas com seu valor social e econômico; com a escassez; com a desigual distribuição e com a partilha. Ao considerar esses aspectos sobressaem elementos básicos da hidropolítica: conflitos/cooperação; bacias hidrológicas; e códigos que regulam o comportamento dos Estados.

140 O fato de dois ou mais Estados utilizarem-se do mesmo corpo de água pode acarretar conflitos de diferentes níveis e magnitudes. Todavia, cabe salientar que, quando aqui nos referimos às disputas e conflitos, não o fazemos dando referência exclusiva à disputas violentas, que também podem ocorrer. O que se deseja destacar é que a posição geográfica dos atores com relação ao corpo hídrico que compartilha (montante – jusante) outorga condições mais vantajosas ao país à montante para o aproveitamento da água, existindo uma tendência de prejudicar o ator à jusante, seja por atividades exercidas pela multifuncionalidade da água, ou pela percepção de vulnerabilidade.

Considere-se que na dualidade montante–jusante o país a montante, mesmo quando tem menos água, tem sempre a prerrogativa de reduzir ou afetar negativamente a quantidade ou a qualidade da água que recebe o país a jusante.

Nesse tipo de relação, o país localizado a jusante estará, como resultado, numa posição de desvantagem, ou como dizem alguns autores ―numa condição de vulnerabilidade‖ (BOAVIDA, 2002; MACHADO, 2008; YAHN FILHO, 2005). Por ser a vulnerabilidade, normalmente associada a um elemento da segurança (outra característica da hidropolítica), cabe mencionar que autores como Le Prestre (2000) e Queiroz (2011) pedem precaução nessas associações (água-segurança180), porque em torno da percepção de vulnerabilidade muitos atores securitizam a água. Dessa associação e desses comportamentos provêm várias outras classes de conflitos e disputas pela água, que não cabe abordarmos neste segmento do trabalho.

Em favor desta argumentação importa salientar as palavras de Queiroz (2011:83), quando afirma que ―a dimensão geográfica também será determinante na configuração de regimes hidropolíticos internacionais, já que confere ao arcabouço normativo - que disciplina o compartilhamento de águas transfronteiriças - um caráter bastante peculiar‖. O referido autor destaca, ainda, que ―os tratados sobre a questão são, geralmente, regionais e fechados por refletirem regras casuísticas moldadas de acordo com as singularidades geográficas e políticas dos Estados partes‖. Construídas essas relações, passemos agora a tratar da evolução do Direito Internacional de Água.

180

Embora existam críticas a respeito do conceito de vulnerabilidade e sua relação com a segurança, para Boavida (2002:52) a condição de vulnerabilidade produz insegurança e essa insegurança, por sua vez, determina tendências para o surgimento de conflitos. Queiroz (2011:86 citando Le Prestre, 2000:427-8) alerta que ainda que muitas das admoestações apresentadas nos discursos de atores securitizadores e funcionais sejam pertinentes, existe o perigo de estes agentes incorrerem em reducionismos ao lidar com o assunto. Isso porque, nas situações em que os usos da água são objetos de disputa, será sempre possível construir um laço direto ou indireto, próximo ou longínquo, entre o quadro de instabilidade que se pretende explicar e uma variável hidropolítica e, assim, ver como resultado dessa perigosa associação, o anúncio de instabilidades futuras.

141 4.2.2 Doutrinas do Direito Internacional de Água

O Direito de Águas é um ramo do Direito Ambiental, e tem como foco de seus estudos os preceitos que regulam a propriedades das águas, sejam públicas, privadas, comuns ou apropriáveis, nacionais, internacionais, marítimas e não marítimas. Seu objeto deve ser omnicompreensivo, “como una exigencia impuesta por el carácter unitivo del ciclo hidrológico” (ESCORIHUELA, 2004:374).

O complexo conjunto de relações estabelecidas a partir do uso das águas permitiu que, ao longo do tempo, o Direito Internacional tivesse como referência princípios básicos que constituem doutrinas importantes do Direito Internacional de Água. Através dessas relações pode-se observar sua evolução histórica, bem como a adaptação aos interesses dos Estados, no intuito de atender à resolução de conflitos provocados pela partilha das águas, ou por seu uso e aproveitamento.

Passamos, a seguir, a descrever as principais doutrinas que marcam a evolução no Direito Internacional da Água: a Soberania Absoluta do Território, a de Integridade do Território, a Soberania Limitada do Território, Gestão Integrada e Uso Equitativo e Razoável.

A doutrina sobre Soberania Absoluta do Território, pode-se dizer que resume idéias mais antigas a respeito das leis de água181, onde cada país é dono absoluto da água que atravessa o seu território tendo, consequentemente, liberdade de fazer o uso que entender e quiser. Note-se que nesta doutrina há, manifestamente, grande inflexibilidade e rigidez, já que o país a montante, explica Boavida (2002:52), ―no que concerne a ecossistemas internacionais, tem toda a liberdade de acesso, e pode até utilizar toda a água, que lhe pertence por direito. O país de jusante não pode, perante a lei, sustentar uma reclamação‖.

A doutrina da Integridade do Território prega que todos os países têm o direito de utilizar a água que passa nos seus territórios, sejam eles de montante ou de jusante. Isso significa que de acordo com essa doutrina o país não pode nunca cortar a água, ou diminuir significativamente o seu fluxo, sob pena de ir contra a lei, porque o país a jusante tem direito reconhecido à água que potencialmente atravessaria o seu território. Note-se que nesta doutrina, o corpo hídrico transfronteiriço passa ser considerado propriedade comum das partes. Assim sendo, nenhum dos atores pode colocar em risco o aproveitamento do curso de água de seus vizinhos. Dessa forma, os países a montante, explica Boavida (2002:53)

181 _{Antigamente, um país podia usufruir de recursos transfronteiriças sem se preocupar com as consequências para os demais}

142 ―tampouco podem, de acordo com esses princípios, poluir a água que passa para os países de jusante‖.

A doutrina sobre a Soberania Limitada do Território é uma doutrina mais moderna nas práticas jurídicas. Nela se reconhece a autonomia de cada Estado em utilizar a água, mas desde que não prejudique os outros Estados Partes. Nela se pode observar uma maior compreensão dos problemas da deterioração e em torno da disputa por água, já que disciplina que os países a montante são obrigados a deixar passar, para jusante, água em quantidade suficiente, e de uma qualidade razoável. Pode-se observar também que nessa doutrina estão salvaguardados princípios que versam sobre a equidade na distribuição, e a imparcialidade, bem como princípios que fundamenta a gestão compartilhada das bacias hidrológicas.

Em relação à Utilização Razoável e Equitativa da Bacia, esta doutrina repousa em princípios modernos do Direito Internacional e sua importância radica no fato de promover que o uso da bacia por parte dos Estados ribeirinhos seja efetuada considerando aspectos relevantes que garantam a boa gestão da bacia. Os princípios desta e da anterior doutrina se complementam. Prega-se que para fazer um uso equitativo e racional da bacia é necessário considerar, de forma integrada, aspectos como: a extensão da área de drenagem no território de cada Estado ribeirinho; elementos geográficos (montante/jusante); hidrológicos e climáticos da bacia; elementos vinculados com a perspectiva histórica da utilização das águas na bacia; avaliação de necessidades sociais e econômicas de cada Estado ribeirinho, bem como, analisar os custos para satisfazê-las; informes técnicos a respeito dos conflitos entre os usos múltiplos da água; e, por fim, os efeitos transfronteiriços das ações dos ribeirinhos nos cursos da água. Note-se que nesta doutrina privilegia-se, conforme Azevedo e Sell (2006:9), ―a igualdade de direitos de todos os ribeirinhos, não no sentido de alocar quantidades de água ou benefícios idênticos a todos, mas no sentido de considerá-los em posição de igualdade para satisfazer suas necessidades‖.

Na interpretação de Boavida (2002:53) ―não há um pais que seja favorecido/prejudicado face ao outro, mas os problemas surgem com a definição dos termos empregues‖. Segundo destaca o referido autor, ―pode legitimamente perguntar-se o que é a quantidade suficiente e como se definiria a qualidade razoável?‖ Boavida (2002:53) ainda menciona que ―esses vocábulos são ambíguos, não sendo, portanto, fácil executar com base em leis que os utilizam‖.

A doutrina sobre Gestão Integrada recai em princípios modernos centrados na gestão da água ao nível de toda a bacia de forma unitária, de acordo com os interesses de todos os

143 países, sem contemplação das fronteiras políticas, refletindo numa harmonização de interesses. Ou seja, tal como vimos no primeiro capítulo, ao abordarmos o conceito de bacia de drenagem internacional, se aplica nesta doutrina, o conceito de unidade hidrológica, o qual deve ser respeitado independentemente de o território correspondente pertencer a mais do que um país. Note-se que essa doutrina também é de ampla repercussão para prevenir a poluição e, nesse contexto, cabe salientar que os princípios que a integram refletem a percepção da água de uma maneira sistémica, graças ao maior conhecimento sobre as águas, e os alcances transnacionais da sua deterioração. Dessa forma, reconhecendo-se, por outro lado, a interdependência hidrológica e dos sistemas hídrico e climático (TURTON, 2002).

Da leitura anterior, acerca das doutrinas que fundamentam o Direito Internacional da Água, é possível inferir a existência de uma concentração de interesses, de acordo com as preocupações por atender a toda uma coletividade dependente da bacia hidrológica, sendo de responsabilidade dos países buscar o equilíbrio de comportamentos entre os atores que compartilham a bacia, através de princípios que permeiam a cooperação dos Estados para o uso equitativo e razoável.

Os pressupostos supracitados evidenciam que as doutrinas tradicionais, que aparecem mais cedo, como a da Soberania Absoluta do Território e a da Integridade do Território, eram bastante rígidas. As doutrinas mais modernas, como a da Soberania Limitada do Território e a da Gestão Integrada, sucessivamente, foram adotando princípios menos severos, possibilitando negociações baseadas no uso sustentável das bacias hidrológicas, tal qual se deduz da adoção e adaptação de princípios propostos na doutrina do Uso Equitativo e Razoável.

Assim sendo percebe-se que na evolução da doutrina do Direito Internacional de Água se avança de leis rígidas para uma maior flexibilidade, e a atitude de conflituosidade cede lugar a atitudes de cooperação. Nessa direção, destaca-se que no século XX um maior desenvolvimento do Direito Internacional, aliado a uma preocupação econômica e ambiental com recursos escassos, traz a tona uma discussão a respeito dos recursos naturais compartilhados. Em relação à água, importa relembrar - conforme o abordado no primeiro capítulo deste trabalho – que um marco acerca desse debate foi a 52ª Conferência da International Law Association, realizada na cidade de Helsinque, em 1966, onde foram discutidas e aprovadas as Regras de Helsinque, quando se estabeleceu o conceito de Bacia de Drenagem Internacional182.

182

144 Os princípios que regem as Regras de Helsinque se alicerçam nas doutrinas mais modernas do Direito Internacional: a da soberania limitada do território e da gestão integrada, uma vez que implicitamente, oferecem abertura a negociações através da cooperação183, recaindo ainda, em princípios de unidade de bacia184, utilização razoável e equitativa da água185 (art.4º e 5º) considerando também, princípios que regem a teoria do desenvolvimento sustentável186 (ECKSTEIN, 2002, AZEVEDO e SELL, 2006; QUEIROZ, 2011).

Por essa abrangência, para autores como Eckstein (2002), as Regras de Helsinque constituem um dos maiores esforços da Associação de Direito Internacional (ILA) para