O debate em torno da cidadania europeia desenvolveu-se paralelamente (e acabou por confundir-se com) àquele da proteção dos direitos fundamentais no âmbito da União: se os cidadãos europeus são titulares de direitos previstos nos Tratados, são-no também (e sobretudo) titulares dos direitos fundamentais reconhecidos pela ordem jurídica europeia – quer exerçam liberdades económicas quer não exerçam. Ser cidadão europeu significa basicamente ser titular de direitos protegidos pela ordem jurídica europeia – máxime direitos fundamentais. Como explica Eleanor Sharpston (2012, p. 267), é evidente que o TJUE tem em mente a proteção de direitos fundamentais quando interpreta disposições dos Tratados relacionadas com a cidadania europeia, quer isto resulte evidenciado na fundamentação do acórdão quer não.
De resto, a estreita relação entre a cidadania europeia e a proteção de direitos fundamentais foi desde cedo intuída pelos Advogados-Gerais do TJUE mesmo antes da sua consagração formal nos Tratados (MONTERO, 2010, p. 395) – o que resulta patente nas conclusões do
Advogado-Geral Jacobs apresentadas no processo Christos Konstantinidis em 1992.13 Neste
processo, diante da questão de saber se uma pessoa que exerce a sua liberdade de circulação poderia opor-se ao tratamento lesivo dos seus direitos fundamentais, o Advogado-Geral concluiu que o nacional de um Estado-Membro que vai para outro Estado-Membro como trabalhador assalariado ou não assalariado não tem só o direito de exercer a sua atividade ou profissão e de gozar das mesmas condições de vida e de trabalho que os nacionais do Estado de acolhimento. Este indivíduo tem o direito de presumir que, aonde quer que vá ganhar a vida, será tratado de acordo com um código comum de valores fundamentais, em especial os que constam da Convenção Europeia dos Direitos do Homem. Por outras palavras, tem o direito de afirmar ‘civis europeus sum’ e de invocar esta condição para se opor a qualquer violação dos seus direitos fundamentais.
É assim porque a mobilidade não se resume a indicadores económicos de competitividade e desenvolvimento: quando os cidadãos circulam, fazem-no como seres humanos e não como robots – apaixonam-se, casam e criam famílias.14 E por isso a mobilidade implica
necessariamente o exercício de direitos fundamentais (WEATHEILL, 2007, pp. 477 e ss.). A ideia de que a cidadania da União estava diretamente relacionada com a proteção de direitos fundamentais seria anos mais tarde retomada pelo mesmo Advogado-Geral Jacobs nas conclusões apresentadas no processo Bickel and Franz em 1998,15 nas quais reafirma que a
cidadania europeia «implica uma comunidade de direitos e obrigações que unem os cidadãos da União por um vínculo comum que transcende a nacionalidade de um Estado-Membro».16 A
ideia suscitou, entretanto, reservas à luz da teoria dos direitos fundamentais. Primeiro, porque a cidadania europeia foi originariamente concebida como uma cidadania migrante, associada ao exercício das liberdades de circulação, e os direitos fundamentais não deveriam depender da mobilidade pessoal. Segundo, porque a cidadania europeia estava reservada aos nacionais dos Estados-Membros, o que excluiria os nacionais de países terceiros da proteção dos direitos fundamentais na União, razão pela qual a cidadania europeia não deveria (supostamente) confundir-se com proteção de direitos fundamentais (CHALMERS et al., 2006, pp. 185-187). Todavia, a confluência revelou-se inevitável. As objeções resultaram aplacadas pela evolução da jurisprudência do TJUE relativa ao alargamento do âmbito de aplicação da cidadania (para além das exigências de mobilidade através das liberdades de circulação), assim como pela tendência de equiparação entre nacionais e estrangeiros no que respeita ao gozo dos direitos fundamentais (ou seja, tanto nas ordens jurídicas nacionais como na ordem jurídica europeia os direitos dos cidadãos tendem a ser direitos de todos). Neste contexto é defensável que a essência/substância da cidadania europeia resida precisamente na proteção de direitos fundamentais. Como explica Cunha Rodrigues (2012, p. 18), a breve trecho a jurisprudência do TJUE mostrava as potencialidades do novo instituto. Através da aplicação do princípio de não discriminação em razão da nacionalidade (artigo 18.º do TFUE), mas também através do reconhecimento de que a cidadania comporta um núcleo duro de direitos que não podem ser postergados e tendem mesmo para a expansão (eis a vocação para que a cidadania se
13 Cfr. conclusões Konstantinidis, de 9 de dezembro de 1992, proc. C-168/91, considerandos 42 e 46. 14 Cfr. conclusões Zambrano, de 30 de setembro de 2010, proc. C-34/09, considerando 128. 15 Cfr. conclusões Bickel e Franz, de 19 de março de 1998, proc. C-274/96.
16 Cfr. conclusões Bickel e Franz, cit., considerando 23.
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converta num estatuto fundamental), a jurisprudência do TJUE encontrou resposta para muitas carências ou lacunas de proteção. No entendimento de Cunha Rodrigues (2012, p. 19), criou-se uma interação entre cidadania e direitos fundamentais cujo efeito mais sensível seria a aplicação do direito da União a situações que, até aí, eram tendencialmente consideradas como puramente internas.
Como vimos, a cidadania europeia surge para promover a tendencial equiparação das posições jurídicas dos nacionais dos Estados-Membros da União independentemente do local onde se encontrem. O princípio da não discriminação em função da nacionalidade (artigo 18.º do TFUE) está, por força dos Tratados, indissociavelmente atrelado ao estatuto de cidadania. Não é por outra razão que a Parte II do TFUE se intitula «não discriminação e cidadania da União». Por isso a jurisprudência do TJUE foi reconhecendo, ao longo do tempo, características jurídico- constitucionais ao atual artigo 18.º do TFUE – que se revelaram fiéis à economia do Tratado e mais adequadas à construção europeia (RODRIGUES, 2013, p. 525). Como explica este Autor, uma tal dimensão constitucional marcou a transição do estatuto da pessoa de simples destinatário das normas para centro de referência no processo de construção europeia – e tal evolução revela-se indispensável à interpretação da atualidade europeia e à compreensão dos instrumentos utilizados, até agora, na densificação do conceito de cidadania europeia.
E é precisamente esta evolução no sentido de uma «comunidade de direitos e obrigações» que está na base dos processos que confrontaram o TJUE com o impacto dos direitos fundamentais na determinação do âmbito de aplicação da cidadania. Ou noutros termos, processos através dos quais a ordem jurídica da União foi confrontada com o sentido último da cidadania europeia após a entrada em vigor da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE) em dezembro de 2009: afinal, para que serve a cidadania europeia? Serve apenas para suportar a liberdade de circulação de indivíduos economicamente ativos? Ou teria pretensões mais arrojadas, correspondendo a um conjunto uniforme de direitos e deveres, próprios de uma União de direito, na qual os direitos fundamentais desempenham um papel essencial?17 O TJUE correspondeu às expetativas e admitiu que cidadãos europeus estáticos,
que nunca circularam e apenas residem num Estado-Membro, podem beneficiar do padrão de jusfundamentalidade europeu via estatuto de cidadania europeia.
Como explica a Advogada-Geral Eleanor Sharpston nas suas conclusões no processo Zambrano, seria (no mínimo) paradoxal que um cidadão europeu pudesse invocar os direitos fundamentais consagrados no direito da União i) quando exerce um direito económico de livre circulação enquanto trabalhador, ou ii) quando o direito nacional é abrangido pelo âmbito de aplicação dos Tratados, ou ainda iii) quando invoca o direito derivado da União patente em regulamentos, diretivas, decisões (atos jurídicos da União), mas não o pudesse fazer quando se limita a permanecer no seu Estado-Membro de nascimento, por via da cidadania europeia, apenas.18 De qualquer forma, tal desenvolvimento implica uma clarificação de competências e
âmbitos de aplicação de normas jurídicas, tendente a mitigar as incoerências da convivência de distintos standards de proteção de direitos fundamentais no mesmo espaço político – aquele da União Europeia. É nesta fase em que nos encontramos em termos de proteção de direitos 17 Cfr. conclusões Zambrano, cit., considerando 3.
18 Cfr. conclusões Zambrano, cit., considerando 84.
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fundamentais na União, com avanços e recuos próprios de um sistema federativo onde convivem forças centrífugas (de fragmentação) e centrípetas (de coesão).