Theory on the human thermal plume

A primeira hipótese é a de que os critérios utilizados pelo STF para decidir se determinada parte possui ou não legitimidade para o ajuizamento da ADO, embora sejam apresentados como jurídicos, têm sido frequentemente manejados pelo tribunal de forma a introduzir fatores de seletividade que definem o acesso a essa via processual. As interpretações relativas ao requisito processual da legitimidade ativa são administradas politicamente pelo STF, que, por vezes, a utiliza para conferir aparência jurídica a decisões pelas quais a corte seleciona as causas cujo mérito será julgado, em vez de julgar todas as ações que lhe são submetidas pelos autores constitucionalmente legitimados.

A esse respeito, deve-se destacar, inicialmente, o elevado impacto dos critérios restritivos de legitimidade adotados pelo STF sobre o quantitativo de ações diretas por omissão julgadas e sobre a diversidade dos temas nelas discutidos. Conforme observado na Seção 5.1, o grupo composto por partes consideradas como ilegítimas pelo STF foi o responsável pelo segundo maior número de ações propostas, ficando atrás, apenas, do conjunto formado pelos partidos políticos. Foram 17 (dezessete) as ações diretas por omissão não conhecidas em razão de ilegitimidade ativa, das quais apenas 1 (uma) foi proposta por pessoa física, ao passo que todas as 16 (dezesseis) restantes derivaram da iniciativa de entidades que alegavam caracterizar- se como entidades de classe ou confederações sindicas. Constata-se, portanto, que, além de ser elevada a proporção de ações diretas não conhecidas por ilegitimidade ativa, essa causa de não conhecimento serviu, de modo praticamente exclusivo, para obstar o julgamento de ações propostas por um tipo específico de requerente, que corresponde às entidades corporativas.

Ao conjugar critérios restritivos para o enquadramento nas categorias previstas pelo artigo 103, inciso IX, da Constituição com o requisito da “pertinência temática”, a jurisprudência do STF limitou sensivelmente a atuação das entidades de classe e confederações sindicais, que, em caso contrário, poderiam ter contribuído de forma decisiva para que o número e a diversidade das questões constitucionais apreciadas em sede de ADO não fossem tão baixos. De fato, o STF optou por estabelecer restrições jurisprudenciais desvinculadas do texto

expresso da Constituição e que somente lhe podem ser atribuídas mediante uma atividade hermenêutica substancialmente criativa. Além disso, o tribunal aplicou tais restrições de maneira inconsistente, o que lhe permitiu controlar o volume de causas submetidas ao seu exame e, por conseguinte, selecionar os assuntos e interesses a serem julgados.

Assim como o requisito da “pertinência temática”, o STF criou, desde os anos iniciais da vigência da Constituição de 1988, critérios para determinar quais pessoas jurídicas deveriam ser consideradas como entidades de classe ou confederações sindicais. Nesse sentido, definiu, por exemplo, que as chamadas “associações de associações” não se enquadrariam no conceito de entidades de classe pelo exclusivo motivo de congregarem pessoas jurídicas em seus quadros associativos (BRASIL, 1991a). Não obstante a aplicação reiterada desse entendimento por período superior a uma década, o STF decidiu, subitamente, descartá-lo no julgamento de agravo regimental interposto na ADI 3.153 (BRASIL, 2005a). Em tal ocasião, os min. Joaquim Barbosa e Gilmar Mendes procuraram desqualificar a intepretação pretérita ao associá-la a uma política de “jurisprudência defensiva” do STF, por meio da qual o tribunal buscaria reduzir o volume de processos submetidos à sua apreciação, bem como sustentaram, juntamente com o min. Sepúlveda Pertence, que tal entendimento sempre fora equivocado e incompatível com a Constituição. Em síntese, os ministros pretenderam apresentar esse câmbio interpretativo como sendo um resgate do significado correto da Constituição: a interpretação que prevalecera por tanto tempo e, até então, era atribuída ao texto constitucional passou a ser retratada como mera decorrência de uma política judiciária que não deveria prevalecer diante do que efetivamente dispõe a Constituição.

De modo semelhante, não é difícil perceber o casuísmo das decisões do STF quanto à definição do conceito de “categoria” representada por uma entidade de classe ou confederação sindical. Apenas a título de exemplificação, note-se que o STF deixou de julgar o mérito da ADI 1.338 (BRASIL, 1996a), que se destinava a sanar omissão imputada ao presidente da República, por considerar que a entidade responsável por ajuizá-la, a União do Policial Rodoviário do Brasil, não representava uma classe específica, uma vez que admitia em seu quadro associativo funcionários públicos federais, estaduais ou municipais, e não apenas os policiais rodoviários federais. Já em relação à representação da magistratura, o STF considera, como regra, que somente possui legitimidade para o ajuizamento de ação direta a entidade que representa todos os juízes, incluídos os federais e estaduais (BRASIL, 2014rr). De modo diverso, em relação aos advogados públicos, o STF admite a legitimidade ativa da Associação Nacional dos Advogados da União, a qual, no entanto, somente representa os advogados da União, ao passo que a Lei Complementar n. 73 também considera os procuradores da fazenda

como membros da Advocacia-Geral da União. Por fim, a Associação dos Delegados de Polícia do Brasil, que anteriormente tivera sua legitimidade negada por se tratar de “associação de associações” (BRASIL, 2004a), passou a ser considerada como parte legítima por representar todos os delegados de polícia do País (BRASIL, 2012a).

Amparado em tais critérios volúveis e aplicados de forma inconsistente, o STF inadmitiu um número relevante de ações diretas por omissão: das 17 (dezessete) ações não conhecidas por ilegitimidade ativa, 11 (onze) foram propostas por associações que, supostamente, não representavam uma classe específica, sendo que, em 6 (seis) destas, o STF vetou a iniciativa de entidades caracterizadas como “associações de associações”. Em síntese, é razoável supor que a utilização de tais critérios nitidamente fluidos e construídos jurisprudencialmente permitiram ao STF justificar, a partir de um discurso aparentemente jurídico, sua decisão política de impedir ou desestimular a iniciativa das entidades corporativas, bem como de conduzir sua atuação para a defesa exclusiva de interesses corporativos.

As restrições jurisprudenciais à legitimidade ativa são fatores relevantes para que sejam reduzidos o quantitativo de ações diretas por omissão e a diversidade das questões constitucionais nelas discutidas. Entretanto, a atuação insatisfatória dos diversos legitimados ao ajuizamento da ADO não deriva, tão somente, desses mecanismos jurisprudenciais de inibição e condução da sua iniciativa, mas aparenta estar também relacionada a uma escolha realizada por eles próprios.