4. Analysekapittel
4.1 The Lost Cause og utbyggingen av konføderasjonsmonumenter
A segunda opção baseia-se nas emissões decorrentes do processo de fabricação do produto, que podem ocorrem dentro ou fora dos limites organizacionais do empreendimento beneficiário do incentivo (contribuinte do IPI). Desse modo, busca-se promover:
Eficiência de emissões e eficiência energética nos processos sobre os quais o beneficiário tem controle;
Redução de emissões nos processos de produção de insumos por ele utilizados.
Dados esses objetivos, foram avaliados os mecanismos de MRV que poderiam constituir as contrapartidas (obrigações acessórias) dos beneficiários, auxiliando o órgão responsável pela administração do incentivo a monitorar os resultados alcançados. Diante das práticas correntes apresentadas na seção 4.6.1 e das abordagens de MRV listadas na seção 2.1, sugerem-se as seguintes contrapartidas:
I. Relato de emissões (processos específicos ou do empreendimento como um todo, a depender da conveniência e oportunidade166); e/ou
II. Compromisso com a adoção das melhores práticas e tecnologias disponíveis para o processo, inclusive apresentação de certificados de origem para determinados insumos (opcional para cadeias em que quantidade expressiva de emissão ocorre fora do limite organizacional do beneficiário); e/ou III. Comprovação de eficiência (energética e) de emissões, por meio de indicador de intensidade
(energética e) de CO2e para processos específicos.
As contrapartidas mencionadas podem ser adotadas de forma combinada ou isolada com uma perspectiva de evolução futura (implementação gradual de requisitos). Nesse sentido, em um primeiro momento
165 Decreto nº 4.059/2001, art. 3º.
166 Isso porque nem todas as emissões diretas de GEE podem ser relevantes para fins de políticas públicas. Nesse caso, devem-se priorizar as emissões mais significativas de um determinado setor ou processo produtivo. Mais detalhes sobre essa discussão encontram-se em GVces (2013a).
poderiam ser adotadas as duas primeiras alternativas de forma combinada (ou, ainda, apenas a segunda), com a previsão de inclusão de critérios de eficiência posteriormente.
I. Relato de emissões
O primeiro item (relato de emissões) encontra forte correspondência com o sistema de MRV que coleta informações de instalações individuais (bottom-up) cujo objetivo é apoiar a construção de um sistema de comércio de emissões ou outros tipos de políticas que envolvam incentivos financeiros e exijam informação por instalação.
Entretanto, ressalta-se que o inventário pode abranger as emissões de categorias ou processos específicos, ou do empreendimento como um todo. Emissões associadas à aquisição de energia também poderiam ser incluídas de modo a promover a eficiência energética na indústria, explorando os potenciais de cada subsetor mencionados na seção 4.5.
Para um MRV bottom-up, além do método de contabilização, que define as fontes emissoras e gases a serem monitorados, é preciso considerar quais regras nortearão os métodos de quantificação. Muitas empresas já elaboram seus inventários de emissões de GEE seguindo metodologias estabelecidas por órgãos setoriais, como os da WSA (no caso da siderurgia), da CSI (caso do cimento), ou utilizando ferramentas setoriais do GHG Protocol. Em determinados casos167, esforço adicional pode ser necessário para especificar os métodos de quantificação e parâmetros relevantes.
Mesmo no âmbito das práticas correntes, é possível priorizar emissões mais significativas. As fontes de emissão de processos industriais e de combustão estacionária, por exemplo, são as mais representativas da indústria e possuem métodos de contabilização e quantificação de emissões relativamente consolidados. Ademais, seu controle e responsabilidade são facilmente atribuíveis a uma instalação e são dificilmente terceirizáveis. Nessas categorias devem ser colocados esforços para definição de métodos de quantificação.
Programas de relato de emissões que visam dar apoio a instrumentos econômicos em políticas de mitigação geralmente requerem regras mais rígidas quanto à mensuração das emissões, estabelecendo métodos específicos para cada produto/processo/fonte emissora. Ao fazer com que os relatos sigam uma lógica comum e adotem as mesmas diretrizes, essa rigidez busca assegurar a equivalência da métrica
167 De acordo com o Protocolo do WBCDS para a CSI, por exemplo, as empresas são incentivadas a medir os parâmetros necessários no nível da instalação. Quando dados específicos da empresa ou instalação não estiverem disponíveis, fatores-padrão (internacionais) devem ser usados. Protocolo disponível em: http://wbcsdcement.org/pdf/tf1_co2%20protocol%20v3.pdf (Acesso em: 20 ago. 2014).
adotada (tCO2e) entre todos os agentes. O Quadro 19 discute de que forma o desenho do programa de MRV pode incentivar o aprimoramento dos métodos de quantificação.
Quadro 19 – Incentivos para aprimoramento das diretrizes para a elaboração de inventários
Embora as iniciativas mencionadas representem um avanço significativo quanto à contabilização de emissões por empreendimentos industriais levando em consideração particularidades dos subsetores analisados (WSA, CSI, ferramentas setoriais do programa GHG Protocol etc.), é preciso atentar para a qualidade das informações submetidas, que está relacionada à precisão dos métodos de quantificação e aos níveis de detalhamento (tiers) empregados nos cálculos.
Na falta de dados precisos, uma opção visando incentivar o fornecimento de dados mais precisos por parte das empresas é atribuir fatores de emissão padrão (default) conservadores (que normalmente são mais elevados que a média ou que representem as práticas produtivas mais emissoras quando elas têm incentivo para demonstrar redução de emissões). Desse modo, as próprias empresas beneficiárias terão interesse em relatar informações de emissões com base em dados mais precisos, para que elas tenham seus dados reais relatados.
Entretanto, o interesse em relatar parâmetros mais específicos deve vir acompanhado de exigências que assegurem que o fator de emissão (ou qualquer outro parâmetro) específico da instalação ou empreendimento é efetivamente o valor utilizado no cálculo das emissões, o que provavelmente implicará custos mais elevados para a empresa.
Desse modo, o interesse em relatar dados específicos somente manifestar-se-á caso o benefício fiscal seja suficientemente alto para compensar os custos de monitoramento, tornando necessária a definição de faixas de incentivo (redução de alíquotas ou percentuais para cálculo de crédito presumido) diferenciadas, conforme o nível de emissão específica (tCO2e por unidade de produto) ou, ainda, conforme a precisão e acurácia das estimativas informadas, a depender do objetivo da política.
Com relação à garantia da veracidade das informações prestadas pelos beneficiários por meio dos inventários, podem-se adotar dois modelos: i) verificação interna pelo órgão responsável pela habilitação da empresa ao incentivo (ou por ele designado), que conduziria análise dos relatórios de emissões e faria checagens (por exemplo, comparação de instalações de um mesmo setor) e visitas em campo; ou ii) verificação por terceira parte168, em que o beneficiário arca com os custos de verificação, conforme explorado em GVces (2013a). Neste segundo modelo, os verificadores devem ter sua capacidade reconhecida pela autoridade competente, ou órgão independente apontado pela mesma, em um processo de Acreditação.
No contexto nacional, é oportuno mencionar que recentemente o Inmetro passou a acreditar verificadores para inventários realizados segundo especificações do Programa Brasileiro GHG Protocol. Atualmente existem nove organizações acreditadas pelo Inmetro para atuarem como Organismos de Verificação e
Validação de Inventários de Gases de Efeito Estufa169 (INMETRO, 2014). Em ambos os casos, com verificação por terceira parte obrigatória ou não, o órgão responsável pela habilitação do empreendimento ao incentivo pode conduzir análises próprias dos relatos de emissões submetidos, seja para atestar a qualidade dos serviços realizados pelo verificador, seja para fiscalizar diretamente o estabelecimento.
II. Melhores práticas disponíveis
Caso conclua-se que os custos relacionados ao monitoramento direto das emissões do empreendimento sejam desproporcionais aos benefícios que o incentivo é capaz de trazer, uma alternativa para o curto prazo pode ser desenhada a partir da identificação das práticas correntes de monitoramento, relato e verificação, associadas às melhores práticas/tecnologias disponíveis para os processos produtivos. O objetivo, nesse caso, é reduzir a burocracia que pode limitar a participação das empresas, bem como aproveitar estruturas de governança existentes. Todavia, é necessário enfatizar que, sem a exigência do relato individualizado por empreendimento, o monitoramento das reduções de emissão alcançadas por meio dos incentivos será bem menos preciso.
No que concerne às melhores práticas e tecnologias disponíveis, regulamento específico poderia listar medidas que, se adotadas pelo empreendimento, torná-lo-iam elegível ao incentivo, à semelhança do que ocorre com a definição do Processo Produtivo Básico (PPB)170 para incentivo ao desenvolvimento de determinadas atividades industriais. Assim, o cumprimento das etapas estabelecidas nesse regulamento seria a contrapartida do incentivo.
Desse modo, cria-se iniciativa semelhante a um programa setorial, cuja adesão implicaria a adoção de práticas e tecnologias específicas que se pretendem incentivar. As ações levantadas nas seções 4.2.4, 4.3.4 e 4.4.2 e sumarizadas na seção 4.9.3 são exemplos do que poderia ser incentivado por meio do IPI. A definição dos termos dos regulamentos deve envolver partes interessadas não só do setor público e empresarial, como também da sociedade civil, já que as oportunidades de abatimento variam de setor para setor.
169 São elas: Green Domus Desenvolvimento Sustentável; BSI Brasil Sistema de Gestão; KPMG Risk Advisory Services; Rina Brasil Serviços Técnicos; Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT); Instituto Brasileiro de Opinião Pública e Estatística (IBOPE); SGS ICS Certificadora; BVQI do Brasil Sociedade Certificadora; e Instituto Totum de Desenvolvimento e Gestão Empresarial.
170 O PPB compreende as etapas produtivas necessárias que as empresas devem cumprir para fabricar um determinado produto como uma das contrapartidas a benefícios fiscais estabelecidos por lei. Incentivos fiscais vinculados a PPB têm sido empregados para a instalação e permanência de empreendimentos industriais tanto na Zona Franca de Manaus, como em outras localidades por meio da Lei de Informática, conforme Decreto nº 5.906, de 26 de setembro de 2006. As etapas do processo produtivo são especificadas por meio de portarias interministeriais, envolvendo o MDIC e o MCTI.
A adesão ao programa setorial consistiria, então, obrigação acessória a ser atendida pelos beneficiários. A fiscalização aleatória sobre as práticas adotadas pelos beneficiários do programa corresponderia à “verificação”, sem a necessidade de quantificação de emissões.
Diante do potencial de redução de emissões associada à utilização do carvão vegetal como agente redutor na produção de ferro-gusa, cabe considerar, dentre as “melhores práticas”, a aquisição de matérias- primas com certificado de origem, como já vem sendo adotado por muitas empresas de siderurgia.
A inclusão desse requisito permitiria inclusive estender os benefícios do incentivo tributário para insumos que são imunes ao IPI, como é o caso do carvão e outros combustíveis, promovendo redução de emissões nas cadeias produtivas que os utilizam. O incentivo fiscal seria concedido para o estabelecimento industrial que adquiriu matéria-prima menos intensiva em emissões (e não para o produtor da matéria-prima), mediante prestação de informações sobre emissões diretas e indiretas decorrentes da aquisição de insumos. Embora a contabilização de emissões indiretas possa implicar dupla contagem em um MRV bottom-up abrangente, é importante enfatizar que o benefício seria direcionado a apenas um agente na cadeia produtiva.
A fim de simplificar os requisitos, pode ser requerido um certificado de origem, assegurando que o insumo utilizado provém de fornecedores que adotam as melhores práticas produtivas. Tal certificado seria concedido por instituição independente, acreditada pelo Inmetro, assegurando que a matéria-prima é produzida com aplicação das práticas menos emissoras171.
Assim, o incentivo tributário para produtos siderúrgicos deve ter como objetivo inclusive a promoção da produção sustentável do carvão vegetal e pode pautar-se por instrumentos de monitoramento e certificação existentes na indústria siderúrgica, como os descritos na seção 4.6.1, para que não sejam criadas estruturas inteiramente novas no setor. Embora o argumento do não controle direto seja comumente utilizado para isentar empresas de obrigações trabalhistas e ambientais, tem se tornado cada vez mais comum o emprego de instrumentos de certificação e rastreamento que permitem aos consumidores finais identificar os fornecedores de insumos e, assim, atribuir corresponsabilidade junto a eles pelas emissões de GEE.
Tal exigência poderia aplicar-se também à indústria de alimentos que processa carne, com o objetivo de favorecer os produtores rurais que adotam práticas que contribuem para a redução de emissões na criação dos animais.
171 Ainda que não sejam medidas diretamente as emissões de GEE, podem substituir o relato de emissões, dadas as dificuldades relacionadas ao monitoramento direto destas.
Em um primeiro estágio, portanto, pode ser requerida apenas a elaboração do inventário de emissões ou apenas o compromisso de adoção das melhores práticas e tecnologias disponíveis, ou a combinação dos dois. A decisão caberá ao órgão responsável pela administração do incentivo, considerando o que é mais factível no curto prazo. É importante enfatizar que, mesmo flexibilizadas, essas ações contribuem para que setor público e empresarial adquiram experiência para o estabelecimento de um eventual MRV bottom-up regulado no futuro, como o apresentado em GVces (2013a).
A compilação de informações acerca de tecnologias e melhores práticas setoriais, combinadas com dados sobre emissões, pode formar uma base de informações de grande valia para a formulação de políticas públicas de mitigação da mudança do clima, inclusive para que seja possível reconhecer aqueles estabelecimentos que já realizaram esforços e têm poucas oportunidades de abatimento, além de subsidiar a construção de curvas de custo marginal de abatimento mais precisas.
III. Critérios de eficiência
Em um estágio mais avançado, à medida que o setor privado incorporar as práticas de MRV e o setor público fortalecer sua capacidade técnica e institucional para a coleta, fiscalização e gestão das informações, o incentivo poderia ter suas contrapartidas aprimoradas, exigindo comprovação de eficiência carbônica (por meio de indicadores de intensidade de emissões de GEE por unidade de produto) e/ou eficiência energética (por meio de indicadores de intensidade energética – MJ ou kWh consumido por unidade de produto). Essas informações poderão eventualmente tornar-se critérios de elegibilidade para a continuidade do incentivo ou de diferenciação de incentivo entre empresas que atuam no mesmo setor.
A comprovação de eficiência de emissões basear-se-á nos inventários entregues, porém também exigirá regras de comparação e definição de valores de referência para eficiência (benchmarks), que pode focar na evolução da eficiência do empreendimento ao longo do tempo (comparação vertical), o que requer informações históricas, ou na sua posição relativa, comparando-se com outros empreendimentos do mesmo setor (comparação horizontal).
Adicionalmente, os indicadores utilizados podem se referir exclusivamente a fontes de emissão específicas (processos industriais e combustão estacionária, por exemplo) ou contemplar emissões indiretas (decorrentes da fabricação de matérias-primas fornecidas por terceiros). Essas definições devem estar claras desde o início do da coleta dos dados, para que os indicadores possam ser comparados de forma consistente entre as empresas. Desse modo, caso haja perspectiva de adoção de critérios de eficiência no futuro, a fase de relato deve considerar a definição de um indicador de intensidade representativo da instalação, podendo incluir também indicadores de intensidade energética.
Figura 26 – Possíveis contrapartidas associadas a incentivo de IPI para emissões durante o processo de fabricação
A escolha do tipo de critério que será utilizado para definir o nível de eficiência de uma instalação deve levar em consideração que a comparação do desempenho histórico (vertical) em termos de intensidade carbônica pode trazer incentivos para que as empresas aumentem de modo proposital suas emissões no curto prazo. Ao mesmo tempo, a definição de benchmarks para comparação de empresas de um mesmo setor pode levar mais tempo que o disponível para a implementação do incentivo, já que devem ser considerados possíveis obstáculos à mudança tecnológica, de logística ou disponibilidade de insumos alternativos, entre outros aspectos.
Figura 27 – Resumo das características do incentivo baseado nas emissões decorrentes do processo de fabricação do produto
O arranjo institucional para a implementação da opção II assemelha-se àquele discutido em GVces (2013a), em que foi ressaltada a importância de se envolver não só as instâncias explicitadas na PNMC, mas outras igualmente importantes, como a Comissão Técnica do Plano Setorial de Redução de Emissões da Indústria (CTPIn) e grupos de trabalho criados no âmbito do GEx, além de órgãos setoriais, como o MME e o MDIC, além do próprio MCTI, que se destaca como “potencial articulador de esforços para liderar o processo de elaboração de diretrizes técnicas, uma vez que já se relaciona com órgãos governamentais de diferentes ministérios e associações setoriais para a elaboração dos inventários nacionais” (GVCES, 2013a, p. 229).
Figura 28 – Arranjo para a operacionalização da Opção II
O diferencial do arranjo esboçado acima diz respeito à possiblidade de a contrapartida do incentivo envolver ações elegíveis e não propriamente a redução de emissões. Ainda assim, a decisão sobre quais ações serem elegíveis pode ocorrer no âmbito em que ocorreria a definição das diretrizes de monitoramento, envolvendo órgãos governamentais dos setores relevantes (indústria, energia, meio ambiente), o setor empresarial, órgãos setoriais, institutos de pesquisa especializados, ONGs, entre outros.
Incentivos e ACV
À medida que o incentivo for capaz de incorporar um número crescente de etapas do ciclo de vida de um critério que pode orientar a concessão de incentivos por meio do IPI parte de uma análise que abrange emissões durante todo o ciclo de vida do produto tributado, e não nos fatores ou etapas de produção de forma isolada (máquinas, matérias-primas etc.).
A implementação à risca de um incentivo tributário baseado na contribuição de cada produto para as emissões de GEE requer um olhar sistêmico do seu ciclo de vida, incorporando as emissões oriundas do processo produtivo (inclusive das matérias-primas), do seu funcionamento e do seu descarte final, o que é resumido pela expressão “do berço ao túmulo”. Essa seria uma abordagem baseada em ACV. Idealmente, o incentivo fiscal poderia ser fixado de modo a reduzir a alíquota de IPI conforme fosse reduzida à quantidade de emissões diretas e indiretas associadas a todas as atividades do ciclo de vida do produto.
A diferenciação de alíquotas para automóvel, por exemplo, exigiria a avaliação de emissões desde a mineração de ferro, a plantação de florestas para obtenção de carvão vegetal e produção de aço até a eficiência de utilização do veículo e seu descarte final.
Cabe lembrar que o Projeto de Lei nº 4.611, de 2010, que prevê redução de IPI para produtos considerados “adequados ao desenvolvimento de uma economia verde de baixo carbono”, propõe a “redução de intensidade de carbono e de emissões de GEE por unidade de produto, verificada tanto no processo produtivo, como na utilização do produto, quando pronto para o consumo” como um dos critérios.
Dada a extrema dificuldade relacionada à coleta de dados sobre emissões que ocorrem durante todo o ciclo de vida de um produto, torna-se necessária – e oportuna – a adoção de recortes. A técnica de ACV pode ser aplicada em estudos que não avaliam estritamente todas as etapas do ciclo de vida de um produto, podendo aplicar-se a partes específicas desse ciclo, como, por exemplo, gerenciamento de resíduos ou produção de componentes de um produto. Para tais aplicações específicas podem ser desenvolvidos indicadores de cada “processo elementar” ou estágio do ciclo de vida (ABNT, 2009).
Assim, em um primeiro estágio, o incentivo poderia ser definido com base na intensidade carbônica do produto contemplando emissões de um número reduzido de processos e priorizando aqueles que contribuem de forma mais significativa para a intensidade carbônica do produto, em uma abordagem do “berço-a-portão” (ABNT, 2009) e evoluir conforme fossem aprimorados os dados necessários e as próprias metodologias de ACV.
Finalmente, importa notar que essa possibilidade implica elevadíssimos custos relacionados ao levantamento de dados e verificação das informações prestadas pelos fabricantes, bem como requer a adoção de diversas premissas acerca do uso do produto.