Do ponto de vista empírico, a análise realizada no capítulo anterior e aprofundada com a simulação de cenários na seção passada mostra que os dilemas da política fiscal são bem mais complexos do que o sugerido pelo diagnóstico convencional ou pelo senso comum, que muitas vezes vê uma tendência à “gastança”33 por parte dos governos como a raiz de todos os males. O aumento ocorrido na despesa pública, assim como na carga tributária, é real e inquestionável, mas tem ocorrido principalmente entre as despesas previdenciárias e assistenciais, incluindo os programas de transferência de renda. Isso não significa que o ritmo de expansão dessas despesas, como a do seguro-desemprego, justamente em um período em que a economia brasileira cresce e a taxa de desemprego cai, não mereça atenção e preocupação das autoridades fiscais, mas sua reversão não é tão trivial e envolve escolhas políticas bastante complexas.34
O caráter pró-cíclico de algumas transferências da seguridade é uma evidência empírica não só do Brasil como documentada na literatura internacional. De acordo com Kregel (1985, p.30), a experiência dos países desenvolvidos nas décadas de 60 e 70 mostra que o valor real desse tipo de transferência tenderia a crescer nos bons momentos da economia e manter-se constante nos maus tempos, contrariando a expectativa de Keynes (1982) sobre o seu comportamento contra-cíclico e, também, sobre seu papel como “estabilizadores automáticos”.
Apesar disso, o recente aumento das transferências de renda no Brasil está por trás da melhoria dos indicadores de distribuição de renda, como tem sido comprovado em diversos estudos empíricos do Ipea [ver Soares et ali (2006) e Medeiros et ali (2007) para as duas versões mais recentes desse tipo de estudo]. Este último, por exemplo, mostra como não só o Bolsa-Família, mas também os benefícios de prestação continuada para idosos e deficientes (LOAS/RMV), possuem impacto positivo significativo sobre a distribuição de renda, dada sua capacidade de atingir justamente as famílias mais pobres do espectro da distribuição de renda.
Na realidade, como mostra Tanzi (2000, p.9), a atribuição de um papel redistributivo ao Estado parece ser uma tendência internacional e “tem mudado dramaticamente o caráter de sua intervenção na economia”, pois introduziu entre suas ações considerações puramente
33 Expressão usualmente utilizada no debate político nacional para se referir ao aumento da despesa pública ou
ao viés gastador de alguns políticos, como na obra de Buchanan e Wagner (1977).
34 Em 2007, por exemplo, o gasto do governo com abono e seguro-desemprego atingiu 0,70% do PIB ante 0,47%
políticas e subjetivas, como a escolha do que seria uma distribuição de renda ideal: “Às vezes, o objetivo de redistribuição tem sido perseguido por meio de tributação progressiva, mas mais freqüentemente tem requerido grandes burocracias e muito gasto público” (ibid).
Ou seja, o Brasil não é uma exceção, embora o governo Lula tenha dado especial ênfase aos objetivos redistributivos do gasto público, talvez para compensar a condução mais ortodoxa da política monetária. Do ponto de vista da política fiscal, então, existe um dilema entre uma redução mais acentuada da carga tributária e os objetivos redistributivos dos programas de transferência de renda.
Uma possível solução para esse dilema poderia passar pela desvinculação do piso dos benefícios previdenciários ou assistenciais em relação ao salário mínimo, como sugerido por alguns economistas (Velloso, 2006) e até por um ex-ministro do presidente Lula.35 Do ponto de vista fiscal, essa medida teria um impacto expressivo, pois, como já foi salientado, dois terços dos benefícios previdenciários e todos os benefícios de prestação continuada (LOAS/RMV) estão no piso e hoje se beneficiam dos aumentos do mínimo acima da inflação.
Os efeitos sociais da medida, entretanto, são bastante discutíveis. Enquanto alguns autores (Barros e Carvalho, 2003) vêem nela uma oportunidade para ampliar o foco do gasto social36, liberando recursos do LOAS/RMV, por exemplo, para o Bolsa-Família, outros
sugerem resultados diferentes. Soares et ali (2006), por exemplo, mostram que os beneficiários do piso estão majoritariamente localizados nos primeiros décimos do espectro da distribuição de renda, enquanto os aposentados e pensionistas que ganham mais de um salário mínimo estão mais concentrados nos dois décimos superiores. Dessa forma, a sistemática de reajuste do piso acima da inflação, enquanto os demais benefícios seguem reajustados apenas pela inflação, reduz progressivamente a distância entre os dois grupos.
Por outro lado, é preciso discutir também a composição da carga tributária, tendo em vista seu elevado grau de regressividade (Silveira, 2004). Evidentemente, se a carga tributária brasileira fosse menos onerosa para as classes mais baixas, principalmente pela elevada tributação do consumo, o governo não precisaria gastar tantos recursos para reduzir a pobreza; e se algumas medidas para aumentar a progressividade dos tributos fossem adotadas, a desigualdade também seria menor. 37
35O ex-ministro chefe da casa Civil José Dirceu chegou a defender essa tese em 2004.
36 A idéia de que falta “foco nos gastos sociais brasileiros” (ou dito de outra forma, de que os gastos sociais não beneficiam
de fato os mais pobres) chegou a ser sistematizada em um amplo documento formulado por assessores do Ministério da Fazenda no início do governo Lula (Brasil, 2003). A proposta subjacente ao documento é que seria necessária uma ampla reforma nas despesas do governo, começando pelas da Previdência.
4.3. Investimentos públicos: há razões para não usar a margem de redução do superávit