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A política fiscal brasileira, pela sua própria inspiração teórica, tem se assentado quase exclusivamente na perseguição de metas de superávits primário e dedicado pouca atenção à composição do gasto público. Mais recentemente, o fortalecimento das transferências de renda passou a constar como um dos objetivos da política econômica no plano federal, sem que, no entanto, as autoridades tenham produzido uma reavaliação mais consistente sobre seu financiamento e a sustentabilidade do padrão de ajuste fiscal verificado nos últimos nove anos. A conseqüência mais evidente dessa política fiscal é que os investimentos da administração pública (excluindo estatais) caíram de 2,87% do PIB entre 1999-1998 para 1,80% entre 1999-2006, segundo dados do IBGE (2007), e os recursos disponíveis para gastos sociais têm sido, a partir da União, preferencialmente canalizados para os programas de transferência de renda e para o pagamento de benefícios assistenciais e previdenciários. Ou seja, o próprio gasto corrente do governo, sobretudo na esfera federal, tem sofrido uma profunda transformação nos últimos anos, sendo crescente a parcela transferida para outros entes ou para pessoas e decrescente a destinada às chamadas atividades finalísticas, como as da área de educação e saúde executadas diretamente pela União.30

No caso das despesas previdenciárias e assistenciais, o expressivo crescimento verificado nos últimos anos (em 2007 o incremento foi de mais 0,29% do PIB) está parcialmente relacionado, no seu componente preço, à decisão do governo Lula de conceder reajustes acima da inflação para o salário mínimo, aos quais estão indexados hoje a maior parte dos benefícios assistenciais e previdenciários administrados pela União. Essa expansão foi viabilizada porque as receitas federais, provenientes de impostos ou de royalties e dividendos das estatais, têm apresentado uma dinâmica ascendente mais do que surpreendente [ver Santos et ali (2008) para um diagnóstico sobre esse fenômeno].31 Pelo menos dois fatos recentes da realidade, porém, passaram a colocar dúvidas sobre a manutenção dessa tendência de alta da receita acima do PIB nos próximos anos: a extinção da CPMF a partir de 2008 (parcialmente compensada com a elevação do IOF/CSLL) e o risco de recessão mundial, com seus efeitos sobre a arrecadação tributária até o final de 2008 e início de 2009.

30 _{No caso da saúde, ainda existe um mandamento constitucional que obriga o governo federal a corrigir o valor}

anualmente destinado ao setor pela taxa de variação nominal do PIB, mas esse espaço tem sido cada vez mais utilizado para as transferências no âmbito do SUS.

31 _{Em 2007, as receitas primárias da União cresceram 0,89% do PIB (ou 0,58% em valores líquidos de}

Por ora, as projeções da equipe econômica (MPOG, 2008) apontam que a receita primária da União, mesmo sem a CPMF, chegará ao final de 2008 num patamar de 24,28% do PIB ante 24,19% em 2007. Em termos líquidos, entretanto, o valor esperado é de 19,81% do PIB contra 20,06% em 2007. Isso significa que o volume disponível de recursos para o ano corrente deve ser 0,25% do PIB menor, a não ser que o governo efetivamente use o espaço fiscal possibilitado pelo Projeto Piloto de Investimentos (PPI) para contornar essa restrição, conforme discutiremos na seção 4.3.

Contudo, mais importante do que verificar as alternativas à disposição do governo já em 2008, é avaliar a dinâmica do gasto público e a sustentabilidade da política fiscal ao longo de um prazo um pouco maior, o que pretendemos fazer a partir de distintos cenários econômicos e institucionais. Esses cenários são meros exercícios de simulação, que servirão para mensurar os efeitos decorrentes de determinadas regras fiscais sobre a evolução e composição do gasto público.

Como hipótese, vamos considerar que as receitas primárias e transferências legais e constitucionais para estados e municípios não se alterem entre 2009 e 2014, horizonte de tempo que utilizaremos para nossas projeções, fixando-se ex-ante a receita líquida em 19,81% do PIB. No que se refere às despesas, vamos usar a maior parte das estimativas do governo para 2008 e partir das seguintes premissas sobre a sua evolução posterior:

1) As despesas de pessoal devem crescer de acordo com um limite, conforme projeto de lei complementar em discussão no Congresso, variando 2,5% acima da inflação por ano a partir de 2009;

2) Os benefícios vinculados ao salário mínimo, que correspondem a 50% do valor pago pela Previdência em 2007, a 100% da LOAS/RMV e (por hipótese) a 100% do seguro-desemprego, serão corrigidos pela inflação mais a taxa de crescimento do PIB de dois anos antes entre 2008 e 2011, conforme norma legal em vigor; enquanto os demais benefícios previdenciários e o Bolsa-Família serão corrigidos pela inflação; 3) Os benefícios previdenciários e assistenciais vinculados ao salário mínimo

apresentarão crescimento vegetativo de 2,5% ao ano;

4) Os subsídios e os investimentos serão fixados em 0,38% do PIB e 1% do PIB, respectivamente, em 2008 e 2009 e mantidos constantes a partir daí;

5) As demais despesas de OCC (o chamado custeio) serão mantidas constantes como proporção do PIB a partir de 2009, já que a maior parte desse gasto é da área de saúde e está sujeito à correção pelo PIB nominal.

6) As despesas e transferências para o Banco central serão corrigidas pela inflação a partir de 2008;

7) Os governos subnacionais manterão um superávit primário de 1,00% do PIB a partir de 2008, as estatais de 0,70% do PIB (incluindo recebíveis de Itaipu)32 e o governo central terá uma meta de 2,10% (excluindo recebíveis de Itaipu).

Ou seja, no global, assumimos a priori a manutenção de superávit primário de 3,80% do PIB. A partir das simulações, entretanto, estimaremos a lacuna ou sobra fiscal que poderá ser administrada de acordo com as prioridades do governo, obrigando o mesmo a fazer cortes de gastos discricionários ou, no caso de folga, possibilitando ampliação de outros gastos ou cortes na carga tributária.

Se o valor resultante da diferença entre a receita líquida, o superávit primário e as despesas estimadas para 1) a 6) for negativo, isso significará uma lacuna fiscal; do contrário, se positivo, representará uma folga. Para estimar as despesas de acordo com as regras explicitadas, consideramos os seguintes parâmetros econômicos: taxa de inflação de 4% ao ano; crescimento da economia de 5% em 2008 e entre 3,5% e 5% nos anos seguintes. Os resultados das simulações estão apresentados de forma resumida na Tabela 8.

Como era de se esperar, pelas simulações apresentadas, o governo central não terá condições de atingir a meta de superávit primário de 2,10% do PIB em 2008 a menos que reduza a sua previsão de investimentos abaixo do 1% do PIB originalmente previsto na proposta orçamentária. A lacuna fiscal verificada para 2008 (0,18% do PIB), entretanto, está dentro da margem aberta pelo PPI, desde que o governo execute um volume de projetos pelo menos igual aos 0,18% do PIB, o que é uma hipótese bem provável pela dinâmica de 2007.

Além disso, é possível que estados e municípios realizem um superávit primário superior a 1% do PIB, uma vez que já obtiveram 1,17% do PIB em 2007 e, para 2008, a previsão implícita da Tabela 8 é de que as transferências legais e constitucionais da União para os governos subnacionais cresçam 0,34 ponto porcentual do PIB.

32 _{Para o Tesouro, essa receita é financeira e, portanto, não integra o resultado primário acima da linha, mas sim}

o das estatais, na medida em que se trata de uma redução de endividamento de Itaipu. Para o Banco Central, entretanto, como a operação não passa pelo sistema financeiro, o que é detectado abaixo da linha é uma redução de disponibilidades das estatais e aumento de disponibilidades do Tesouro, impactando o resultado primário do governo central por essa quantia. Como o que vale, do ponto de vista das metas, é a apuração do BACEN, o Tesouro precisa realizar um ajuste metodológico no seu demonstrativo.

Hipóteses/Componentes 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Taxa de crescimento do PIB 5,42 5,00 3,50 3,50 3,50 3,50 3,50 3,50

Reajuste do salário mínimo 15,15 9,21 10,37 9,52 7,64 4,00 4,00 4,00

Receita bruta 24,19 24,28 24,28 24,28 24,28 24,28 24,28 24,28

Transferências 4,13 4,47 4,47 4,47 4,47 4,47 4,47 4,47

Receita líquida (A) 20,06 19,81 19,81 19,81 19,81 19,81 19,81 19,81 Despesa total (B) 17,80 17,89 17,99 18,09 18,10 17,91 17,74 17,56 Pessoal 4,55 4,50 4,45 4,41 4,37 4,33 4,28 4,24 Previdência e assistência 8,95 8,90 9,05 9,19 9,24 9,10 8,96 8,83 Investimentos 0,75 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 Subsidios 0,39 0,38 0,38 0,38 0,38 0,38 0,38 0,38 Demais OCC 3,07 3,11 3,11 3,11 3,11 3,11 3,11 3,11 BC 0,10 0,09 0,09 0,09 0,08 0,08 0,08 0,07

Superávit primário (C=A-C) 2,26 1,92 1,82 1,72 1,71 1,90 2,07 2,25

Meta fiscal (D) 2,10 2,10 2,10 2,10 2,10 2,10 2,10 2,10

Lacuna/Folga fiscal (C-D) 0,16 -0,18 -0,28 -0,38 -0,39 -0,20 -0,03 0,15

Hipóteses/Componentes 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Taxa de crescimento do PIB 5,42 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00

Reajuste do salário mínimo 15,15 9,21 10,37 9,52 9,20 4,00 4,00 4,00

Receita bruta 24,19 24,28 24,28 24,28 24,28 24,28 24,28 24,28

Transferências 4,13 4,47 4,47 4,47 4,47 4,47 4,47 4,47

Receita líquida (A) 20,06 19,81 19,81 19,81 19,81 19,81 19,81 19,81 Despesa total (B) 17,80 17,89 17,80 17,70 17,60 17,24 16,89 16,55 Pessoal 4,55 4,50 4,39 4,29 4,18 4,08 3,99 3,89 Previdência e assistência 8,95 8,90 8,92 8,93 8,92 8,66 8,41 8,17 Investimentos 0,75 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 Subsidios 0,39 0,38 0,38 0,38 0,38 0,38 0,38 0,38 Demais OCC 3,07 3,11 3,11 3,11 3,11 3,11 3,11 3,11 BC 0,10 0,09 0,09 0,08 0,08 0,08 0,07 0,07

Superávit primário (C=A-C) 2,26 1,92 2,01 2,10 2,21 2,57 2,92 3,26

Meta fiscal (D) 2,10 2,10 2,10 2,10 2,10 2,10 2,10 2,10

Lacuna/Folga fiscal (C-D) 0,16 -0,18 -0,09 0,00 0,11 0,47 0,82 1,16 Fonte: Elaboração própria

Tabela 8