Kapittel 5 - BYGGEPROSESS, ENTREPRISEFORM OG MILJØ 105
5.2 Tre forsøk på ”best practice”
Inserida num contexto internacional de transformações estruturais, a reforma do Estado brasileiro da década de noventa insere o Brasil no “movimento de reformas administrativas” do capitalismo. Por este motivo, indicamos os pontos principais deste debate.
Desde a década de 70, o capitalismo vem mudando a forma de organização e seu padrão de desenvolvimento. Do Estado-Nação, que assumia a regulação do mercado e da produção, financiando o desenvolvimento econômico e as políticas sociais, ao atual quadro de internacionalização econômica, observamos o progressivo enfraquecimento da capacidade de regulação dos Estados nacionais sobre os diversos aspectos que dizem respeito às relações com a sociedade e com o mercado.
O modelo de regulação fordista-keynesiano adotado pelos países capitalistas desenvolvidos sofre uma inflexão a partir da década de 70, crise essa inerente ao próprio modelo de desenvolvimento e de acumulação adotado até então, que geraram transformações econômicas mundiais. Esse modelo estava apoiado em um conjunto de compromissos institucionalizados entre vários atores sociais, proporcionando conquistas significativas em relação a direitos sociais e de redistribuição de renda, que possibilitou estabilidade entre democracia e mercado em contexto da modernidade simples. O Estado-nação assumia a regulação tanto do mercado, da produção, da circulação de mercadorias e financiamento do desenvolvimento econômico, quanto das políticas sociais. Estabeleceu-se um pacto social e econômico que sustentou o aumento da acumulação, portanto da maior arrecadação fiscal, garantindo a prestação de benefícios sociais e de ganhos de produtividade.
No entanto, os direitos não são pressupostos ou estabelecidos de forma estável, segundo Giddens, mas sim uma luta contínua para sua conquista. A família patriarcal e o sistema de gênero que possibilitavam o pleno emprego, o pacto político e social mudaram, afetando as condições de solidariedade e de trabalho que sustentaram o Welfare State.
À crise do modelo de desenvolvimento se soma fatores externos como o choque mundial de petróleo, que desestabilizou os mercados financeiros internacionais. Desemprego e aumento de inflação começaram a reaparecer como problemas em escala mundial, E, em conseqüência, crises fiscais, de legitimação e de governabilidade atingem o Estado-nação, que apesar de pressionado pelos diversos setores sociais e econômicos, não tem condições de dar respostas satisfatórias, caracterizando a perda de comando da regulação econômica. Esse quadro é agravado ainda devido à internacionalização da economia, invasão dos oligopólios e desenvolvimento da competição internacional (Ferrarezi et alli, 1993).
Diante da crise generalizada do modelo de desenvolvimento, baseado na regulação e financiamento e controle estatal, passa a atuar um novo regime de acumulação, associado a um sistema de regulamentação político e social distinto, denominado acumulação flexível. Este sistema se apóia na flexibilidade de processos de trabalho, dos produtos, padrões de consumo especializado, e dos mercados, incorporando novas tecnologias da informação e comunicação, redefinindo o conceito de automação e inovação. Caracteriza-se pelo surgimento de setores de produção inteiramente novos, novas maneiras de fornecimento, de serviços financeiros, de taxas, intensificação comercial, tecnológica e organizacional, exigindo uma gestão mais ágil, adaptável e eficiente28. É a era do capitalismo informacional (Castells, 1999), ou economia do conhecimento para Giddens (2001).
A crise do Estado, aguçada pela crise econômica mundial, tornou transparente a crise fiscal e abalou os conceitos de administração pública exigindo diversas reestruturações, principalmente quanto ao gasto com pessoal e à necessidade do aumento de eficiência e eficácia governamental. As dimensões da crise passavam pelo declínio do Keynesianismo, do Welfare State, da burocracia29 e pelas mudanças introduzidas com a globalização financeira.
28 Para criação de novos produtos há a exigência de conhecimento intensivo que envolve a reflexividade. As
regras e os recursos dos meios de produção tornam-se objeto de reflexão da ação para inovar (Lash, 1997:146).
29 As razões pelas quais o modelo burocrático foi implantado e sustentou-se são várias. A imparcialidade leva a
favorecer a impessoalidade, mas a proeminência da regra e a adoção do princípio da hierarquia fazem com que as decisões sejam adotadas longe do ponto de contato com o usuário, o que impede as condições para evitar fontes de corrupção como para garantir tratamento isonômico a todos. Os sistemas internos de controle têm como objetivo principal evitar os abusos de poder e a corrupção. A ordem hierárquica ajuda, simultaneamente, a tomar decisões e a fazer com que sejam examinadas por pessoas que tenham autoridade e conhecimento especializados. Constitui o mecanismo que possibilita que os objetivos dos programas e políticas governamentais, tais como são
As críticas em torno das distorções geradas pelo modo de organização administrativa do Estado e o próprio modelo burocrático foi intenso à época, face ao debate sobre as exigências de democratização e publicização do Estado, principalmente na América Latina.
Tendo em vista que o Estado é constituído para exercer o governo sobre a sociedade – seja em nome de toda ou de parte da sociedade – a tendência é de aumentar o seu poder ampliando o âmbito de suas atividades, dilatando a gama de interesses da sociedade sobre os quais o governo influi (Poggi, 1981: 41). A administração burocrática - o paradigma clássico - leva o Estado a uma atuação auto referenciada, distante do cidadão e, portanto, atenta contra a eficácia da gestão dos assuntos públicos30 (Grau, 1997:207).
Na América Latina, segundo Grau (1997:258), a publicização da administração pública exigia, por um lado, as reformas orientadas para criar os valores tradicionais das burocracias públicas, fomentar a responsabilidade do funcionalismo público e assegurar a profissionalização do pessoal público, como da retificação daqueles princípios que tendiam a enrijecer e levam a déficits de motivação31. Por outro lado, exigia reformas com a adoção do modo pós-burocrático de organização e gestão dos serviços públicos que recuperasse a importância da discricionariedade, como condição necessária para o desdobramento da institucionalidade de representação social, que fundamentasse uma autoridade descentralizada sobre bases pluralistas. Mas sem contemplar ou reforçar a participação dos cidadãos e dos representantes eleitos, a discricionariedade dos agentes e agências públicas poderia ser uma fonte de corporativização da administração pública e poderia criar estímulos para apropriação pelo poder privado (Grau, 1997:246).
definidos pelos responsáveis pelas decisões se traduzam em ações administrativas. Recupera, neste sentido, a possibilidade de que a administração pública seja controlada por representantes eleitos e pela lei. A via hierárquica permite, ao mesmo tempo, transmitir as instruções ou as leis e tratar os casos de má administração. Por sua parte, o sistema legal colabora para evitar abusos na administração. Às funções do Estado liberal o modelo de gestão é o burocrático (Grau, 1997:240).
30 Os elementos da burocracia e de suas unidades podem se converter em interesses, lutando para aumentar sua
autonomia, sua posição, seu prestígio e controle de recursos. Esta luta pode estimular a capacidade de uma unidade para definir um novo interesse da sociedade como meta legítima de sua atividade, portanto, como justificação para a sua existência e superioridade (Poggi, 1981:143)
31 As propostas passavam pela reconceitualização do sistema de carreiras, desligando-o da estabilidade garantida,
de modo a não inviabilizar a implantação de sistemas de incentivos e premiações ligados ao desempenho; o desenvolvimento de sistemas de remunerações do pessoal público associados a seu rendimento; e o
estabelecimento de sistemas de capacitação que possam contribuir para estabelecer uma cultura profissional própria de generalistas (Grau, 1997: 258).
Sob o questionamento da burocracia auto-referenciada e os limites do Welfare State, passa a fazer parte deste debate a ampliação da esfera pública e a participação dos cidadãos de modo a alcançar maior publicização dos processos de adoção de políticas e decisões do Estado, sendo necessária uma modificação interna da administração (Grau, 1997:182). A institucionalidade ligada ao aparelho do Estado também teria de ser revisada para poder admitir essa possibilidade de participação e para readaptar-se às novas condições de multifatorialidade em que se dão os problemas sociais: revisão da forma setorial como está configurado o aparelho de governo, fortalecimento das capacidades centrais de formulação e controle das políticas públicas, a coordenação de políticas também requer um corpo central capaz de identificar desenvolvimentos de política que cruzem setores e departamentos, profissionalização das funções de direção na administração pública etc. (Grau, 1997:267).
Na década de 80, surgem na Europa e EUA, as reformas administrativas32 sob a inspiração dos avanços da administração do setor privado. Inicialmente, desenvolveram experiências de reforma no setor público baseadas nos princípios de descentralização e flexibilidade administrativa, com o foco das reformas na diminuição de custos, corte de pessoal, aumento da eficiência e da produtividade e a flexibilização burocrática. De um modo geral, a “administração empreendedora” dos EUA, o “gerencialismo”, “nova gestão pública” ou a “administração gerencial” pretendiam a introdução da lógica da produtividade existente no setor privado nas organizações do setor público, substituindo o clássico modelo burocrático. No entanto, devido as especificidades do setor público, a aplicação pura desse modelo incorreu numa série de limites, sendo revisto em seguida.
Segundo Abrúcio (1996), o gerencialismo sofreu alterações ao longo do tempo com a introdução de novos valores a partir das críticas ao seu caráter eminentemente economicista e distingue três variantes: o modelo gerencial puro, caracterizado pela ênfase na economia de custos e no aumento da produtividade; o consumerism que introduz a preocupação com a qualidade dos serviços e a satisfação do consumidor; e o Public Service Oriented, cuja
32 A vitória eleitoral de Margareth Thatcher, em 1979, na Inglaterra, e de Ronald Reagan, nos EUA, em 1980,
inaugura a escalada política neoliberal nos principais países desenvolvidos. O modelo adotado nos EUA está relacionado com as propostas de David Osborne e Ted Gaebler, autores do livro “Reinventando o Governo”, ligada ao gerencialismo e ao empreendedorismo.
diferença é a sua orientação política e sua preocupação com a construção da esfera pública, onde são introduzidos os conceitos de cidadão, accountability, eqüidade e justiça social. Na administração pública, esse modelo que foi sendo construído e aperfeiçoado com a experiência das reformas, ficou conhecido como Nova Gestão Pública (NGP), que corresponde à New
Public Manegement, a metodologia gerencial que fundamenta as políticas públicas e as
correspondentes reformas de Estado, especialmente a reforma administrativa, de cortes neoliberais, hegemônicas ao longo dos anos 80 e 90.
A década de 90 se destacou pela execução da agenda neoliberal tanto em países da Europa Oriental como nos da América Latina, com ênfase nas reformas pró-mercado. Nesta fase foram introduzidas mudanças do ordenamento macroeconômico que conduzissem a um quadro de ajuste e estabilidade, à redução do tamanho do Estado e ao desmantelamento de instituições protecionistas e criação de agências regulatórias. Os resultados desta série de reformas implicaram uma profunda reestruturação produtiva destas economias, o que provocou também uma nova modalidade de inserção no sistema internacional, por meio da desregulamentação dos mercados de produtos, financeiros e laborais que visavam a integração competitiva ao mercado. Em seguida, o objeto das mudanças passou pela consolidação das reformas, pelo restabelecimento da capacidade regulatória do Estado em atividades que foram repassadas para a iniciativa privada, pela melhoria da competitividade e por novas definições na oferta dos serviços sociais e de sua qualidade.
Segundo Diniz (2005: 7), houve nesses países a prevalência da visão economicista dos organismos internacionais que conduziu ao minimalismo da agenda pública, com os problemas econômicos ocupando o centro da agenda governamental, eliminando a possibilidade de que reformas mais amplas ou alternativas obtivessem espaço33. No entanto, após comprovar a ineficácia de seguir rigidamente as políticas recomendadas pelo Consenso Washington, a alta tecnocracia dos organismos multilaterais começa a questionar o conceito minimalista de Estado. Daí outros diagnósticos são feitos e questões como “governance” e responsabilização política dos governantes passam a ocupar centralidade no debate como condição para um bom desempenho do governo (Diniz, 2005:4).
33 O discurso previa que uma vez realizadas as metas de estabilização e de reformas, estaria assegurada a via para
Em seu relatório sobre o desenvolvimento mundial de 1997, considerado um marco no debate, o Banco Mundial adota o ponto de vista de que os Estados capazes e ativos constituem elementos chaves de qualquer esforço exitoso para construir modernas economias de mercado (Diniz, 2005:5). Em outras palavras, o fortalecimento de economias em um mundo globalizado não é incompatível com a presença de um Estado capaz e efetivo, pelo contrário. Em decorrência, surge a tendência de revalorização da capacidade de ação estatal como um pré-requisito para o êxito dos governos34.
Parece haver concordância quanto ao fato de o Estado-Nação estar em crise e em processo de transformação, o que tem propiciado uma série de análises sobre o tema. O que varia é a análise sobre as causas e as soluções da crise segundo a corrente que se manifesta.
Uma perspectiva teórica alternativa, que se posiciona entre as correntes de pensamento de corte neoliberal e a socialista, é a corrente de denominada ‘Terceira Via’, que influenciou em muitos aspectos o Presidente Fernando Henrique Cardoso e o discurso do Ministro Bresser Pereira para a reforma administrativa. Diante do declínio das outras duas correntes, a terceira via propõe uma renovação da Social-Democracia. Giddens, um de seus principais idealizadores, afirma que o objetivo da política da terceira via é levar a cabo as implicações políticas dos novos tempos, e isso significa que as posições e políticas estabelecidas da esquerda têm de ser profundamente reavaliadas. O governo e o Estado estariam na origem dos problemas sociais tanto quanto o mercado. A política da terceira via procura se basear na lição essencial de 1989 – “o fato de que uma forte sociedade civil é necessária tanto para um governo democrático eficaz quanto para um sistema de mercado que funcione adequadamente”35. A sociedade civil seria fundamental porque sua influência civilizadora pode restringir o poder de governos e mercados e ancorá-los no domínio público.
34 A esse respeito Fukuyama (2005: 22; 36), numa revisão crítica, propõe distinguir o escopo das atividades do Estado, que se refere às diferentes funções e metas assumidas pelos governos, e a força do poder do Estado, relacionada à capacidade institucional do Estado de planejar e executar políticas e fazer respeitar leis. Essas duas variáveis se deslocam ao longo do tempo nos países, mas há evidências, segundo o autor, de que a força das instituições estatais é mais importante que o escopo das funções estatais.
35 Para Giddens, a terceira via aceita a lógica de 1989 e pós 1989 de que há muitas questões e problemas que a
oposição direita esquerda não ajuda a esclarecer, e daí decorre a atenção que a terceira via dá ao centro político. Essa ênfase, no entanto, seria compatível com políticas radicais propostas (Giddens, 2001:57).
Segundo o autor, um dos principais objetivos da política da terceira via é proporcionar meios de reconstruir e renovar as instituições públicas, a esfera pública. Em vez de simplesmente aceitar a globalização como verdade absoluta, a terceira via sugere políticas que respondam a ela de forma sofisticada e reformas que respondam às transformações sociais do final do século XX, à ascensão da nova economia baseada no conhecimento, às mudanças na vida cotidiana e emergência do cidadão ativo e reflexivo (Giddens, 2001:36-37).
A política da terceira via não seria, segundo Giddens, continuação do neoliberalismo – que não se responsabiliza pelas conseqüências sociais das decisões baseadas no mercado -, mas uma filosofia política alternativa a ele. Procura modernizar o Estado e o governo, incluindo o Welfare State, além da economia e outros setores da sociedade para responder às demandas de um sistema de informação globalizante, o que não se identifica apenas com o desenvolvimento econômico. Giddens, respondendo aos críticos, afirma que a terceira via não faz uma contraposição entre Estado e mercado. Segundo ele, nem sempre os mercados aumentam a desigualdade; eles podem às vezes servir de meio para superá-la. Além disso, enquanto o governo ativo é necessário para promover políticas igualitárias, o próprio Estado pode produzir desigualdade, e pode ter outros efeitos negativos na vida dos indivíduos, mesmo quando democrático e com boas intenções (Giddens, 2001:40-41). Acredita que é preciso ressuscitar as instituições públicas, diante da influência retrógrada das filosofias de livre mercado. Contudo, não se deve identificá-las apenas com o governo e o Estado, devendo procurar uma base diferente da ordem social, que Giddens denomina de “pluralismo estrutural”. As posições políticas rivais são monísticas, o Estado ou mercado servindo de meio para coordenar o domínio social. Outras posições se voltam para sociedade como fonte de coesão social. Contudo, o sociólogo inglês proclama que a ordem social, a democracia e a justiça social não podem se desenvolver onde um destes conjuntos de instituições é dominante, sendo necessário um equilíbrio entre eles para que se sustente uma sociedade pluralista36 (Giddens, 2001:61-62).