Tilkjennegjøring og utfordring av det problematiske

financiamento da regeneração O setor público municipal na América La- tina historicamente teve poucos instrumentos a sua disposição para financiar suas atividades de desenvolvimento local. Basicamente, de- pendeu de: a) recursos orçamentários, espe-

cialmente os recursos fiscais; b) transferências de outros níveis de governo e 3) recursos de empréstimo de outros níveis de governo ou obtidos diretamente no mercado de capitais, por meio de títulos, bônus etc. (Rojas et al. 2004). Essa situação difere bastante da ob- servada em países com mercado de capitais imobiliários desenvolvidos, onde o setor finan- ceiro privado tem uma longa tradição de tra- balho com empreendedores imobiliários, pú- blicos ou privados.

O estudo dos casos mostra que a gama de instrumentos de financiamento da regeneração de áreas patrimoniais é ainda reduzida. O Quadro 4 sintetiza os principais instrumentos utilizados pelas entidades de gestão da rege- neração para financiar seus planos, projetos e ações. É preciso esclarecer que o Quadro não mostra os instrumentos indiretos utilizados, por exemplo, pelos municípios para financiar a operação das entidades de gestão associadas (as empresas públicas, mistas e as entidades sem fins lucrativos).

Os subsídios e isenções de impostos são cla- ramente instrumentos em desuso. Ante- riormente aos anos 1990, apreciam como os principais, senão os únicos instrumentos uti- lizados em planos e projetos para recuperação de centros históricos. Foram muito im- portantes no caso do centro histórico do Mé- xico e do de Santiago. A perda da importância deu-se pelo desenvolvimento de instrumentos de mercado que facilitaram o financiamento da compra e reforma de imóveis para agentes privados e pela valorização dos imóveis. Esse último movimento não tem sido acompanhado

pela atualização dos impostos sobre a proprie- dade imobiliária fazendo com que o subsídio perca valor relativo e se torna pouco atrativo. No caso de Santiago o subsídio à habitação, que foi bastante importante nos anos 1990,

continua sendo utilizado como um comple- mento dentro de pacote de financiamento, mas sem grande importância como elemento defi- nidor do financiamento da propriedade.

Quadro 4

Instrumentos de financiamento da regeneração de áreas urbanas patrimoniais

Casos Centro Histórico do México Centro Histórico de Havana Centro Histórico de Quito Bairro da Candelária Centro de Santiago Puerto Madero Subsídios e isenções de impostos Isenções de impostos municipais Subsídio à habitação Instrumentos urbanísticos Transferência do direito de construir Transferência do direito de construir Empréstimos Governo Central Externo Doações Doações privadas à Fundación Entidades estrangeiras Entidades estrangeiras Transferências governamentais Distrito Metropolitano Município de Bogotá Município de Santiago Bens comercializáveis públicos Aluguel de imóveis Venda ou aluguel de imóveis Venda de terrenos Bens e serviços comercializáveis Venda e aluguel de imóveis privados Venda de serviços de apoio ao turismo Estacionamentos e ingressos em museus e centros culturais Venda de serviços e publicações Venda de serviços de intermediação imobiliária Arrecadação de impostos Impostos sobre atividades comerciais e imóveis Fundos específicos Fundo do Fideicomiso Fondo de Salvamento

Fonte: Estudos de casos. Elaboração do autor

Os instrumentos urbanísticos ainda são uma promessa não realizada na América Latina. A aplicação desses instrumentos é muito difícil para sistemas de gestão da regeneração ainda pouco sofisticados. Em geral, os instrumentos requerem uma engenharia financeira com- plexa, que esteja apoiada em um sistema de

controle do uso e ocupação do solo, que não crie muitas alternativas, para os incorpo- radores imobiliários, de obtenção de lucros altos em várias áreas das cidades. O caso do México e bastante ilustrativo desse problema. A transferência do direito de construir teve uma importância para a atuação do Fideicomiso

Centro Historico nos anos 1980 e 1990. Entre- tanto, a forte entrada de capitais privados, a conseqüente valorização dos imóveis e a pos- sibilidade de aplicação de recursos em inú- meras partes do centro histórico, levaram a que os investidores privados, praticamente, retirassem esse instrumento do leque de op- ções para a montagem dos esquemas de finan- ciamento.

Os empréstimos são um instrumento em as- censão na América Latina. No início dos anos 1990, a entrada do Banco Inter-Americano de Desenvolvimento no mercado de empréstimos abriu possibilidades para projetos de rege- neração de centros históricos (BID 2001) e desde então o número de municípios vem crescendo. A modalidade mais comum tem sido a do empréstimo internacional com aval do governo nacional, como foram os dois casos de Quito. Nos casos estudados o outro em- préstimo geral foi o realizado por bancos cu- banos para o início das operações da Oficina do Historiador da Cidade de Havana. Como será visto mais adiante, o empréstimo é a forma preferida para atuação dos agentes pri- vados nas fases de venda dos imóveis revi- talizados.

As doações são utilizadas em alguns países com baixos índices de desenvolvimento ou que encontram problemas para obter recursos por fontes tradicionais do mercado. Foram bas- tante utilizadas pela Agência de Desen- volvimento espanhola e pela Junta da Anda- luzia (também da Espanha) para fornecer uma espécie de seed money para alavancar as pri- meiras fases dos projetos de regeneração de

Quito e de Havana. No México as doações, também, tiveram um papel importante, espe- cialmente para financiar projetos sociais com- plementares à regeneração física dos espaços públicos e das edificações, como de apoio à educação de jovens e adultos, apoio à saúde das mulheres e das crianças e outros. Nor- malmente as doações vêm de grandes em- presas que estão de alguma forma associadas aos investidores no mercado imobiliário da área central.

As transferências governamentais são a forma mais tradicional e corrente de financiar a rege- neração na América Latina. Em quase todos os casos estudados, os esquemas de finan- ciamento dependem, em maior ou menor im- portância, desse instrumento. O caso de Bo- gotá é o mais clássico desde que as trans- ferências chegam a alcançar 87% do orçamento anual da entidade. Havana e Puerto Madero fogem do padrão, pois não recebem trans- ferência alguma.

Os bens públicos comercializáveis públicos são ativos cuja venda financia, ou paga dí- vidas, dos projetos de regeneração. São, em geral, imóveis residenciais ou comerciais e terras públicas loteadas. O caso de Havana e de Puerto Madero mostram que esse instru- mento pode ser eficaz para montar um es- quema de financiamento de longo prazo. No caso argentino, o estoque de terras posto a comercialização pela Corporación Puerto Madero está chegando ao fim, mas a empresa foi cons- tituída para ser encerrada exatamente quando do esgotamento do estoque. No caso de Ha- vana, os alugueis dos imóveis foram pensados

como uma fonte de receita permanente para o financiamento das atividades da Oficina do Historiador. Em Bogotá esse instrumento é utilizado e tem certa importância no finan- ciamento das operações da Corporación La Candelaria encarregada da regeneração da área. Os bens e serviços comercializáveis são os instrumentos mais utilizados apesar de não constituírem os de maior valor para o financi- amento e a amortização das dívidas das enti- dades de regeneração. Esses bens e serviços são frutos dos esquemas de financiamento surgidos na década de 1990 quando as enti- dades de regeneração foram obrigadas a en- contrar instrumentos de financiamento que utilizassem ativos locais para gerar rendas monetárias. Os equipamentos criados nos projetos como os museus, centros culturais e estacionamentos foram postos a funcionar em bases empresariais e seus serviços foram par- cialmente comercializáveis, conforme as cir- cunstâncias locais. Em Quito, os equipamentos culturais geram rendas significativas para a Empresa Centro Histórico e perfazem uma boa parcela do pagamento da dívida junto ao BID. No caso de Havana praticamente todos os imóveis recuperados, com a exceção dos resi- denciais, foram alugados para atividades de apoio ao turismo como hotéis, bares, lojas, restaurantes, casas de espetáculos, centros de convenções e reuniões, teatros e outros, cri- ando uma base muito ampla de rendas de alu- gueis, taxas de ingresso e venda de serviços que constitui o núcleo das receitas da Oficina do Historiador. No caso do México, a venda e aluguel de imóveis é o instrumento principal

para reposição e ampliação dos fundos de fi- nanciamento da empresa privada que atua no mercado imobiliário do centro histórico da cidade. Um dos casos mais interessantes da aplicação desse instrumento é o de Santiago, onde a Corporación de Desarrolo vende serviços de intermediação entre compradores e ven- dedores de imóveis no centro histórico e áreas circundantes.

A participação na arrecadação de impostos, apesar de ser um instrumento muito im- portante nos países anglo-saxões não ganhou importância ainda na América Latina. Somente no caso de Havana é que esse instrumento aparece e com muita importância. A pecu- liaridade institucional da forma da proprie- dade da terra em Cuba explica em grande parte a utilização desse instrumento naquela cidade.

Os fundos específicos aparecem em dois ca- sos: o de Quito e o do México. No de Quito ele antecedeu o projeto de regeneração, mas teve um papel crucial no financiamento das obras de recuperação e conservação dos monu- mentos históricos dentro da área do projeto de regeneração. No caso do México o fundo foi criado pelo Distrito Metropolitano e foi posto para ser administrado pelo Fideicomiso do Cen- tro Histórico. Os recursos gerados por esse fundo são a base para a operação dessa enti- dade. Nos outros casos analisados os fundos não aparecem com alguma importância, mesmo naqueles onde o BID realizou em- préstimos e tentou forçar a sua criação para manter o processo de regeneração operando após a fase dos investimentos principais.

4. As parcerias público-privadas