Triangulation of the stable category

O Estado brasileiro funcionava, até as primeiras décadas do século XX, como poder concedente na incumbência de apoiar a formação de empresas dedicadas à construção das primeiras ações de infraestrutura de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Segundo Soares et. al. (2003), embora tenha proporcionado neste período a construção de diversos sistemas nas áreas urbanas mais populosas, o modelo de concessão à iniciativa privada adotado não apresentou resultados satisfatórios, uma vez que o atendimento era bastante restrito e a ênfase recaía no abastecimento de água em áreas centrais de poucos núcleos urbanos. Fatores ligados ao crescimento urbano, aos reduzidos índices de atendimento frente às demandas e à má qualidade dos serviços levaram o Estado a, progressivamente, intervir no setor nos anos seguintes (COSTA, 1994). A partir da década de 1930, o contexto de crise econômica mundial, associado às tendências de centralização do poder decisório, revelou-se o momento propício e o ambiente político favorável para ampliação da autonomia do governo central na formulação de políticas sociais de âmbito nacional direcionadas às áreas urbanas (SOARES et. al., 2003).

De forma geral, as políticas governamentais para o setor, principalmente até a década de 1960, foram caracterizadas por medidas esporádicas, dispersas e pontuais, com baixos níveis de integração e coordenação. À época, inspirado pelo modelo adotado pela estrutura sanitária no Estado

de São Paulo, os órgãos federais assumiam a implantação dos sistemas e depois repassavam a operação à administração dos municípios (HELLER; REZENDE, 2008). Portanto, consoante às premissas da Constituição de 1934, que determinava ser de competência do ente municipal a organização dos serviços de caráter local, mesmo que não estivessem preparados para assumir a tarefa, os serviços recém construídos com apoio federal eram repassados para que a operação fosse conduzida pelos próprios municípios. Entretanto, essa prática mostrou-se frágil e dispendiosa, uma vez que diversos municípios apresentaram problemas de ordem técnica, financeira e administrativa para operar os sistemas, permitindo a rápida deterioração dos sistemas (ARAÚJO FILHO et. al., 2009; HELLER; REZENDE, 2008).

Criou-se, em 1942, o Serviço Especial de Saúde Pública (SESP), vinculado ao Ministério da Saúde, como o principal órgão da política de saneamento no período. Foram assinados convênios com os municípios para construção, financiamento e operação dos sistemas de saneamento, cujo modelo já preconizava o futuro retorno das aplicações financeiras por intermédio das tarifas ou da receita municipal (SOARES et. al., 2003). Em 1945, o Departamento Nacional de Obras contra as Secas (DNOCS), inicialmente instituído a partir de uma perspectiva de atuação contra a seca no Nordeste e com vistas à promoção da integração regional, teve suas atribuições ampliadas e passou a abranger todas as ações de saneamento, não somente aquelas voltadas à drenagem e controle de inundações (HELLER; REZENDE, 2008).

Nos anos 1950, segundo Heller e Rezende (2008) novas diretrizes passam a influenciar a organização do setor. No início da década, a gestão do setor de saneamento pela administração direta municipal começou a ser duramente criticada pela burocracia central, que defendia que, com o adensamento e crescimento populacional e expansão das atividades industriais, era necessário modernizar o setor para conferir mais autonomia e eficiência para os serviços. Para Costa (2003) essa autonomia possibilitaria maior racionalidade administrativa e, junto a outros elementos, fazia parte de antigas reivindicações de técnicos e profissionais do setor, como o financiamento com recursos onerosos, amortização dos investimentos via receita tarifária e subsídio via progressão do valor das tarifas de acordo com a faixa de consumo.

É fato que, como reflexo das orientações do projeto modernizante e do rearranjo das formas administrativas do Estado, já havia, desde o início da década, movimentos no sentido de organizar a prestação dos serviços por meio de formas autárquicas. Essa tendência foi observada não só para o setor de saneamento, mas emerge como resultado de uma tentativa governamental de empreender transformações das formas jurídicas do aparato estatal, para que fossem, por um lado, dotadas de maior independência em relação ao núcleo político do Estado, mas também, que passassem a orbitar em torno de interesses empresariais (ARAÚJO FILHO et. al., 2009).

Nos anos 1960, auge do movimento nacional-desenvolvimentista, com a urbanização acelerada decorrente da intensificação dos fluxos migratórios e da industrialização, ampliaram-se as reivindicações por parte da população e as pressões de representantes da indústria e comércio por maiores investimentos no setor de saneamento. Progressivamente, o setor passou por um processo de regulamentação e centralização decisória, conduzido pelo Governo Federal, que assumiu a política de saneamento como uma responsabilidade do Estado, a partir da percepção de que as

condições de infraestrutura urbana precisariam modificar-se para dar suporte ao projeto nacional de desenvolvimento e de modernização proposto pelo regime (ALMEIDA, 1977 apud COSTA, 2003). Para Heller e Rezende (2008), a reformulação que ocorre no setor a partir dos anos 1960 é fruto também de pressões exercidas por parte dos organismos financiadores, quando diferentes modelos de gestão foram experimentados, tornando-se patente o uso da tarifa como instrumento para custear os serviços e garantir a autonomia dos sistemas.

Formalmente instituído no ano em que se instaura o Governo Militar, em 1964, com o objetivo de implantar uma política para o desenvolvimento urbano do país, segundo Turolla (2002), o Banco Nacional de Habitação (BNH) foi incumbido de exercer a coordenação da atuação estatal no setor e de centralizar a aplicação dos recursos federais. Com a instituição do Sistema Financeiro do Saneamento (SFS), o financiamento aos municípios passou a ser realizado pelo BNH em conjunto com os governos estaduais, exigindo-se contrapartida municipal e obrigando-os a organizar os serviços na forma de autarquia ou de sociedade de economia mista (TUROLLA, 2002).