Tjenestepersonell som sluttbruker

A regulação financeira é frequentemente pensada a partir de um recorte temporal que a distingue em dois momentos distintos. No primeiro figuram os instrumentos e os mecanismos acionados quando os distúrbios já estão instalados no setor financeiro, sendo empregados com o objetivo de suavizar os seus efeitos e evitar movimentos de contágio dentro e fora do setor; seriam eles ‗remédios‘ financeiros. O segundo momento define as normas e regras que compõem o que é chamado de regulação prudencial e que moldam a ação da supervisão, a qual é concebida com o intuito de reforçar a capacidade do sistema de evitar e de absorver distúrbios (Mendonça, 2012). Aparece aqui a usual distinção entre ‗regulação‘ e ‗supervisão‘ financeira, onde a primeira compreende o conjunto de normas e regras, governamentais ou não, de acordo com as quais o sistema financeiro opera, e a segunda abrange a atividade de monitoramento das condições financeiras das instituições participantes do sistema e do cumprimento, por parte dessas instituições, das políticas e regras regulamentadoras (Kregel, 2014).

Ambas a regulação e a supervisão são, todavia, atividades complementares. Isto porque tanto a regulação prudencial, que impõe regras de caráter preventivo, norteadoras das atividades e comportamentos das instituições financeiras, como os remédios financeiros, associados a regras e normas específicas, formuladas prévia ou concomitantemente ao surgimento dos problemas no setor, devem igualmente ser acompanhados por mecanismos de monitoramento e supervisão de sua efetiva aplicação para que possam ser eficazes. Com isso, a regulação em seus dois momentos e a supervisão são frequentemente analisados como um conjunto na literatura sobre o tema (Kregel, 2014), o que também será feito nesse trabalho. Apenas quando houver necessidade de distingui-los para melhorar a compreensão de algum argumento, será especificado o sentido com que as expressões estão sendo usadas.

Além desses recortes, é possível caracterizar, em função dos seus objetivos, três tipos, não excludentes, de regulação financeira107. O primeiro deles, a ‗regulação prudencial‘,

mencionada anteriormente, tem como objetivo evitar a ocorrência de crises financeiras e reduzir a vulnerabilidade do sistema por meio da imposição de regras de caráter preventivo e do seu monitoramento. Trata-se de uma função clássica atribuída à regulação financeira desde os anos 1930 (Castro, 2009). O segundo tipo, chamado de ‗regulação alocativa‘, busca a alocação eficiente dos recursos financeiros na economia e visa assegurar que os setores, investidores ou regiões superavitários possam financiar os agentes deficitários do sistema. Este tipo de regulação eventualmente pode incluir preocupações quanto aos aspectos distributivos.Nesse sentido, elapode ser desenhada, por exemplo, para permitir ―direcionar crédito a setores sabidamente pouco atendidos pelo mercado privado, tais como micro e pequenas empresas, crédito consignado, ou mesmo setores eleitos como prioridade de governo [...]‖ (Castro, 2009, pág, 5). O terceiro tipo, a ‗regulação de direito‘, visa proteger os direitos dos investidores no sistema financeiro e dos cidadãos em geral. As medidas adotadas com esse fim pretendem assegurar que, no caso de falência de instituições financeiras, os recursos dos clientes poupadores estejam protegidos e os contribuintes não sejam chamados a resgatar tais instituições. Esse tipo de regulação ficou em especial evidência no contexto da crise financeira eclodida em 2007, com sua elaboração tendo-se tornado um dos principais objetivos da Lei Dodd-Frank de 2010, que reuniu as principais mudanças na regulamentação implementadas nos Estados Unidos após a crise.

No que concerne à estrutura da regulação, existem diversos modelos de organização, dos quais se destacam dois tipos principais: a regulação ‗institucional‘ e a regulação ‗funcional‘108_{. No primeiro, o objeto das medidas regulatórias é a instituição financeira,} classificada em categorias ou setores predefinidos de acordo com o ramo de negócio financeiro em que atua (bancos, seguradoras, corretoras de valores imobiliários, gestoras de fundos de investimento, entre outros). Nesse modelo, todas as instituições de uma mesma categoria estão sujeitas às mesmas normas e respondem ao mesmo regulador, que é especializado tanto na regulação como na supervisão do setor, independentemente das atividades que de fato desempenham. Já no segundo tipo, a regulação é fixada em função do tipo de atividade realizada pelas instituições, sem observância da categoria ou setor financeiro nos quais elas se enquadrariam. Nesse caso, cada entidade reguladora regula e supervisiona um determinado tipo de atividade financeira, independente da classificação setorial ou

108 _{Kregel (2011) faz uma análise sobre essas abordagens regulatórias e os problemas decorrentes da sua aplicação no}

qualquer outra em que a instituição se enquadre, atuando, portanto, de modo transversal sobre todos os segmentos do sistema financeiro109 (Kregel, 2009).

Em relação à abrangência e densidade da ação regulatória, é possível diferenciar entre ‗regulação financeira‘, própria ao arcabouço ortodoxo, e ‗intervenção financeira‘, termo que melhor expressa o sentido da atividade de regulação na abordagem heterodoxa ao longo desse trabalho. A intervenção financeira vai além da regulação: enquanto esta se restringe à formulação de regras e procedimentos e às funções de supervisão do respeito a essas regras e de monitoramento das atividades das instituições, a intervenção incorpora a dimensão da regulação e acrescenta a possibilidade de uma atuação direta, seja através de assistência de liquidez, seja do fornecimento de recursos (finance e/ou funding) diretamente aos agentes do sistema financeiro (Castro, 2009).

Outro debate, especialmente relevante para os objetivos deste trabalho, contrapõe as ideias de ‗re-regulação‘ às de ‗reforma‘ do sistema financeiro. A visão de reforma, diferentemente das propostas defendidas pelos adeptos da re-regulação que visam corrigir e fortalecer as medidas e instrumentos regulatórios existentes e aprimorar os mecanismos de supervisão da sua aplicação, propõe intervenções com o objetivo de reestruturar o setor financeiro. Ou seja, a reforma não procura melhorar a regulação existente para que o funcionamento desse setor se aproxime de uma visão idealizada, mas sim direcionar os instrumentos regulatórios para permitir o avanço de uma nova estrutura para a atividade financeira, com uma lógica distinta de funcionamento que não apenas reduza os riscos de rupturas no setor, mas que também o torne mais funcional para o desenvolvimento econômico e social110.

A proposta de regulação heterodoxa de inspiração keynesiana que se apoia nos princípios que serão discutidos nas próximas seções está orientada precisamente para a reforma do sistema financeiro. Antes de analisar essa proposta, porém, discutiremos brevemente como a regulação financeira é vista no arcabouço teórico ortodoxo, dentro do qual não cabe falar em reforma do sistema no sentido acima colocado.

109 _{―United States financial regulation has traditionally made functional and institutional regulation roughly equivalent.} However, the gradual shift away from Glass-Steagall and the introduction of the Financial Modernization Act (FMA) generated a disorderly mix of functions and products across institutions, creating regulatory gaps that contributed to the recent crisis. An analysis of this history suggests that a return to regulation by function or product would strengthen regulation‖ (Kregel, 2009, pag. 2).