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A segunda hipótese que se apresenta é a de que a ADO tem sido utilizada como um instrumento de pressão política pelos legitimados, que se valem do instituto nos casos em que o lobby exercido diretamente sobre os membros dos Poderes Executivo e Legislativo não é suficiente ou precisa de reforço para que seus interesses sejam promovidos.

Essa hipótese foi construída, especialmente, a partir da observação de 2 (duas) características dos padrões de ajuizamento das ações diretas por omissão perante o STF, quais sejam: a grande maioria das causas foi proposta para impugnar omissões imputadas ao chefe do Poder Executivo da União ou dos Estados quanto a providências que deveriam adotar no âmbito do processo legislativo; proporcionalmente ao número de unidades federadas, é bastante reduzido o número de ações ajuizadas contra órgãos estaduais e distritais.

Quanto à primeira das características mencionadas, notou-se que, do total de 120 (cento e vinte), 99 (noventa e nove) das ações propostas têm por objetivo exclusivo a edição de normas

legais, além de haver outras 4 (quatro) destinadas à apresentação de projetos de lei e 3 (três) que se voltam à edição de lei e de ato de natureza administrativa. São, portanto, 106 (cento e seis) ações cujo objeto envolve a edição de normas legais, das quais 89 (oitenta e nove) têm o chefe do Executivo federal, estadual ou distrital no polo passivo. Em outros termos, constata- se que aproximadamente 75% (setenta e cinco por cento) das ações propostas destinam-se à obtenção de normas legais cuja edição depende da atuação do chefe do Executivo de alguma dessas unidades federadas.

Além disso, a maioria dessas 106 (cento e seis) ações têm por objeto a ausência de normas legais da União, cujas autoridades figuraram no polo ativo de 56 (cinquenta e seis) delas. Os Estados-membros e o Distrito Federal, embora sejam 27 (vinte e sete) unidades federadas, somente tiveram omissões apontadas em 50 (cinquenta) dessas 106 (cento e seis) ações relacionadas à edição de normas legais.

Os dados descritos demonstram que a ADO tem sido utilizada, com maior frequência, para a impugnação de omissões legislativas do presidente da República. No entanto, as restrições jurisprudenciais mencionadas anteriormente não oferecem alguma explicação plausível para a prevalência das causas com esse tipo de objeto. De modo semelhante, essa situação de prevalência não parece derivar de eventuais diferenças nos padrões de julgamento das ações diretas por omissão, uma vez que, dentre as causas julgadas parcial ou totalmente procedentes, o número de ações propostas contra omissões estaduais supera o de ações propostas contra omissões federais, o que poderia servir de estímulo ao ajuizamento das primeiras, e não o contrário. Outra tentativa frustrada de explicação consistiria em relacionar tal prevalência ao entendimento adotado pelo STF de que a mera apresentação de projeto de lei inviabilizaria a alegação de ocorrência de omissão inconstitucional por meio de ação direta. Isso porque esse entendimento deixou de ser acolhido a partir de maio de 2007 (BRASIL, 2007c), sendo que o ajuizamento de ações diretas por omissão contra omissões legislativas dos chefes dos Poderes Executivos continuou sendo numericamente majoritário após essa data.

A explicação que se sugere como hipótese, então, é a de que os legitimados ao ajuizamento da ADO somente buscam essa via quando não logram atingir suas finalidades mediante o exercício de influência política sobre os membros dos Poderes Executivo e Legislativo. A ADO serviria, pois, como um instrumento de pressão política de caráter subsidiário ou auxiliar, utilizada de modo eventual em relação a questões que normalmente se resolvem fora da esfera jurisdicional. Além de indicar mais uma possível causa do reduzido número e da baixa diversidade das ações diretas por omissão ajuizadas, essa hipótese parte do pressuposto de que os parlamentos e os governadores não costumam oferecer obstáculos às

pretensões das organizações de interesses, as quais, de modo diverso, se valem da ADO para superar obstáculos postos aos seus pleitos pela presidência da República, em relação aos quais a negociação política se revela menos eficaz em um número maior de casos.

A hipótese formulada converge, por um lado, com a descrição de Carl Schmitt (2007) acerca da situação política e social do século XX, em que o parlamento se converteu em esfera dos interesses pluralistas, e, por outro, com a tese dos federalistas norte-americanos (HAMILTON; MADISON; JAY, 1984) de que a associação dos Estados-membros em uma União serve de barreira contra o poder das facções políticas, cuja capacidade de influir sobre os órgãos representativos e de conquistar maioria é superior em âmbito local ou regional do que em todo o território estatal.

Ademais, note-se que a afirmação de que a ADO tem sido utilizada como um instrumento subsidiário ou auxiliar de pressão política é reforçada pelos dados empíricos relacionados ao tipo de legitimado responsável pelo ajuizamento das ações examinadas.

Como se observou na Seção 5.1, dos legitimados dos quais se espera uma atuação mais intensa no campo dos direitos fundamentais, apenas os partidos políticos desempenharam papel relevante, tendo sido responsáveis por não menos que a metade do total das ações diretas por omissão ajuizadas. Somadas as ações propostas pelos partidos com as ajuizadas por requerentes que alegavam ser entidades corporativas, tem-se 97 (noventa e sete) causas, que correspondem a mais de 80% (oitenta por cento) do total de 120 (cento e vinte) ações diretas por omissão.