System Architecture
4.4. TRAINING 45 other processes, partially easing the pressure on their GPU. Another measure
Este item 3 centra a sua análise na Organização Mundial do Comércio (OMC), analisando-a através da categoria dos espaços estruturais e suas dimensões em relação à pluralidade de modos de produção. Neste momento, apresenta-se o recorte para o direito do comércio internacional como a regulamentação e o discurso promovidos exclusivamente no âmbito da OMC. A finalidade será identificar as diferentes vertentes de modos de produção sobre o sistema da OMC e não um tipo puro de modo de produção em relação a tal sistema. Para tanto, será necessário ir além de uma análise puramente formal da organização, isto é, da letra de seus acordos, e atingir os aspectos jurídico-sociológicos que compõem tal relação.
O espaço estrutural é o locus em que se desenvolvem a retórica e os compromissos entre aqueles que participam do modo de produção. Os limites simbólicos dos espaços são, portanto, definidos pelo senso comum de seus próprios elementos1. Assim, é a partir deste item que trabalhamos os elementos dos modos de produção em relação ao sistema de comércio multilateral no(s) espaço(s) envolvido(s) especificamente pela OMC. Portanto, enfatizamos que a OMC é reconhecida neste trabalho como o locus que proporciona a interação de espaços, seja pela sua natureza institucional, seja pelo seu caráter convencional, e não como instituição privilegiada. A OMC será o locus em que as instituições estatais e não-estatais atuarão.
As principais questões que emergem neste item são: qual o nível de definição da OMC como espaço de interação? Até que ponto a estrutura do espaço da OMC limita a interação entre os diferentes modos de produção? E até que ponto o espaço da OMC promove a fragmentação e a cooperação entre os diferentes mecanismos desses modos de produção?
Antes de adentrarmos às análises que nos permitirão refletir sobre as questões propostas, será importante identificar brevemente alguns dos momentos históricos importantes na criação desta organização, sua estrutura e seus princípios basilares, e configurar sua evolução desde sua entrada em funcionamento em janeiro de 1995.
1 Nas palavras de SANTOS (1995:457): "I conceive of the six structural places as social relations endowed
with specific spatialities, sites of production and reproduction of social agency, and institutions, of power, legality and knowledge; but also as rhetorical places or topoi, around which different common senses are built, ideological orthodoxies that, very much like moral codes, define symbolic boundaries and invite commitments from those located inside them."
A OMC é o resultado da mais extensa rodada contínua de negociações do comércio multilateral - a Rodada do Uruguai, que ocorreu entre 1986 e 1994. Durante essas negociações, representantes de diversos Estados e Territórios Aduaneiros revisaram e incorporaram a herança do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (cuja sigla em inglês é GATT)2 e, além disso, introduziram novos aspectos no sistema multilateral de comércio. Este último ponto será analisado no item 3.2, a seguir.
O GATT surge em 1947 e a decisão de sua adoção expressava um espírito essencialmente pragmático, isto é, considerava o possível numa regulamentação internacional do comércio, tendo em vista o insucesso das negociações para a formação da Organização Internacional do Comércio (OIC). O importante desse fato é justamente o caráter pragmático que as negociações comerciais internacionais adotaram desde o início de sua sistematização no sistema interestatal. Foi esse espírito pragmático, inclusive, que permitiu ao longo dos anos de sua existência, evoluções que reordenaram o sistema de desequilíbrio entre suas Partes Contratantes. O GATT era um mero acordo entre suas Partes Contratantes e não constituía uma organização internacional com personalidade jurídica que, é importante relembrar, era um dos propósitos da OIC.
Assim, o GATT foi adotado como um acordo de características provisórias que, durante os seus anos de negociação, permitiu uma vasta gama de exceções a suas regras, inclusive com mecanismos incongruentes com os princípios de liberalização multilateral do comércio3. Essas estruturas foram facilitadas pelo contínuo crescimento da
2 O GATT foi negociado e renegociado desde sua adoção em 1947. O seu texto-base, adotado em 1947
corresponde à Parte IV da Carta de Havana, intitulada "Políticas Comerciais". A Carta de Havana propunha a formação de uma Organização Internacional do Comércio (OIC), parte do tripé do sistema econômico internacional, como indicado no item 2.3 deste trabalho. Após a adoção do GATT em 1947, foram realizadas sete outras rodadas multilaterais de negociação: Rodada Annecy (1949), Rodada Torquay (1951), Rodada Genebra (1956), Rodada Dillon (1960-1961), Rodada Kennedy (1964-1967), Rodada Tóquio (1973-1979) e Rodada Uruguai (1986-1994). Para informações sobre os participantes e o volume de comércio afetado, v. THORSTENSEN (1999:31).
3 Entre os pontos fracos do GATT, apontam-se os fatos de: (i) ser um acordo simplificado (determinava que
as Partes Contratantes deveriam adotar os termos do Acordo na medida em que suas disposições fossem admitidas pela legislação local em vigor, o que passou a ser denominado de grandfather clause); (ii) sustentar-se em uma estrutura institucional quase inexistente; (iii) ter poucas partes contratantes em relação a outros acordos internacionais relevantes (em 1947, o GATT foi assinado por 23 partes, entre as quais o Brasil; em 1994, no entanto, já contava com 128); (iv) ter fraco efeito vinculante entre as Partes (entre os motivos destacam-se a falta de clareza e precisão de suas regras, a ausência de obrigações de natureza incondicional e a possibilidade de a Parte manter uma legislação incongruente com as previsões do GATT pela grandfather clause); (v) admitir derrogações às regras previstas, com a formação de acordos laterais para setores específicos do comércio - o que originou o fenômeno denominado "GATT à la carte"; e (vi) admitir a possibilidade de, entre as novas condições negociadas, as Partes escolherem aquelas a que se vinculariam ou não, esvaziando o conceito fundamental da reciprocidade no comércio internacional (fenômeno conhecido como free rider, contraposto hoje ao princípio do empreendimento único). Para maiores informações a respeito da estrutura do GATT 1947, v. CARREAU, JULLIARD (1998:49 e segs.).
economia dos Estados Unidos da América e a retomada do crescimento dos países da Europa Ocidental. Os ajustes e reajustes necessários para a manutenção do crescimento dessas economias foram traduzidos com um notável primor técnico nas exceções à liberalização do comércio internacional4. Essas exceções, como eram em grande parte promovidas pelos países desenvolvidos integrantes do grupo Quad (Estados Unidos da América, países da Comunidade Européia, Japão e Canadá), permitiram que o GATT passasse a ser identificado como "clube dos ricos", em que os interesses daqueles Estados com maior poder de barganha prevaleciam. Formou-se um sistema incoerente consigo mesmo.
As exceções admitidas pelo GATT atingiram o seu ponto máximo durante as negociações da Rodada de Tóquio, entre 1973 e 1979. A Rodada Tóquio foi realmente o divisor de águas entre o "sistema de retalhos" do GATT e o reconhecimento de que esse sistema estava falho e deveria ser revisado. Nessa Rodada, reconhecia-se que o sistema do GATT, com destaque para todas as exceções aos princípios de liberalização do comércio internacional, formava um campo minado para o desenvolvimento do comércio internacional. Ao mesmo tempo, na mesma rodada foram definidas novas formas de regulamentação do comércio internacional, formas mais rígidas e que promoviam uma integração maior das economias das Partes Contratantes5; no entanto, poucas Partes Contratantes assinaram os novos acordos que reorganizaram o sistema. De toda forma, não se pode desprezar a ampliação do sistema de regulamentação internacional do comércio a partir da Rodada Tóquio, que colocou em pauta as principais negociações que se instalariam durante a Rodada do Uruguai. Nas palavras de Ostry, esse foi mais um avanço qualitativo do que quantitativo6.
4 Essa relação é notável quando da exclusão da liberalização de setores de interesse dos países em
desenvolvimento, como é o caso da agricultura e dos produtos têxteis.
5 Cf. OSTRY (1998a:19-20): "The onset of a different mode of trade liberalization began in the 1970’s with
the Tokyo Round. (…) The GATT system was not equipped to handle either non-transparent measures such as VER’s and OMA’s or domestic declining industry strategies. The weak dispute settlement mechanism added to American frustration with the system. (…) The Tokyo Round included negotiations on trade- impeding barriers arising from domestic policies such as industrial and agricultural subsidies; government procurement and regulation of product standards, as well as a strengthening of anti-dumping rules to facilitate the use by business of their favourite remedy against "unfair" trade. Thus the focus of the Tokyo Round was, for the first time in GATT experience, no longer simply on reducing border barriers to trade. Rules governing domestic policy with trade spillover were now on the table, highlighting differences in the extent and nature of government intervention in different counties." (grifos nossos). Em que VER's são voluntary export restraints e OMA's são orderly marketing arrangements. V. também a respeito RUGGIE (1983:226 e segs.).
6 Cf. OSTRY (1998a:20-1): "The Tokyo Round also launched another fundamental change: the legalization of the trading system. (…) As noted earlier, the shift of policy focus inside the border and the legalization of the system -- were vastly expanded by the Uruguay Round. Indeed one could argue that the change was
No final dessa Rodada, em 1979, as crises políticas e econômicas começaram a ocupar a agenda internacional. O regime geopolítico até então vigente no sistema interestatal – a Guerra Fria –, na segunda metade da década de 80 desloca o discurso Leste- Oeste para o discurso Norte-Sul. É o momento em que as diferenças políticas deixam de ser os protagonistas para cederem o centro da arena às relações econômicas, sob o reflexo da disparidade Norte-Sul7. Contraditoriamente, o sistema econômico também não se encontrava em seus melhores momentos8.
As soluções para as crises econômicas no Norte e no Sul, no entanto, caminharam em sentidos diferentes, sendo que as soluções desse último bloco não deixaram de estar vinculadas às decisões do Norte. No Sul, o sistema financeiro internacional, proximamente vigiado pelo FMI e pelo Banco Mundial, definiu planos de reajuste da economia dos países em crise e condicionalidades para a organização de suas economias e o seu desempenho, na esteira dos preceitos do então denominado Consenso de Washington.
No Norte, as tentativas para reorganizar o sistema econômico internacional partiram para a construção de outros mecanismos além das estruturas do Estado, em blocos regionais e sistemas multilaterais de negociação. É nesse contexto político-econômico que surgem as negociações para a Rodada do Uruguai.
Ambas as perspectivas, na busca de soluções para as crises iniciadas no final dos anos 70, são apresentadas com a insígnia da cooperação, como forma de ofuscar as diferenças Norte-Sul. A concentração surge em torno do único referencial econômico que passa a predominar – o do sistema capitalista. As interações econômicas entre os povos sempre compuseram a nota musical na teoria das relações internacionais que identificava a inevitável cooperação nessa área, com a possibilidade de promover um certo nível de
qualitative not quantitative. The Uruguay Round marked the transition to the agenda of deeper integration which must cover trade, investment and technology flows and is far more intrusive and erosive of sovereignty. All future negotiations, whether multilateral, regional or bilateral will reinforce the move inside the border—and the push to a single global market." (grifos nossos).
7 Nesse contexto Norte-Sul, mais do que nunca, a condução das negociações na estrutura do GATT reforça o
caráter "clube dos ricos" como reflexo dos seus fóruns de negociação. A queda do regime da Guerra Fria traz mais nitidez ao grande diferencial entre os Estados que faziam parte do bloco capitalista e consolidavam no GATT suas frentes para a liberalização do comércio internacional. O pouco de esperança que surge no Sul para uma mudança no regime econômico internacional e o estabelecimento de uma reordenação das relações econômicas durou pouco, cf. HIRSCHMAN (1990).
8 Há uma crise econômica mundial em que o Produto Interno Bruto mundial estagnou. De acordo com
HOBSBAWN (2000:69 e segs.), instalou-se mais uma crise de como gerir o capitalismo do que uma crise do próprio capitalismo.
interdependência que assegurasse a paz9. A dificuldade no novo momento histórico da política internacional era a necessária identificação entre a retomada do crescimento econômico e os temas da cooperação e da promoção da globalização. Estes acabaram sendo os motes que convenceram, de uma perspectiva de concentração, a integração dos diversos Estados em torno de objetivos comuns no sistema mundial.
Por outro lado, essa concentração passa a ser contraposta à própria pluralidade de atores presentes no sistema mundial e a seu reconhecimento: um conjunto formado por instituições heterogêneas, como Estados recém-criados, Estados recém-integrados à economia de mercado, as empresas transnacionais, as organizações não-governamentais e mesmo as organizações internacionais com maior capacidade de interferência na política interna dos Estados. Esse contraponto descreve o fenômeno de fragmentação.
No momento das crises dos anos 80 e 90, nas diferentes leituras das relações internacionais, confluem as heranças dos 1o. e 2o. movimentos históricos e o reconhecimento do 3o. movimento, indicados no item 2.310. Não é possível afirmar que um determinado movimento prevaleça sobre outro, nem mesmo que uma linha teórica das relações internacionais deva ser adotada como mais correta; é necessário admitir as diferentes leituras e constatá-las em cada caso específico. É assim que pretendemos desenvolver essa análise em relação à formação e existência dos espaços na OMC.
As relações entre as diferentes constelações dos modos de produção em interação no sistema de comércio do GATT foram definidas e redefinidas com os diferentes momentos históricos entre 1947 e 1994. No entanto, não se pode deixar de indicar que a dimensão do poder – traduzido em diferentes elementos de caráter econômico, militar e cultural – foi prevalecente sobre as demais constelações, a epistemológica e a da regulamentação. No direito do comércio internacional, a constelação jurídica foi tradicionalmente instrumentalizada pelas formas de poder para fazerem valer
9 Para crítica a essa retórica, v. FALK (1992:34): "The language of international politics, especially within
global settings, has routinely and ardently endorsed the ideals of economic well-being for all individuals and groups and has acknowledge poverty as a primary challenge. This rhetoric of concern, though around for several decades, has not generated any significant behavioral effects. Its has not challenged the policies of governments, corporations, banks, and international financial institutions, nor has set forth any program of action."
10 Sobre as teorias das relações internacionais, v. WENDT (1999) em suas divisões clássicas entre realistas,
liberais e construtivistas, com algumas outras classificações e subclassificações possíveis, como os racionalistas na obra de FONSECA (1998), os universalistas em ABBOT, SNIDAL (2000), entre outras classificações possíveis. Encontram-se aí as diferenças dos olhares lançados sobre o Estado, como principal ator e defensor de seus interesses particulares; ou como parte da relação Estado-sociedade, em que assume o papel de intermediário neutro dos interesses; ou como mais um ator perante a pluralidade de outros.
suas preferências na organização econômica internacional. E quando mencionamos detentores do poder, referimo-nos essencialmente aos Estados.
Nesse contexto de leituras, é importante indicar os elementos jurídicos que foram proporcionados pelo sistema GATT 1947-1994. Apesar de todas as falhas do funcionamento do GATT desde a sua adoção até o momento de criação da OMC, não se pode deixar de reconhecê-lo como um importante acordo para o incremento do volume transacionado no comércio internacional11, nem a incorporação de novas convenções e princípios ao longo de sua trajetória, tal como o de tratamento especial e diferenciado12. Tanto é assim que as regras acordadas no âmbito do GATT foram integradas ao sistema da OMC, sob a denominação de GATT 1994.
A OMC também reconheceu o pouco desenvolvimento institucional que o GATT aportou, como, por exemplo, o mecanismo de tomada de decisão por consenso (Artigo IX.1 do Acordo Constitutivo da OMC), o procedimento de solução de controvérsias (que com alterações resultou no Anexo 2 ao Acordo Constitutivo da OMC) e todo o arcabouço desenvolvido nos mecanismos do GATT (Artigo XVI.1 do Acordo Constitutivo da OMC).
A OMC, portanto, incorporou o GATT e os avanços em sua agenda a partir da Rodada Tóquio e consagrou, com os auspícios dos movimentos da globalização, os resultados da Rodada do Uruguai13. O objetivo de uma organização mundial para o comércio seria dar sistematicidade às regras multilaterais de comércio. Sistematicidade essa que se espelha no arcabouço que a OMC proporciona para a interação de espaços estruturais.
Analisaremos a estrutura jurídica da OMC nos item 3.2 e, no item 3.3, procuraremos fazer a análise da conjuntura sociojurídica e sua inter-relação com os espaços em interação na OMC. Será no último item que nos permitiremos indicar as respostas às questões inicialmente propostas e apontar para os efeitos sociológicos que criam as demandas por um novo arcabouço sociojurídico na OMC.
11 Dados apontam que, em 1950, o volume das exportações mundiais era de U$4 bilhões (correspondente na
época a 6% da Produção Mundial Bruta) e, em 1986, estava em US$2,8 trilhôes (correspondente na época a 10% da Produção Mundial Bruta), cf. WORLDWATCH (1999).
12 A respeito do tratamento especial e diferenciado para países em desenvolvimento no sistema multilateral
de comércio, v. TAXIL (1998). Sobre tais previsões para o mecanismo de solução de controvérsia, v. também o meu trabalho SANCHEZ (2002b).
13 Como aponta Octavio Ianni, em IANNI (2002b:186): "As organizações multilaterais, enquanto estruturas
mundiais de poder, desenvolvem suas atividades reconhecendo também as transnacionais como estruturas mundiais de poder." O autor ainda complementa que por este reconhecimento, "(...) a interdependência e o
3.2 A estrutura da Organização Mundial do Comércio e suas inovações: