Integrante do Instituto Responsabilidade Civil Ambiental, o Princípio do Poluidor- Pagador47 (Princípio nº 16 Declaração do Rio) em que a designação anglo-saxónica de “ pollution prevention pays”, PPP, tem as mesmas siglas deste nosso princípio, significa, antes de mais, que o agente causador do dano no ambiente é obrigado a corrigir ou recuperar o mesmo, e indemnizar, se necessário for. Ou seja, quem polui, paga!
Principio, este, invocado pela primeira vez na OCDE48 (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico49), sendo Portugal o país membro fundador, e a que se juntaram mais 32 países. É um dos mais controversos, que mais adiante se estudará, por estar ligado à Responsabilidade Ambiental e levantar algumas dúvidas quanto à sua eficácia, porque, de certa forma, poderá implicar que o poluidor não se prive de poluir e
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Diretiva 2004/35/CE, de 21 de Abril, art.º 1º.
V. Mra. Alexandra Sousa Aragão, 1997, O Princípio do Poluidor Pagador, Coimbra Editora.
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Sands, op. cit. 279- 285.
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OCDE, com sede em Paris, é uma organização internacional, fundada a 14 de dezembro de 1961, sucedendo à Organização para a Cooperação Económica Europeia, criada em 16 de abril de 1948.
prefira pagar o dano causado. O agente poluidor tem a possibilidade de colocar numa balança, a opção de, após efetuados os seus cálculos económicos, continuar a produzir nos mesmos moldes, uma vez que ainda assim é mais rentável suportar os custos que esta acarreta, ou, por outro lado, tomar as medidas necessárias e especificas para evitar o dano ambiental, aceitando as disposições dissuasórias à poluição.
Todavia, em 1974, a OCDE, adota uma forte recomendação, implementando este Princípio como fundamental, no auxílio às novas formas de poluição, tendo em conta o avanço impetuoso da tecnologia e a necessidade de encontrar novos meios para a combater. A recomendação vai no sentido, também, da atenção sobre a aceitação de medidas razoáveis, quanto possível, que irão depender das circunstâncias sobre que recaem, da amplitude indispensável das próprias medidas, da ameaça e risco ao serem tomadas, da legislação em vigor e do interesse que se pretende proteger. A OCDE, indica algumas exceções ao princípio, como os casos de necessidade de execução de medidas preventivas, apertadas para prevenir o acidente ou quando a implementação dessas medidas origina severas consequências sociais e económicas.
A Convenção OSPAR, 1992, realça este princípio chamando a atenção que este princípio não se direciona tão-somente para o pagamento do ato poluidor, mas na extrema importância entre a finalidade em atingir a total proteção do ambiente e o desenvolvimento socioeconómico, que não se pode não olhar a meios para atingir os fins. Torna-se imperioso o avanço no progresso dos instrumentos legislativos protecionistas e de segurança do meio ambiente.
Parece-nos que este princípio se inspira numa teoria económica, em que os custos sociais externos que acompanham o processo produtivo, custos, estes, resultantes dos danos ambientais, precisam ser trabalhados internacionalmente. Ou seja, aquele que polui é obrigado a pagar o dano ambiental causado ou que possa vir a causar, mas, isto não significa que ao fazê-lo lhe confira o direito de poluir. Nesta ótica, estamos diante do Princípio Poluidor-Pagador (polui, paga!) e não perante um novo Princípio Pagador- Poluidor (pagou, logo, pode continuar a poluir!).
Assim, a finalidade deste princípio é atingir o poluidor de maneira a que este entenda, que muito embora o denominar comum da conduta de um ou de vários membros de determinada empresa verse no interesse económico, não lhe(s) confere o direito à prática de um ato delituoso, poluindo o ambiente, só porque procedeu ao pagamento por um dano ambiental, que causou ou possa vir a causar. A sociedade não tem que arcar com os custos elevadíssimos na recuperação do meio ambiente, que na maioria dos casos, como já se referiu, não se consegue de forma integral, atingido por um poluidor que auferiu lucros com a sua atividade exercida. Esta mesma sociedade estaria, sim, a ser duplamente prejudicada, por um lado financeiramente, e por outro, por um direito que lhe assiste, sendo o ambiente um bem supremo, comum a todos e que se degradou por uma ação criminosa.
Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva50 a política fiscal deverá assegurar uma compatibilização do desenvolvimento ambiental com a qualidade de vida, sendo que, a compensação financeira não poderá respeitar unicamente aos prejuízos efetivamente causados, mas à reposição da situação, bem com as medidas de precaução de forma a minimizar ou impedir comportamentos de risco. Segundo este, “ O Princípio do Poluidor- Pagador decorre da consideração de que os sujeitos económicos, que são beneficiários de uma determinada atividade poluente, devem igualmente ser responsáveis, pela via fiscal, no que respeita à compensação dos prejuízos que resultam para toda a comunidade do exercício da sua atividade”, conceção com a qual concordamos em pleno.
Assim, o Princípio do Poluidor-Pagador não deve ser visto como um princípio de compensação pelos danos causados por poluição. Este tem um alcance mais amplo, incidindo em todos os custos na proteção ambiental, tal como, aqueles que recaem sobre a prevenção, reparação e repressão da ofensa ao ambiente.
Contudo, este Princípio 51 carece que sejam preenchidos três pressupostos: 1) a identificação do ou dos poluidores; 2) a identificação do dano, concreto; e 3) a existência do nexo causal entre o dano verificado e o reconhecimento do ou dos poluidores.
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Vasco Pereira da Silva, 2005, Verde Cor de Direito, Lições de Direito do Ambiente, Almedina, 2ª reimp., pp75
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No Princípio da Precaução, tal pode não suceder, porque existe a probabilidade do dano ocorrer, mas este não se verificou, o que impossibilita a identificação do causador do ilícito.
Os agentes económicos devem ter em conta, aquando elaboração dos custos de produção da sua atividade, os custos sociais externos, designadamente, os custos com danos ambientais que possam vir a ocorrer, danos ecológicos abrangentes, não só sobre pessoas e bens, mas também sobre a própria natureza.
Muitos dos países, adotaram este princípio, na sua política nacional ambiental, com uma visão e aplicação mais alargada, a de não só imputarem os custos dos danos provocados, ao poluidor, mas impondo como obrigação a reparação e recuperação, para além da indemnização, dos danos causados. Portugal, foi um impulsionador deste princípio, ao criar o Diploma sobre a Responsabilidade Ambiental, Decreto-Lei 147/2008, e a Lei- Quadro sobre as Contraordenações Ambientais, fazendo recair sobre o poluidor toda a responsabilidade em matéria de lesões causadas ao meio ambiente.
Adotados foram, também, Princípios da Informação, Participação e, igualmente, da responsabilidade ecológica, tendo sido a Convenção de Aarhus52 a impulsionadora, reconhecendo o direito à informação, participação do público na tomada de decisões, bem como o acesso à justiça no domínio da responsabilidade ecológica, em matéria de preocupação ambiental.
“The Aarhus Convention is the most ambitious venture in environmental democracy undertaken under the auspices of the United Nations”.
Kofi Annan, Secretary-General, United Nations53
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Convenção da UNECE (a seguir designada por ―Convenção de Århus‖) sobre Acesso à Informação,
Participação do Público no Processo de Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em Matéria de Ambiente foi adotada em 25 de Junho de 1998, na cidade dinamarquesa de Aarhus, durante a 4ª Conferência Ministerial "Ambiente para a Europa" e ratificada por Portugal através da Resolução da Assembleia da República nº11/2003, de 25 de Fevereiro, publicada no Diário da República nº47 - I Série A (Decreto do Presidente da República nº9/2003, 25 Fev.).
53
Agência Portuguesa do Ambiente, 2011, Guia para a avaliação de ameaça iminente e Dano Ambiental, Amadora.
No fundo, a origem do Direito Ambiental, embora muitas das vezes assente no “Soft Law”54, desprovido de vinculação, adveio de todos os programas de ação, diretrizes e instrumentos de natureza análoga, fontes da construção legislativa dos nossos dias!