Tuning of Reaction Kinetic Parameters

A introdução deste capítulo resume uma parte importante para a construção da hipótese da dissertação: diante de tipos ideais de organização do sistema financeiro, pôde-se verificar que o Brasil optou por um desenho institucional fundado na predominância de bancos públicos.

Este capítulo foi organizado para estudar mais detalhadamente aspectos práticos da intervenção direta do Estado no setor bancário, para tentar entender qual a feição do arranjo financeiro que é construído no Brasil. Para tanto, concentrei a análise dos bancos públicos sobre a arquitetura normativa e de decisões judiciais relativas a esses atores, ressaltando as principais vozes e grupos de interesse envolvidos na discussão jurídica dos bancos oficiais.

A afirmação de que o SFN é organizado a partir da predominância de bancos públicos é feita com base na legislação analisada, constituída de normas fundamentais (Lei 4.595/64, por exemplo), que instituem esses atores e disciplinam o seu funcionamento, dotando-os de recursos próprios e claras funções de política economia. Por trás dessa escolha, há um modelo de Estado e a opção por um paradigma de intervenção econômica. Essas normas fundamentais estão inseridas em um contexto mais amplo, disciplinado pela ordem econômica constitucional, que, após a Constituição de 1988, se fundou em princípios como a livre iniciativa e a livre concorrência, mantendo, no entanto, recursos exclusivos aos bancos oficiais: as disponibilidades de caixa, em conformidade com o art. 164, §º3, da Constituição Federal.

No Brasil, de acordo com essa arquitetura normativa, nota-se que a alternativa para o desenvolvimento se pautou em uma premissa de que a intervenção estatal na

economia não deveria ser somente indireta – através da regulação do BCB –, mas deveria contar com a presença do Estado também como agente econômico: no sistema financeiro, através dos seus bancos públicos.

Para cumprir com os objetivos de um modelo de intervenção estatal nesses moldes, arranjos institucionais foram criados, estabelecendo os parâmetros para intervenção do Estado na economia desde os meios, aos fins do desenvolvimento econômico. Na economia brasileira, isso foi feito a partir de uma coordenação econômica predominantemente pública: de acordo com a legislação sistematiza, é possível notar normas de direito público cumprindo grande parte desse papel.

A dinâmica que envolve o ambiente normativo brasileiro, contudo, apresentou inúmeras mudanças ao longo da sua história, principalmente a mais recente. A Lei 4.595/64 e a Constituição Federal de 1988, por exemplo, representam momentos econômicos distintos com parâmetros de intervenção estatal também diferentes, seja para uma maior ou menor intervenção – período desenvolvimentista e pós-Constituição de 1988. São momentos com características próprias, mas com um aspecto em comum: após a promulgação da Constituição Federal, verificou-se uma atuação crescente do Poder Judiciário decidindo sobre a participação do Estado na economia.

A Constituição de 1988 foi um marco em diversos setores da realidade brasileira. Na atividade jurisdicional não foi diferente. Oscar Vilhena Vieira (2008), por exemplo, ao analisar as funções contemporâneas do STF, entende que o Tribunal reúne competências exercidas em outras democracias por até três Cortes distintas: função recursal; corte constitucional; e instância ordinária. Em matérias políticas, cabe a ele, muitas vezes, decidir de maneira definitiva a validade de determinadas políticas econômicas como, por exemplo, a constitucionalidade do PROES.

A convivência entre bancos públicos e privados nem sempre será pacífica, já que se tratam de concorrentes, e ambos os lados com grande poder econômico. Esses conflitos, sejam de origem política ou de mercado, serão analisados e decididos pelo Poder Judiciário, quem profere a decisão de última instância por seus Tribunais Superiores – o STF e o STJ, mais especificamente.

As decisões aqui analisadas, contudo, em nenhum momento viriam a reconfigurar o modelo brasileiro de bancos públicos, pois nenhum dos casos estudados questionou a opção do Brasil em possuir bancos públicos. A pesquisa de decisões

judiciais não serve a esse fim específico. Trata-se de um estudo complementar entre duas das variáveis importantes no cotidiano da intervenção do Estado na economia: normas e decisões judiciais. Afinal, antes ou após uma norma gerar efeitos, ela poderá ser questionada perante o Poder Judiciário, que, quando decidir, suas decisões também irão proporcionar efeitos. Dentro da discricionariedade judicial é que reside a riqueza que as decisões poderão trazer ao debate construído nesta dissertação: que arranjo financeiro pode ser visualizado a partir dessa análise entre normas e decisões judiciais?

Economia e direito vivem uma dinâmica em que há uma inter-relação entre ambos. A intervenção econômica pode ser idealizada a partir de uma faceta mais pública ou mais de mercado. Isso virá a ocorrer tanto através de políticas econômicas, práticas concorrenciais, etc. No Brasil, foi possível verificar aspectos de ambos os lados: há previsão de monopólio dos bancos oficiais, mas há, também, princípios constitucionais e outras leis que disciplinam um ambiente de livre concorrência. Sendo assim, a discricionariedade judicial possui um campo de incerteza (estrutural), em que as decisões podem se fundamentar tanto reconhecendo a exclusividade dos bancos públicos, como restringindo o seu campo de atuação sob monopólio de recursos.

Foi para identificar essa dinâmica e essas questões que pesquisei demandas entre bancos oficiais e privados, disputando a exploração de um mesmo serviço e/ou produto financeiro, à título de exclusividade: “caso das privatizações”; “caso das folhas de pagamento”; e “caso dos consignados”.

Os resultados da pesquisa e da análise dos casos levam à conclusão de que, tanto o STF, quanto o STJ, decidem respeitando ambos os critérios da economia brasileira: formada por uma singularidade institucional que comporta tanto a intervenção pública, mas com a presença de mecanismos de mercado. Por exemplo, no momento em que o STF poderia ter decidido que as disponibilidades de caixa poderiam ser depositadas em bancos privados, em todas as oportunidades, o Tribunal rejeitou essa possibilidade, afirmando que a reserva de mercado do texto constitucional deveria ser mantida nos bancos oficiais – de maneira unânime. Ao mesmo tempo, apesar de rejeitada por um vício formal, no caso das folhas de pagamento, alguns votos trouxeram, de maneira expressa, a cautela em se diferenciar os mecanismos compulsórios de depósito (enquanto recursos públicos), dos recursos de mercado (os recursos destinado às folhas de pagamento dos servidores públicos).

Esses argumentos demonstram um respeito a ambas características da economia brasileira, de coexistência de bancos públicos (com recursos exclusivos) e privados, mas reforçando que, via de regra, o ambiente econômico vivido no Brasil é o de livre mercado e livre concorrência.

O STJ, por sua vez, decidiu pela validade dos contratos de exclusividade dos bancos públicos em realizar empréstimos consignados a servidores públicos. Mesmo diante de um campo decisório mais restrito, reformou todas as decisões inferiores de mandados de segurança sobre o caso. Um argumento que poderia abrir margem à outra interpretação aborda a discricionariedade administrativa, mas, segundo o STJ ela foi respeitada. Ainda que restritos, havia argumentos possíveis para a declaração da ilegalidade desses contratos de exclusividade, submetendo essa modalidade de empréstimo à concorrência de mercado. Porém, por enquanto, a exclusividade poderá continuar a ser pactuada entre bancos oficiais e Administração.

De acordo com os objetivos desta dissertação, me propus a identificar que arranjo financeiro pode ser verificado, no Brasil, a partir do seu ambiente normativo e das decisões judiciais. Acredito, ante o exposto neste capítulo, ter apresentado uma possível resposta: há um caráter público que deve ser respeitado na economia de mercado vivida no Brasil. O arranjo financeiro brasileiro é organizado, portanto, através do maior protagonismo dos bancos oficiais na atividade econômica.

3. Bancos públicos e desenvolvimento: a economia política da coordenação pública