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A provisão pública de serviços de saneamento básico em larga escala começou apenas a partir da década de 1970, época em que país passou a ser predominantemente urbano. Foi nesse período que uma política mais incisiva foi implantada para o setor de saneamento, definindo o modelo institucional de prestação dos serviços que ainda hoje é dominante no setor. Segundo Turolla (2002), o Governo Militar elegeu o saneamento como uma das prioridades explanadas nos planos de desenvolvimento implementados no período. Segundo Costa (2003), o PLANASA, enquanto política social, proveu sustentação ao projeto de desenvolvimento econômico dos governos militares e constituiu-se na primeira iniciativa institucionalizada e com alicerce centralizador do governo federal para intervenção no setor de saneamento.

Foi no início da década de 1970 que se deu início à implantação do Sistema Nacional de Saneamento (SNS), integrado pelo: Plano Nacional de Saneamento (PLANASA); Banco Nacional da Habitação (BNH); Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS); e, pelas Companhias Estaduais de Saneamento (CESBs)23, agências executivas da política de saneamento, em cada um dos Estados da Federação. As metas iniciais do PLANASA foram: atingir uma cobertura de 80% da população urbana com abastecimento de água em 1980 e de 90% em 1990; ampliar a cobertura de redes de esgotamento sanitário das regiões metropolitanas, capitais e cidades de maior porte, até 1980, e atender 65% da população urbana até 1990 (REZENDE, 2005).

Concebido sob orientação de um modelo de política social universalista, com controle decisório e econômico centralizado e vertical, o Plano foi implementado com base nos princípios de um Estado unitário e tinha o BNH como agência formuladora da política, banco de fomento e agência gestora dos recursos do FGTS (ARRETCHE, 1999). Salienta-se que, muito embora o BNH estivesse

23 De acordo com Costa (1994), as Companhias Estaduais de Saneamento Básico eram, em sua maioria, preexistentes ao PLANASA, criadas a partir de 1962.

vinculado ao Ministério do Interior, o poder político e técnico-gerencial do saneamento estava concentrado no banco (COSTA, 1994). A ele competia realizar a gestão do SFS, responsável pela distribuição dos recursos entre os Estados e entre os serviços de saneamento.

Para viabilização do modelo PLANASA, a opção governamental foi pela criação das CESBs (ou empresas estaduais de saneamento) em cada Unidade da Federação (UF), para que operassem os serviços nos municípios por meio de contratos de concessão. No entanto, como a Constituição de 1967 conferia a titularidade dos serviços de saneamento aos municípios, o Governo Federal elaborou uma estratégia baseada no estrangulamento financeiro para que os mesmos concedessem os serviços de saneamento básico para as CESBs, excluindo-os do acesso às fontes de financiamento do Plano. Ou seja, embora a responsabilidade para organização da prestação dos serviços de saneamento fosse municipal, para se obter empréstimos do FGTS, os municípios foram compelidos repassar a prestação dos serviços para as recém criadas CESBs. Para viabilizar o sistema, segundo Araújo Filho et. al. (2009), o Plano não apenas excluiu os municípios do acesso aos recursos do SFS, mas ainda exigiu que os vários órgãos estaduais de saneamento fossem unificados em uma única Companhia Estadual.

Como consequência do estrangulamento financeiro promovido à época, sem acesso aos empréstimos federais e estaduais e com baixa capacidade de endividamento, só restava aos municípios conceder os serviços às CESBs. No entanto, nem todos os municípios aderiram ao PLANASA. Cerca de 900 municípios - um quarto do total, concentrados em sua maioria nos Estados de Minas Gerais e São Paulo, se mantiveram autônomos, operando com empresas municipais (ARRETCHE, 1999). Ou seja, a administração municipal continuou responsável pelo provimento dos serviços por meio de um órgão da administração direta ou de uma entidade autônoma. Em outros locais, foi mantida uma autonomia parcial, por meio de convênios com o Serviço Especial de Saúde Pública (SESP), atual Fundação Nacional de Saúde (FUNASA), autarquia ligada ao Ministério da Saúde.

Para Costa (2003) alguns dos elementos constitutivos do Plano não foram determinados pelo macro, mas pelo micro-contexto, ou seja, foram referenciados no próprio setor e na sua burocracia. No aspecto do financiamento embora alguns autores creditem ao PLANASA a proposta de instauração de alguns requisitos, como a autossustentação tarifária, gestão em bases empresariais e aorganização dos serviços de forma autônoma, Costa (1994) defende que esses elementos não se explicam a partir de uma política excludente proposta pelo modelo arquitetado pelo Regime Militar, mas que emergiram como reivindicações do próprio setor de saneamento.

Seguindo a mesma interpretação, Araújo Filho et. al. (2009) destaca que o surgimento desse modelo expressa tendências políticas que emergiam desde a década de 50. Assim, essa proposta de centralização político-administrativa arquitetada pelos militares apenas deu forma jurídica e político- institucional a alguns ensejos que já eram quase consensuais entre os gestores federais (ARRETCHE, 1999; COSTA, 2003). Segundo Araújo Filho et.al. (2009), o problema da (in) sustentabilidade financeira e da desorganização administrativa dos prestadores municipais era o cerne da reação de segmentos administrativos do governo em defesa de um perfil centralizado e autossustentável para os serviços.

Mas quais motivos sustentavam as propostas pela centralização dos serviços em empresas estaduais? Um dos motivos, expressos por Cançado e Costa (2002), era que essas decisões eram fruto, em alguma medida, da percepção de que as municipalidades tinham reduzida capacidade financeira e administrativa para organizar os serviços de forma eficiente. Além da questão da capacidade administrativa dos municípios, a viabilidade dos serviços de saneamento em municípios de reduzido porte populacional sempre foi uma das questões recorrentes no debate sobre a gestão dos serviços de saneamento básico. Isso se dá porque o setor de saneamento, em particular os serviços da rede de abastecimento de água e de esgotamento sanitário, caracteriza-se por um monopólio natural, que atuam como condicionantes econômicos da prestação dos serviços de saneamento. Ou seja, os operadores dos serviços de saneamento básico são considerados monopolistas em sua área de atuação, seja no plano local, microrregional ou regional (BRASIL, 2004). Isso implica em considerar alguns aspectos característicos dos monopólios naturais.

As estruturas físicas dos monopólios dos serviços de saneamento caracterizam-se por investimentos indivisíveis de larga escala e de longa maturação24. Ou seja, são investimentos com custos afundados ou sunk costs (valor de revenda dos ativos se reduz substancialmente após a realização do investimento) e com ganhos de escala e de densidade (custos declinantes com o nível de operação e o adensamento dos usuários) que justificariam a presença de uma única operadora em determinado mercado (SEROA DA MOTTA, 2007).

Ao incentivar o modelo regionalizado de prestação dos serviços, como justificativa, argumentava-se que, com a existência de uma única empresa, seriam obtidos ganhos de escala que possibilitariam a redução de custos global para os serviços. Para garantir maior equidade à prestação dos serviços, propunha-se a utilização de subsídios cruzados25. Portanto, segundo Ferreira, dois objetivos econômicos eram associados à concentração da prestação dos serviços em empresas estaduais: melhor administração dos riscos mediante o agrupamento, possibilitando a captura das economias de produção dos monopólios naturais e o estabelecimento de subsídios cruzados, com áreas mais rentáveis financiando as de menor rentabilidade (1995 apud TUROLLA, 2002). Assim, em virtude do elevado investimento necessário para a implantação dos serviços (incluído aí, para os serviços de água, os processos de captação, tratamento e distribuição e, para os de esgotos, a coleta, afastamento e tratamento) em locais menores, a tarifa tenderia a ser mais alta pela menor escala e em função da menor possibilidade de diluição dos custos fixos de manutenção, o que

24 Também associado à idéia do monopólio natural, a característica da indústria do saneamento é a presença de custos fixos elevados em capital altamente específico, que tem como consequência o baixo incentivo ao investimento, o que faz com que, em grande parte dos países do mundo, os serviços sejam oferecidos, predominantemente, pelo poder público (TUROLLA, 2002).

25 A aplicação de subsídios é um dos instrumentos econômicos utilizados para ajustar as limitações orçamentárias dos consumidores. Um subsídio é, portanto, o oposto de um imposto. Assim, por meio do mecanismo, aumenta-se o valor da tarifa para alguns tipos de consumidores (normalmente aqueles com maior rendimento) o que permite uma tarifa diferenciada para as populações com menor capacidade de pagamento. A prática do subsídio cruzado pode ser realizada de diversas formas: (i) entre categorias de consumo: as categorias comercial e industrial teriam valores mais elevados, por exemplo, financiando as faixas residenciais mais baixas; (ii) entre faixas de consumo: quem consome mais paga mais pelo metro cúbico; (iii) entre regiões: algumas áreas metropolitanas, por exemplo, pela escala, subsidiam grande parte das pequenas cidades do litoral e do interior.

poderia ser minimizado com a adoção de subsídios cruzados. De fato, a adoção dos mecanismos de subsídio cruzado possibilitaria às empresas o atendimento a áreas e municípios com um perfil bastante variado. Uma mesma empresa poderia atender a regiões mais pobres, em que, geralmente os custos para implantação dos sistemas seriam mais elevados, a capacidade de pagamento da população seria reduzida e em consequência, a inadimplência esperada seria também maior (BRASIL, 2004), até as regiões mais ricas e de elevado adensamento populacional, proporcionando rendimentos superavitários.

Em resumo, tendo em vista o caráter social e essencial dos serviços, o modelo foi idealizado para reduzir o risco dos investimentos, propiciar maior eficiência e economicidade ao sistema, assegurando a utilização dos subsídios cruzados, que possibilitariam àqueles que contassem com menores recursos econômicos fossem subsidiados pelos mais ricos garantindo os serviços mesmo àqueles que não poderiam pagar inteiramente por seus custos.